制度效益枯竭與制度體系充能論

當看見“屢查屢犯”問題又浮出水面，不免多了些無奈。想起革命時代埋葬封建遺骨的亡靈也是幾經周折，才知解決問題之艱辛，一蹴而就之舉難免趨之功利。“屢查屢犯”問題涉及兩個因素：人與制度。人的因素著重于思想領域和心理領域，經歷了數代思想家、心理學家前仆后繼，最終還是將這個包袱甩給了社會。人心難測，人性難捉，在“屢查屢犯”問題上，不能糾結于人的因素，而應著眼于制度。當然，如此說，有“制度至上論”的嫌疑，但個人認為，在當前的特殊價值形勢下，苦于意識形態多元化的局面，雕琢“人”，無非是緣木求魚，事倍功半。

那么，需要思考的是制度因素。當下一些文章，也有將制度推上風口浪尖的行徑，不過細細讀來，無非皆是空口白話，大呼口號之余，空洞無物。對于解決實際問題毫無意義，只是可以作為圍剿“屢查屢犯”問題的動員文章，偶爾看看，鼓舞士氣無妨，若是用作“武器”來實踐解決問題，恐怕是蚍蜉撼樹之舉。目前，還是需要從一個體系的角度出發，看待“屢查屢犯”。那么，初步的結論是：制度體系確實出了問題——制度效益枯竭，使制度體系發生了病變，導致了制度執行力的下降和弱化。

急速衰敗：制度效益枯竭

制度效益枯竭表現在三個方面：一是制度本身被賦予的令行禁止的效用在遞減。“上有政策、下有對策”的現象已經作了說明；二是制度執行力由硬變軟。“軟抗硬抵”的現象在制度執行中并不少見；三是制度體系大而虛，缺乏內在的堅實。“出了問題就匆忙制定新制度”的做法比比皆是。這三種現象在很大程度上成為“屢查屢犯”問題的誘因，這無疑對整個制度體系產生了重擊。

一、制度效益枯竭的原因分析

（一）制度缺失，制度鏈條不完整，缺乏系統性和功能聯動性

有的同志反映：制度很多，但效果不明顯。這是實際情況。以一個縣支行為例，上到總行宏觀政策執行的要求，下到支行大院內的管理規定，制度之繁密，可謂是事無巨細，均一一照顧到了。讓人想起后世評秦時刑律：繁如秋荼，密如凝脂。兩相比照，頗有雷同之處。那么，制度已經夠多了，但為什么效果不明顯呢？先不談制度執行力的問題，制度體系本身的架構其實是畸形的。在制度建設的過程中，沒有重點，均是拳拳著力，軟綿無為。

當前的制度建設是一種“拼湊”式的制定模式。舉個簡單的例子，如果要針對公文收文管理進行建章立制，粗略估計需要在制度中對如下幾個方面進行規范：一是要區分文件的來源、類別、份數、緩急、密級等；二是要規范收文的流轉過程、收文登記、閱文人的簽章、復印登記等；三是要規范收文的儲存、保管；四是要規范收文的歸檔、整理；五是要涉及到收文的借閱、銷毀、移交等；六是要規范相關人員的崗位職責、日常工作程序；七是要明確發生文件丟失、泄密等突發事件的應對辦法；八是要明確出現事故時相關人員的責任認定和處置方法；九是要明確下級部門是否有根據此制度制定變通性規定、層級差異實施辦法等的權限說明；十是要明確制度生效的時間和與之有沖突時依據和判斷的標準等。這十個方面還只是粗略的估計，還沒有涉及電子公文、電子檔案、計算機保密管理規定等一些牽連性制度的歸納。

根據上面的例子分析，目前制度建設的著眼點比較狹隘，都是著重于日常的實際工作，譬如第一點到第六點，而第七點到第十點在很多時候是被忽略的。這就產生一個問題：制度之適用有兩個方面：一是常態化的流程管理；二是突發情況的應急處置；只有在制度設計上事先對兩個方面進行有效的整合或是設定必要的援引條款，才能夠在遇到問題時使制度的效益發揮到最大。現在的問題是，很多針對同一問題的制度散見于各種不同的規章、管理辦法中，既沒有一個總領性的上位制度，也沒有能夠使各種規章制度發生聯動作用的居間制度。這在實際情況中就導致：具體的經辦人員沒有足夠的精力去將散落的各種規章制度聚攏到同一項工作中，使得工作掛一漏萬，一旦發生問題可能就會導致在同一業務流程中多個風險點同時爆發的連鎖反應。這在檢查工作中不少見：總是由小問題牽出大問題。對于檢查人員而言，由于制度缺乏系統性，在檢查時，只能依據單一的規定查處問題，一葉障目，很多時候就不免漏掉了實質性的風險而被迫糾纏于一些瑣碎的細節中，內審流于形式。對于上級部門而言，當風險發生時，需要進行責任認定時才發現，沒有此類的規定，責任大小認定不清、處置手段單一粗糙，到最后不得不求助于各種一般性的紀律處分。這就使得部分人存在僥幸心理，總是想到可以逃過一劫，而實際上確實也是如此。“屢查屢犯”的癥結之一就在于制度本身過于松散，針對風險控制缺乏重心，拳拳到位、拳拳無力，雷聲隆隆，時雨不降。

