淺議人民銀行如何在儲蓄類國債管理工作中發揮積極有效作用

儲蓄式國債是指是政府面向個人投資者發行的、以吸收個人儲蓄資金為目的，滿足長期儲蓄性投資需求的不可流通記名國債品種。人民銀行作為國債管理和監督部門，在規范國債運行秩序，規避國債資金風險，維護投資人權益，促進國債市場健康發展等方面發揮了重要作用。尤其是隨著儲蓄國債(電子式)2006年7月1日的問世，我國國債品種逐漸豐富，國債市場日趨復雜，對人民銀行履行國債管理職責的要求也越來越高。但在實際工作中，由于國債管理機制不健全等多方面因素的制約，人民銀行國債管理工作還存在著一些問題。人民銀行如何在儲蓄類國債管理工作中發揮積極有效作用，已成為當前需要深入研究的現實課題。

一、當前人民銀行履行國債管理職能中面臨的難題

（一）國債法律體系不完善，國債管理難作為

一是管理職責缺乏法律界定。人民銀行雖有國債監督和管理職責，但沒有專門的法律明確規定人民銀行的國債管理地位、職責和任務，管理的依據主要是每期國債的發行文件，法律界定的缺失嚴重制約了人民銀行國債管理職能的發揮。二是管理處罰缺乏法律依據。人民銀行在履行管理職能時，雖然依據相關文件可以對儲蓄類國債的承銷銀行重大違規行為可以進行處罰，但沒有明確的具體處罰和操作標準；對承銷銀行工作不認真而影響人民銀行國債工作卻又未觸犯相關法規的行為，人民銀行缺乏必要的處罰手段，嚴重影響了管理效果。三是管理模式缺乏統一規定。人民銀行對國債的管理方式、管理內容、管理指標等沒有統一的模式，也影響了對國債的有效管理。

（二）國債管理機制不統一，國債管理難執行

人民銀行負責管理金融機構，證監會負責證券市場和期貨市場的管理，而財政部則是國債的發行機關，對國債的發行和交易進行管理。三個部門的監管職責不清、界定不明，一方面使國債發行流通中出現多頭監管、重復管理現象，浪費了管理資源；另一方面，又可能在一些領域產生管理真空，使違法者有機可乘。管理機制不健全，影響了國債市場的正常發展，也給人民銀行的國債管理工作帶來了困難。

（三）管理方式和手段不科學，國債管理難到位

儲蓄國債（憑證式）的發行方式決定了其發行操作的封閉性，每一個承銷商都自成體系，發行計劃、數額分配、發售網點等均由承銷商自行決定，人民銀行只能依靠各承銷銀行通過電話或郵箱報告發行數、兌付數、持有數，然后再統計發行周報和持有量月報被動、滯后地了解發售情況，對國債管理很難做到科學、合理、及時。隨著記儲蓄國債(電子式)的面世，國債發行正逐步走向“無紙化”、“電子化”，盡管儲蓄國債(電子式)實現了實時查詢，在客觀上對試點銀行和中央國債登記公司起到了自動監督作用，但因國債管理電子化建設滯后，信息不暢，人民銀行的管理方式還是主要依靠以實地檢查和審核報表為主的事后監管，難以形成實時動態管理。

（四）國債監督檢查乏力，國債管理難奏效

監督檢查力度不夠，影響了人民銀行國債管理的成效。一是思想認識不到位。因國債發行和兌付都由承銷機構自行完成，與基層國庫部門特別是縣支庫沒有直接聯系，加之近幾年基層網點很少有國債發行任務，基層國庫工作人員逐漸產生了“事不關己”的思想。二是管理力量薄弱。國債管理是一項專業性很強的工作，目前基層人行專職的國債經辦人員配備很少，國債監管一般都由其他崗位的人員兼任，日常主要負責各期國債的發行組織和數據報送工作。三是現場檢查力度不夠。人民銀行國庫部門擔負著對國債發行兌付進行管理和監督的雙重職責。由于人員缺乏，國債現場檢查工作的開展有一定的難度，需要抽調其他崗位的人員，也不能花費太長的時間，對承銷機構及兌付網點的現場業務檢查頻率不高，檢查方式主要停留在簡單的查對賬表上，管理難以取得實質性效果。

二、人民銀行在儲蓄類國債管理的優勢

（一）有利于財政部與人民銀行形成管理合力

長期以來，財政部和人民銀行在國債市場的發展中，各司其職，協調配合，形成了比較穩定的協調機制，在儲蓄國債市場中，只有繼續發揮共同管理作用，才能更好地推進儲蓄國債的市場推廣和不斷發展，避免管理上的漏洞，不斷提高儲蓄國債的社會認知度。

（二）有利于組建良好的代銷團

人民銀行具有多年的國債管理經驗，人民銀行有權要求金融機構報送相關的財務報表，能夠及時掌握代銷機構的情況，對于代銷機構具有全面的了解，對于選擇承銷團成員的準入、審批和組建具有豐富的經驗，可以配合財政部門共同組建良好的代銷團。

（三）有利于制定適應的發行條件

作為中央銀行，人民銀行在制定和實施各項貨幣政策中會對市場利率有較大的影響，而儲蓄國債的利率是組成部分之一，國庫部門和人民銀行其他部門相互配合，擁有對于整個金融市場的信息優勢，不僅可以為利率設計，也可以為整個產品設計方案、發行規模、頻率等提供準確的參考。

（四）有利于保護發行人的利益

提供支付結算與清算服務和協調解決清算事項是法律賦予人民銀行的職責，根據這一職能，人行國庫部門可以會同其他部門依法規定代銷機構資金清算內容，可以根據財政部門的要求進行檢查監督。

（五）有利于維護國債的信譽

儲蓄國債的推廣，代銷方式取代包銷方式以及