除了散亂、缺乏系統性，制度建設還存在一個問題：權限疆域的爭奪，導致制度互相抵觸。在制度的制定上有趨之若鶩的功利傾向。在實際工作中，部分制度的制定或是為了充門面、應付上級，或是為了滿足某些群體的需求。前者姑且不論，后者貽害最大。一些部門對制度建設缺乏必要的規劃和遠見，著眼于領導關注和上級喜好，是純粹的游戲。某段時間上級對某個問題很重視，突擊制定一個制度，表示我也很重視；某段時間某某領導發言說對某個問題要關注，馬上制定一個制度，表示領導果然高瞻遠矚，我也不差，也算是料敵之先；某段時間發生某某重大事故，立馬制定一個制度，表示我嚴格管理，我是清白的；某段時間其他部門針對被忽視的問題制定個制度，立刻出臺一個制度，表明我也是有管理權限的；某段時間其他部門出臺一個細化規定，一看，好家伙，腳伸到我的地頭來，這還得了，明天就出個制度，也到他的地面上踩一踩。上述這些現象，在內部管理辦法中不在少數，在外部的規章制度建立上卻是多如牛毛。

權限疆域的爭奪，導致制度互相抵觸。制定之初還好，當具體經辦人員適用制度時，多是苦不堪言。好比問路，制度一者說：對，向東，過河，拐彎；制度一者說：錯，向西，爬山，直走。制度內部打架，發生抵觸的現象并不少見，多是人為因素造成的，也許在解決“屢查屢犯”問題的同時，還需要思考制度制定的初衷何在？制度的價值定位何在？是否需要因某些人的利益需要左右制度建設的方向？

制度缺失，制度鏈條不完整，缺乏系統性和功能聯動性，導致了制度體系一方面在內部發生沖突，互相抵觸，消減制度本身的制約效應；另一方面也導致制度建設中出現了大量的“垃圾條款”，有名無實，空占制度體系空間，而毫無效用。整個制度體系臃腫之余，內部零件散亂不堪，肢體之上東拼西湊，如此一個畸形的結構，想要如四肢健全之人健步如飛，談何容易啊。

（二）制度不規范，單個制度本身制定不科學，缺乏操作性

作為單個的制度而言，內部也有特定的架構，根據一般的共識，制度的內容上可以分為三個方面：令、禁和處置。簡單地說：“令”是應該做什么；“禁”是不能做什么；“處置”是責任的認定和追究。三者是一個統一聯系的整體，不可分割，也不可偏廢。當然，作為一種有機結構，通常情況下，一個制度內容中并不必然顯性地表現出令、禁和處置三個方面，可能在禁、處置等方面采用了委托其他部門、援引其他規范的做法作為內容的一個部分，這種制定方法是得到認可的。如：有的制度里面對處置的條款并未細化而是委托某某部門根據相關管理辦法處置；或是表達為：出現某某問題時，參照某某辦法第幾條第幾款執行。本來這種在制定過程中出現的簡化體例的做法是一個技術性的手段，但在目前大多數規章制度中被濫用了。

目前，制度缺乏操作性，正是因為大多數制度中只強調了“令”，而忽視了“禁”和“處置”。這種情況在實際的工作中又分化出兩種表現：一是照搬照套；二是避實就虛。

所謂的照搬照套，是制定制度時的敷衍性做法。上級部門頒發了一個制度，要求下級部門制定與之配套的管理辦法。前提條件是要符合地域特點和實際工作情況，隱含的大前提是必須與該制度吻合，不能有沖突條款。下級部門的應對做法有二：一種是剝皮拆骨另行組裝。這種做法就是將原有制度的框架結構略作調整變化，字詞用句適當修飾，添加一些本部門原有管理辦法的條款。乍一看，煥然一新，其實內里還是老一套。這種新瓶裝舊酒的做法還算是勤勉的做法了；另一種就是直接將上級部門的名稱調換為下級部門的名稱，省時省工，乍一看還看不出什么差錯，應付交差足夠了。在整個制度體系中有大量這種照搬照套而生成的制度，這樣的制度在實際執行中由于層級位階過高，在基層部門缺乏對應管理辦法的情況下，執行的效益會產生遞減效應。而具體部門的經辦人員因為這種遞減效應而會產生“制度空泛無用”的錯覺，久而久之，就會脫離制度體系，沿用習慣操作，成為“屢查屢犯”的誘因之一。

所謂的避實就虛，突出表現在制度內容上沒有取得令、禁和處置的平衡。如在一個《電子檔案管理暫行辦法》中，全篇共有八章：總則、管理職責、整理與歸檔、電子檔案的利用、電子檔案的備份和安全管理、電子檔案的鑒定與銷毀、監督檢查、附則。姑且不論該制度通篇沒有提到“禁”的內容，最駭人的莫過于第七部分監督檢查就是一句話：“辦公室、科技部門要定期對電子檔案系統的運行進行檢查和抽查，違反規定操作造成事故的，要追究相關人員責任。”。本來在這個部分是“處置”的部分，應該明確前文違反“禁止性規定”后的責任追究、處理辦法，形成前后的呼應，但在該制度中一句話就結束了，可謂空洞無物，很多內容是不清晰的：那種情況是屬于違反規定？那種情況屬于違反規定后需要處置的？檢查部門查處問題后那個部門來處置？采用何種程序來處置？依據此制度還是需要綜合其他規定來處置？部門責任和個人責任如何區分？處置后具體需要給予行政處分還是經濟處罰？以上種種，在該制度中都沒有提到，甚至可以說這個掛著“管理辦法”名頭的制度只是一個純粹的操作性流程說明，連制度的門檻也沒夠到，卻頂了一個如此的大帽子，這樣的制度本身就是個問題，更惶論后續的執行了。

目前，“屢查屢犯”的根源通識認為是：制度執行力偏弱。但卻沒有冷靜的思考過，執行中的制度是否有問題。經歷了制度落實年的清理過程，剔除了一些過時的規章制度，但也只是局部的清理，而不是系統的編撰，很多如存在上述問題的制度仍在運行之中，制度效益的減損是必然的，執行力偏弱也是必然的。

（三）制度不配套，不系統，導致制度體系產生漏洞和縫隙

制度體系是由相互交叉、制約，互為補充的眾多制度所構成的，整個制度體系的架構是一個有機的內循環，制度在內容的偏向上有進有退、有保有壓、有疏有密，使得針對同一問題的制度能夠互相借力，共同形成實體和程序上的嚴密的控制網絡，這就是制度系統性、權威性和強制性的來源所在。當前的一個問題就是制度在制定的過程缺乏周圓的設計，沒有形成“組合”性的制度套餐，大部分還是淪落在孤軍奮戰的隊伍中，導致制度體系產生了漏洞和縫隙，使得有心人士能夠縮身而入，游走在制度的邊緣。任何問題一旦產生例外，無疑就是對原則存在合理性的質疑。制度也不例外，制度的縫隙和漏洞就是一種人為的例外，一旦有人能夠鉆制度的空子，就會使得有第二個人、第三個人甚至更多的人，企圖故伎重施，這也是“屢查屢犯”誘因之一：漏洞太多、縫隙太大，僥幸心理作祟。

制度不配套，不系統主要表現在制度之間的銜接性很差，缺乏內部的聯系，制度之間缺乏必要的機制連接，整個制度框架穩定性較差，內部空洞，充斥過多的無用條款，導致后期制度維護成本高昂。以一個計算機管理的制度為例，在針對計算機安全管理的制度框架內，需要建立起一整套的規范，至少包括：一是計算機的風險定級、分類保密管理規定；二是計算機系統管理員的崗位職責和日常工作流程；三是系統運行、維護管理規定；四是計算機存放場地及機房管理規定；五是計算機網絡安全管理規定；六是非主機存儲介質在計算機中的使用管理；七是計算機系統突發事件應急處置辦法及報告制度；八是計算機系統安裝、硬件報廢管理規定；九是計算機安全管理監督檢查制度；十是計算機系統事故責任認定辦法和處置規定；十一是計算機管理制度的定期清理完善辦法。作為一整套的計算機管理制度，上面的十一項還只是簡單的列舉不涉及到具體的：計算機管理組織設置、日常職能部門的聯動機制、電子證書管理、耗材管理、網絡接駁程序審核、互聯網使用管理等等一系列由此而生的配套制度。由此可見，針對一個問題，需要的是一整套的制度規范，而不是一個；需要的是對風險控制整體的考量，而不是“病床”式對號入座的治療；需要的是制度規范相互之間的護持，而不是互相沖突；需要的是對全局的均衡型的制度建設，而不是刻意凸現某個部分造成畸形制度結構。而目前，制度的建設還遠遠達不到這個要求，制定制度因為有先有后，制度與制度之間交叉矛盾，單一制度的部分條款在其他制度的抵觸下基本成為“死條款”，無法執行，從而使得單一制度的效力減弱，這種抵觸擴散開來，最終導致整個制度體系效益成幾何級數衰減。

至于制度的后期維護在當前來說還是一個很遙遠的問題，也從未進入過實施者的視野。制度的后期維護需要建立制度的定期診斷機制，在制度制定之初就設定好必要的機制和保障體系，并且能夠對制度制定成本、運行成本、維護成本進行適當調配，確保各個環節均能夠在特定的時期或是特殊情況下，在人力、物力資源上得到最充分的支持，這在后文會提到。

當然，就目前的情況看，造成制度效益枯竭還有其他一些原因，制度缺失，制度鏈條不完整，缺乏系統性和功能聯動性；制度不規范，單個制度本身制定不科學，缺乏操作性；制度不配套，不系統，導致制度體系產生漏洞和縫隙，這三個表現是屬于比較突出的問題，也是重癥，需要第一時間著手解決。

二、制度效益枯竭導致“屢查屢犯”

制度效益枯竭在源頭上是由上述原因造成的，在實際執行中，制度效益又受到三種情況困擾，造成效益的階梯型下降：一是重制定輕實施；二是重實體輕程序；三是重規范輕監督。這三種情況，恰恰又是“屢查屢犯”問題中暴露出來的問題導火線。

重制定輕實施。一個突出的表現就是上文提到的“危機推動型”的制定模式，導致了頭疼醫頭，腳疼醫腳，更有甚者有大刀闊斧的激進精神，恨不得頭疼砍頭，腳疼切腳，一刀下去，一了百了。這兩種做法都是不正確的。制度的制定是一個審慎、嚴謹的過程，也是一個需要斟酌和醞釀的過程。一些時候，一些部門頗能審時度勢，一旦出了問題，首先就想到在制度上做文章，馬上立項制定大批針對此類問題的制度，制定的過程中，洋洋灑灑的應景之作不在少數。這樣的制度系統性、科學性根本無從談起，最要命的是這些應景之作大多也是掛在嘴邊、寫在墻上，以供閑暇人士瞻仰，執行二字更是不知從何說起了。現在一部分領導在觀念上還是沒有扭轉過來，還是把制度視為一種門面，規章制度裝訂了幾大本，干部職工還人手一本小冊子，日日讀、天天背，可惜，讀是讀了、背是背了，沒有進腦，還把人說煩了，大有把制度扔到腦后的沖動。有了制度就覺得萬事大吉，執行嘛，還是老一套，該怎么做還怎么做，沒有絲毫改變。沒有得到執行的制度無非只是一紙空文，不要也罷。當然，也有同志認為制度體系病入膏肓，大有推倒重來的氣勢，這樣的同志也是“門面派”，還在抓著制度大規模制定的韁繩瞎撲騰，對執行問題來個視而不見，口號空喊多年，行動是絲毫未見。重制定輕實施是導致制度執行力銳減的重要原因，實施過程之所以被輕視，在一定程度上又受到制度本身程序性、監督性不足的影響。

重實體輕程序。實體重于程序，這是一個日積月累的老毛病了，很難一時之間更正。重實體輕程序在制度的不同階段表現不同。一是在制度的執行階段，大量的篇幅和內容用于詮釋各種業務名詞，制度規范，規定經辦人員、領導的權利和義務。卻很少涉及到具體的執行環節和保障權利、義務得以實現的內容。當然，有的同志認為制度本身作為一種規范業務流程的管理辦法，本身就是一個程序性的規范。這種認識是一種謬誤。舉個例子，如：在計算機管理規定中專門規定接入內網計算機賬戶、密碼、啟動服務項目、程序安全級別等設置的管理辦法。在這樣的管理辦法中大部分是計算機程序上的操作，可以看作程序性的規范，但作為整個制度來看，這些規定仍然是實體的，還是缺乏程序性的規范：如果沒有按照要求設置，后果如何？如果經過這樣嚴密的設置計算機仍然發生了由于系統原因造成的失泄密事件應如何認定？如何保障所有的計算機均得到統一的設置？等等，這些程序性的規定都是沒有被提及的。二是在制度的執行階段。制度的執行力、執行效果如何，制度效益是否得到充分的發揮，在很大程度上是在考量制度制定的水平，而能夠在其中起到關鍵性作用的還是程序性的規范。作為一個下發到基層的制度，首先被考證的是制度本身的可操作性如何。很多制度中，表達晦澀、語句模棱兩可，針對的問題從始至終都是語焉不詳。如前幾年基礎業務部門崗位整合的管理辦法，規定還是詳盡的，但效果總是差強人意的。管理辦法中為了預防風險規定了大量的不能兼崗的崗位，卻沒有明確可以兼崗的業務崗位有哪些，導致很多部門出現了缺人、缺崗，人手不足，無論如何設置，均是違規的尷尬境地。這還不是最重要的，問題是針對崗位整合這種大規模的工作，居然沒有一個充分的程序性規范來把關、來考核，來將實體性規范執行到位，不免令人匪夷所思。相信很多部門，至今還是在沿用原來的崗位設置，所謂的整合只是過眼煙云，吹過，散過，沒留下什么痕跡。

重規范輕監督。“屢查屢犯”中暴露出來的一大問題是：教訓不夠深刻，就是重規范輕監督造成的。當前內審部門勤勤懇懇，一年到頭開展十余個內審項目，查處問題一大堆，但幾乎沒有出現任何領導、個人因為內審查處而受到追究和處分，沒有發現任何部門是在內審過后不整改的，雖然有的部門只是報了內審整改報告，確實沒有整改。這從一個層面折射出制度還運行在重規范輕監督的軌道上，出現了有制不依、有章不循、執制不嚴、違制違章不究的現象。拋開其中的關系、人情、層級、利益不說，制度本身缺乏監督性的條款是造成這一局面的主要原因。徒法不足以自行，監督不到位就意味著執行不會到位，同時也就意味著檢查也好、內審也好都不會到位。舉個簡單的例子:在公務接待方面有公務接待管理規定，內容可謂充實，但監督不力：公款吃喝現象屢禁不止，同時可笑的是沒有任何人因為這個規定受到過追究。公務接待中言明：不得用公款參加高消費娛樂。但很多領導干部，用餐完畢總是需要放松，一不小心就放松到了KTV、娛樂會所；一不小心就喝了點洋酒，開了點洋葷。至于日常的一些財產申報制度之類的紀檢部門下發的規定，令行嚴苛，但意義不大。一掃多年來反腐中倒下的貪官污吏，何人不是每年填寫財產申報表，卻沒有一個因為這項制度的實施而曝光。對于制度而言，監督不力是既可悲，又可嘆的大問題。

三、制度體系充能論

堅強的制度永遠是第一選擇。無論在任何時候，選擇制度進行管理，特別是管人，都是以制度作為第一選擇，主要是因為真正要靠思想來管人是一件難度很大的事。多年來我們一直重視思想教育，通過思想教育來強化干部職工的思想站位，保證一種良性的群體意識指向。這項工作取得了很大的成績，尤其是在全面深入學習落實科學發展觀的活動中，思想教育的優勢更是顯現無遺。但單純的思想教育缺乏了必要的約束機制，尤其是針對思想這種根本無從捉摸的東西，不能指望通過一兩次助人為樂、舍己為人就為思想打分，這是一種極為膚淺的認識，正如將整個社會的穩定、美好寄托在民眾的善良人性上，都是要付出慘重代價的。所以，還是要依靠制度，依靠一個看似霸道、缺乏感情的守衛來捍衛這一切。在一定程度上需要一個原則上不可逆轉的制度，而不是一個在任何時候、可以為任何人變通的制度。現在我們的制度變成了“想起來重要、說起來次要、做起來沒有”的情況。寧可選擇放棄片刻的自由，我們也希望有在任何情勢下，對任何人一視同仁的“冷酷無情”，至少這種冷酷，比變通更能溫暖人心。當我們把制度奉為“圣旨”，一絲不茍地執行下去，不要有特殊政策、不要有突發性的變通，那么整個制度環境會有一個很大的轉變。

制度建設的過程實質上是一個在堅持原良好做法基礎上不斷創新的過程。它包含著繼承與發展兩個方面，形成揚棄的內在關系。因此，強化制度的成本力和效益，其實就是在制度建設中不斷地繼承和發展，主要通過四個方面來實現：一是要重啟制度制定的策略。在初期要明確制度體系的建設策略，以一個統領全局的理念和思路，逐步充實制度建設，主要是防止產生一些不具有效益性，僅僅是湊數的條文制度，并從一個宏觀層面上明確制度使命、確定制度體系職責，使制度建設定位明朗化；二是要進行逐步的制度革新。在執行期間，要針對各種形勢和特定情況，在立足實際條件的基礎上，逐步進行制度革新，抵消制度的滯后性帶來的不利影響，提高制度的適應能力；三是要重塑制度的保護執行機制。在制度實施的后期，要通過進一步強化制度體系的保護執行機制來保證制度的公允、公正和公平，避免制度成為一紙空文或是淪為謀求私利的工具；四是要對制度建設有傳承和發展的理念。堅持歷史的、辯證的政治發展觀，是制度建設在觀念上的最高統領。一方面，要通過分析甄別，發掘和保留過去制度建設中取得的寶貴資源，保持在長期制度建設中積累和建立起有效經驗與制度；另一方面，要通過上述的手段，解放思想，以開放的姿態吸收和借鑒“法律至上”本位意識的優秀經驗和做法，為制度建設開創一個明朗的發展前景。

既然能夠認識到部分制度存在的缺陷，對癥下藥也就是理所當然的。制度體系充能的構想是：在現行的基礎條件下，建立一個具有嚴格法律依據的制度控制體系，可以有效地修補制度存在的瑕疵，從而能夠進一步促進制度體系的自我完善以及制度內容周期更替的良性循環，保證制度效益的波動處于可以容忍的范圍，從而使整個制度體系適時充能，形成有機的活性化架構。

制度體系充能：制定階段的充能

一、格局

目前，我們開展各項工作總是有計劃、有實施方案的，這是為了能夠確保開展工作的方向和格局。制度體系建設同樣也是如此。要強化制度的執行力，首先就需要對制度體系的建設有一個較為細致的規劃。簡單點說：按照目前業務的發展狀況，在制度體系的建設上需要一個中長期的規劃和短期的計劃，對制度的制定、側重點進行有效的說明和規范，指明方向，從高位上形成制度體系的格局化進程。

針對目前制度效益枯竭的問題，作為上級部門應在每3-5年擬定制度體系建設規劃，內容應該包括：在較長時期內制度體系建設的指導思想、工作原則、實施內容；需要在那些業務板塊、風險控制上開展制度建設；開展制度體系后續診斷；對各種制度的清理和集中編撰等等。作為下級部門，則應在每年的工作計劃安排中，當獨擬定年內制度制定的計劃，內容應該包括：根據上年度制度執行的情況還需要補充那些缺失的制度；對現有制度進行有效的診斷，發現執行不到位的制度；對一些涉及綜合性業務、區域性業務或是系統性業務的制度提出制定意見稿，報請上級部門審核等等。

擬定制度體系建設規劃和制度制定的計劃有三個優勢：一是能夠形成系統的制度體系建設思路，統一思想、統一口徑、統一方向、統一時間，保證制度體系建設的準確性和格局性；二是能夠使上級部門和下級部門的制度制定思路形成有效的銜接和溝通，提高制定制度的質量和效益；三由于總體的規劃，保證了通過實施在業務、安全、應急處置、日常管理等方面形成一整套相互銜接、相互聯系的制度體系框架。

二、內容

（一）凸顯制度價值，做到令、禁、處置配套

在制度設計的初始階段，就應該秉承制度的價值屬性。有針對性構建制度的初始框架，在現有的技術手段下，盡可能實現制度價值，即確保安全與秩序。對于產生制度的初始動力應該來源于價值，而不是因人、因事、因勢來制定制度。確保制度價值位階的穩固至少可以在方向上防止進入兩個誤區：一是將制度認為就是一種單純的行為禁錮，從嚴從緊成為第一要旨。實際上當前制度的定位更多地應該是一種預防和控制手段，而不是簡單的規訓與處罰。過于苛求制度對行為的約束和處罰，很可能壓抑工作中的積極性與創新。同樣，必要的處置手段是必需的，規訓與懲罰是制度的利刃，是制度威懾力與執行力的堅強武裝，不可少，但可以隱退鋒芒，不必刻意凸顯；二是可以防止因人、因事、因勢制定制度導致的制度泛濫、制度體系癰腫、制度結構混亂、制度邏輯矛盾等一系列的問題。保證制度向精品、良品發展。

（二）引入制度有限控制論

制度不是萬能的，哪怕是在最適合其生長的內控管理的土壤上，制度也不可能像野草一樣茫茫無邊，布滿每一個角落，總有一些地方是無法用制度來規制和管理的。最簡單的就是人的價值觀、人的意識層面上的精神導引理念、事物認知的角度等等，這些都是不能用制度來控制的。如果認為制度無所不能，那純粹就是一種理性的狂妄。所以，在制度體系建設中，一定要防止那種“制度萬能”的虛假口號，清醒認識制度所能治理的疆界，在這個疆界范圍內將制度的效用發揮到極致，采用一種更為合情合理的有限制度控制理論。有限制度控制無非也就是一個分清層次、劃分地域的效力規劃論，但作為制度這種特定的主體，在規劃時也有一些與眾不同。

在有限制度控制中要清晰地區割出制度的領域。區割制度領域分為兩個部分。一是在制定之初就明確制度的效力范圍。一般在規范制度的頭幾款會進行明確，如：“本制度適用于XX單位、XX部門、X項工作”等等諸如此類；二是在制度的執行階段，要把握制度的效力執行，防止制度的擴張將一些非制度事項納入到制度的考量中來，如：個人的理想信念、黨性認識、廉政理念、生活作風等等，這些方面不應用制度來調整，更多應該訴求于思想教育、理論學習和個人素養的提高。通過在制度的不同階段，明確制度效力可以有效地提升制度使用的針對性和執行的專屬性，提高制度的預防效力。這個很好理解，上升一點實際就如同法律與道德關系，法律規范行為、道德規范意識。同樣，制度規范的行為、思想教育規范的是意識，兩者的關系是一致的。

在有限制度控制中要防止制度建設泛濫。有些時候，工作人員對制度求大、求全，恨不得所有事項都納入到制度的管理中來，最好是每一個事項都對應一個規章制度。這種看似規范的制度秩序實際是一種純粹的理想主義。姑且不說是不是所用事項都可以用制度來規制，單是因事設制這種做法帶來的制度維護成本、執行難度以及對工作靈活性的禁錮就是無可估量的。再者，從制度落實年的經驗看，臃腫的制度并不能真正建立嚴密的制度防控機制，反而會挫消工作的積極性與創造性，這種效應越到基層顯現越明顯。因為基層工作在程序上是嚴格性與靈活性并重的，如果單一強調嚴格性，可能很多工作是無法開展的，一個簡單的例子就是崗位整合后，人數少于崗位的情況。如果一定要滿足崗位就只能增加人數，實際上是基本做不到的。同時，對于基層工作而言面臨的突發情況很多，一味對制度死搬硬套，只會阻滯工作，造成一些不必要的麻煩。如業務應急工作，很多時候依賴的是經辦人員對業務程序的認知度和熟練度，依賴的是過往處理問題的經驗，而不是純粹制度文本上的應急處置手段。

放棄一部分制度的管理區域，實際并不是要人為造成制度的真空，而是要讓制度能夠更靈活地游走在整個內控管理的體系中，而非固化在一些偏角上，兼顧制度的嚴格性和靈活性才是更好地制定、執行制度的方法。

（三）程序

1.人員結構。對于制度制定而言，專業的部門和人員參與是必要的，綜合人民銀行履職的情況看，條法部門應承擔制度制定的主要工作，并根據條法部門的職能，對制度制度的程序、內容進行把關。一般性的業務部門提供制定制度的必要的素材，并作第一手的起草，內審部門則提供制度運用的具體辦法。條法部門負責全程的把關。

2.正當程序保障。在制度的制定階段，應該保證群眾對制度制定的知情權、參與權、表決權。首先，在制度制定的準備階段就應該視制度適用的范圍，征求相關干部職工的意見，并將制定制度的依據、理由和大致綱要向干部職工傳達，形成在信息交換上的一個雙向交流，保證信息掌握的對稱性。這個階段可以看作是一個初期的公示階段，手段可以多樣化，如：會議傳達、綜合管理網站的信息發布、布告欄、意見征集等。無論采取何種手段，主要把握的原則就是：制度信息的公開與透明；其次，在制度制定的草案擬制階段，應該吸收干部職工參與。不但要吸收主要的經辦人員、對制度規范內容有所了解的人員，還要吸收一般的干部群眾，聽取他們的意見、建議。如在人數較多的中心支行，則可以采用意見收集、草案傳閱等多種手段結合的方式：在一般的縣支行可以考慮全行參與，采用會議討論的方式進行。正常情況下，擬定制度草案的主要人員還應委派一名代表，向參與制定的干部職工解釋具體條款的內容含義。總之，應盡可能保證參與制定制度的廣泛面與普及面，而不能讓制度的制定成為一種特權，一種權力的壟斷。當然，在具體涉及一些重大事項的制度制定上，應根據相關的政策要求、原則和保密規定，視情況，適當擴大或縮小范圍。但這種擴大和縮小必須要有完備、充分的理由，否則不能隨意以涉及重大事項為由，任意提高參與的門檻，變相集中、收攏制定的參與權；第三，在制度的表決通過階段，應該采用全體投票、多數通過的方式。在技術上投票并不難實現。如：中心支行可以采用網絡投票的方式，縣支行可以采用投票箱的方式等等。無論成本和效率都在可以接受的范圍內。同樣，這種表決的行使并不單純是為了民主的需要，其中還有避免在群體內部造成制度趨同壓力而導致矛盾的可能性。因為，在制度的使用過程中，很多有章不循的情況，還有消極抵制的態度實際上并不是在執行中產生的，而是在制度制定之初，部分同志因為自我意志沒有得到表達，迫于群體內部的生存需要（人畢竟是一種群居性的動物，群體內部單純的自我放逐和疏離，一般是與生存需要相違背的。），在趨同壓力的脅迫下，被迫參與到制度之中，即被制度所裹挾。這種趨同會導致內部矛盾，使這些同志不自覺地站到制度的對立面上，造成內部的不穩定。讓意志充分表達，無論同意已否，至少可以釋放這種趨同的壓力，避免矛盾。從長遠來看，很是有利。當然，貫徹投票制也是一種高調的民主標榜。一方面可以夯實制度的根基，展現制度的合理性與合法性；另一方面，得力于大多數群體的擁護，對于后期制度的執行貫徹具有莫大的好處。同時，從社會契約論的角度出發，投票同意即意味著要服從制度，意味著與制度之間形成了一個契約，本著誠實信用、意思自治的契約原則，對于同意制度通過的人都負有忠誠于制度、以行為服從制度的義務，一旦違反制度即違反了契約，違約受罰，這是原則。這樣就為后續的制度規制確立了一個合法的依據，既滿足被規制者的心理平衡需求，也滿足了制度執行所立足的法理需求。

制度體系充能：執行階段的充能

一、監督

制度的執行階段，應該首先保證干部職工對制度執行的監督權。制度也是需要約束和規制的而不能在執行中放任不管，正如前文所述：制度單一的制定者會成為了制度體系中唯一的執行者，就算采用了前述的方式對制度的制定進行了嚴格的程序控制與民主保障，制定制度的權力依舊集中在一部分人手中，這種制度的天然屬性使得執行權不可能泛化，也不應該泛化，那么必要的外部監督就是必不可少的，強調外部監督的重要性并不是否定制度執行者本身的內部監督機制，而是因為內部監督存在一定的局限性。在一個制度的運作中，既是執行人又是監督人即“自己成為了自己的法官”，無論在理論還是實踐上都是不足取的。盡管內部監督也取到了一定的作用，但往往身份上的瑕疵會掩蓋這種作用，使得本身的監督陷入一個尷尬的境地。對于外部的群體也很難取信于這種內部監督，產生質疑和否定也成為理所當然的。所以，需要外部監督，以一種中立的身份，外顯的姿態來行使這種監督權，一方面，可以體現監督的公正性和中立性；另一方面，也利于被制度規制群體的利益表達和權力維護。在行使外部監督的時候，還要注意考慮幾個重要因素：一是外部監督的“尺度”。外部監督具體來說就是一種群眾的輿論監督，本身就具有一定的不確定性，不可能保證外部監督絕對的準確性與合理性，其中也可能會摻雜個人情緒、激化的矛盾、惡意的制度攻擊等。所以，對于外部監督的授權既要寬泛即要保證每個人的聲音都可以被聽到，在渠道上必須通暢、多樣；同時也要限制外部監督的行使即要求進行監督同樣也要承擔相應的責任，在監督的依據和理由上必須合法、合規，充分有度，對于濫用監督權的行為要予以制止和追究。二是外部監督的“方向”。因為一開始在制度的制定階段已經賦予了相應的表達權，也就是在制定階段針對制度主要核心理念、主要標準等一些基礎性的內容在意向上已經達成了一致。那么在制度的執行階段，監督的中心就不應該集中在這些方面。外部監督主要針對的應該是制度在具體執行過程中存在的問題、制度文本與制度實際執行產生的偏差、制度實際效果與制度初衷間存在的差異等。總而言之，就是在外部監督的大方向上，不宜糾纏于制度本身的存在價值，而是要將著重點放在制度執行的效果上。

二、診斷

關于現有的制度體系，通過建立相關的診斷機制，對制度的長處、弱點、問題所在以及控制效果進行了解，進而謀求制度的明確化和針對性，達到提高制度效益的目的。

（一）應該成立專門針對制度的診斷小組或部門

針對目前基層央行的現狀，可由條法部門或內審部門擔當此角色。建議在實際的運作過程中，能夠有紀檢監察部門的人員參與診斷和評估，以提高診斷的權威性。

（二）制度診斷至少要包括有四個方面的內容

一是要進行制度實施效益的評價，包括：制度的覆蓋面、制度的適用者、制度的管理成本、制度的成功操作率以及制度真空區的存在幾率等；二是要進行制度壽命的周期性評估，包括：制度的滯后情況、制度與現行情況的沖突、制度的未來發展壽命以及制度潛在的預期可變性等；三是要進行定期或不定期的制度公眾測評。以問卷或實地調查的方式，了解制度自實行期期至調查期止公眾的認知度、認可度、贊同度以及對制度執行效益的測算等；四是對制度成長以及衰敗原因的分析與評估。這是診斷部門最重要的任務，通過專業的分析和評估，預測制度的運行情況以及上文所提到的制度的外形和內核情況，為管理者執行制度提供參考。也為完善和變更制度提供依據。

（三）應該將對制度的評價以及診斷，盡可能地予以制度化

一方面是要通過制度首先明確診斷小組在制度建設中的獨立地位，至少也要在診斷期，使診斷小組成員的個體利益得到保護；另一方面，要通過制度明確診斷工作的必要性和周期，使其成為一個必經的程序，無論是執行制度或是要制定制度，首先要有一個較為全面和系統的診斷報告。

三、程序

（一）周期

制度驗證是制度完善的前奏，那么對于一個制度而言，多長時間需要驗證一次、完善一次呢？就目前的情況看，還是要區別對待。對于一些要害制度在制定頒布之初，最好半年作一次驗證，同年進行必要完善。之后的執行除非有重大變化或上級文件精神，一般不予更改和變動。如必須要更改，則應及時請示上級部門，提出意見草案后，經審核批示后，再行更改。嚴禁在尚未請示的情況下，擅自變通和更改；對于一些重要制度在制定頒布之初，最好也是半年作一次驗證，同年進行必要完善。之后的執行中則要根據實際情況，定期進行診斷、核實，并將情況及時匯報，提請相關部門研究變動方案，此類變動以補充條款為主或是增設補充規定，不宜采用刪除、廢止的方法來完善；對于一般的規章制度，驗證和完善可以交由主要的經辦、使用部門，由其根據工作需要靈活掌握驗證完善周期，但一般不超過兩年。在變動時，最好采用集中討論、民主決議的方式來變動，不宜由經辦部門直接變動。若是根據業務需要臨時調整的，則由相關經辦人員填寫情況說明，注明變動原因。同時在變動時，最好采用全文廢止，另行制定的方式。一方面可以提高適用性，進行適當的制度整合；另一方面防止制度前后矛盾。以上三種方式的變動，都應該及時公示、及時組織學習，擴大變動制度的認知度。

（二）著眼

在制度驗證和完善方面，要盡量避免東邊漏雨補東邊、西邊進風補西邊的情況。在驗證和完善時要盡可能著眼于整個支行內部的制度體系，從全局上來把握制度的變動影響，從源頭上來糾正制度的不適之癥，而不是頭疼醫頭，腳疼醫腳。舉個簡單的例子，現在下發了新的公務接待標準，作為基層央行相應的規章制度就需要調整。假如，這其中涉及了《公務接待管理規定》、《公務用車管理規定》、《公務接待財務報賬管理規定》，那么要調整和完善哪一個呢？總體來說還是要放在支行本身的制度體系中看，從制度的全局出發來把握。如果是原來是三個規定合在一起的綜合管理規定，最好根據文件精神重新制定。因為單一修訂條款可能會導致制度內部矛盾，還可能造成與其他制度不匹配的情況；如果在制度體系中就存在三個單一的制度，則有兩種情況：一是根據文件精神，每一個都做出相應調整，最后將三者比照，沒有沖突條款即達到目的了；二是利用這個機會進行適當的制度整合，形成一個單一的新制度，擴大制度適用范圍，既能避免矛盾，又可以節約制度成本。那么兩相比較，后者應該更可取。這就是著眼不同，驗證與完善的方式也不一樣，最終還是一個把握全局、從實際出發的原則。

（三）方式

方式概括一下就是：民主、公開。在驗證和完善的過程中，盡可能讓干部職工參與到這個過程中來，營造民主氛圍，提倡發言參與。在這個公開的方式上，實際可以借鑒開展政務公開工作的經驗和做法，在穩定大局、符合原則的基礎上，實現信息透明化。同時，在程序上時刻要注意公開，盡可能讓驗證和完善的過程透明化。總而言之一句話：當能夠讓干部職工靠近的時候，就盡可能的近；能夠讓干部職工參與決策的時候，就盡可能提供發言的機會；能過讓干部職工發揮監督檢查作用的時候，盡可能地利用這種監督手段。但這些動力都調動起來后，公開之作用也就顯現出來了。

（四）執行的謹慎

進行在執行階段，還需要進行反向思考，引入“無賴預設”，即在制度安排中，必須將人人假定為無賴，以保持制度設置的公正。制度不能因人而異，制度面前人人平等。實際生活中，那些“我們的干部絕大多數是好的”，“我們要信任干部，保護干部”，“相信政府相信組織”，“共產黨員是特殊材料制成的”等論斷，都只是一些政治判斷，絕不能作為制度建設的理念。簡單地說就是要明確：人性本惡。制度的出發點和控制角度都要以此為根，要先假定制度的被控制者都是需要制度來監督、來約束的，不允許至善群體的出現。同時，在制度的內容上，應強化反向的監督和制裁機制，而不宜過多地宣傳正向的獎勵機制。通過反先思考，最大的目的是要為具有公共權力的部門和個人設定權力行使的邊界，明確越界而行的后果，強化超越制度權力所受到的處罰和制裁，形成鮮明的反向教育作用。

制度體系充能：后續階段的充能

后續階段的充能的目的主要是在執行之外，從另一個思路強化制度執行力，從而提高制度效益。

一、制度體系的理論建設

除去制度的實際執行，制度的理論體系是否成熟，也決定了制度執行力的強弱。作為制度而言，成熟的理論是制度體系建設的精神旗幟，也是執行制度、監督制度實施的思想指南和認知源泉。由于缺乏對整個制度體系的系統性的理論論證，就導致了后續工作開展中許多概念是模糊的。制度的價值何在？當前制度體系建設應首要確保何種價值的實現？制度效益的高低如何評價？如何通過實際工作考察制度執行力？制度執行力達標的概念是什么？以上這些問題都是制度的理論，我們沒有理論，自然也無法回答。所以，在強化制度執行力工作大面鋪開的同時，我們也應該騰出一定的精力來研究、完善制度理論，這是一個長遠的判斷，也決定著制度體系的走向和未來。

二、開展制度教育

看、學、背是當前一種比較單一化的制度教育模式。從目前的情況看，這種教育模式的效果微乎其微。應該這樣說：當前的制度教育還是一種運動型的教育方式，只有出了問題，制度的教育學習工作從會進入領導的視野，從而轟轟烈烈的開展起來。一旦問題淡化、平息，制度教育又退縮到了原點。干部職工也因此認為制度教育是一種運動化、形式化的學習，不會重視。

當然，作為制度教育看、學、背是必不可少的，現在缺乏的是：教訓。人總是在教訓中成長的最快，而且這種教訓必須是能夠對個人利益產生威脅和減損的教訓。要使制度教育能夠深入人心，能夠落到實處，首要的是在制度的執行中能夠使違反制度、不重視制度的人得到應有的教訓。有人也許會說：這是形式主義的“嚴打”。不錯，但我們當前的面臨的就是：我們在處理某些問題、某些人的時候心慈手軟、姑息遷就，沒有起到正面的警示和威懾作用，導致制度權威性的滅失。要重新拾回這種威嚴，必要的雷霆手段是要有的。我們的內審、檢查就應該處理一些責任人，就應該處分一些責任人，就應該給予必要的經濟處罰，就應該指名道姓毫不避諱的通報，就是要“嚴打”。通過這種方式，迅速使制度的執行回到正確的軌道上來，以此我們才能形成“教訓”、形成“榜樣”，從而就能夠使制度教育言之有物、證據確鑿、震懾人心。

三、推動制度文化建設

開展了央行文化建設、開展了廉政文化建設，為什么不開展制度文化建設呢？制度文化也是一種文化，它也有獨特的文化元素包含其中。開展制度文化建設可以孕育制度的理論，可以提煉制度的核心價值，可以進一步加深科學社會主義理論在制度建設中的重要地位，可以形成特有的制度文化氛圍。這些都是開展制度體系建設工作中不可或缺的部分。只有形成了具有一定底蘊和時代特色的制度文化，制度體系的建設才能夠說是全面、完整了。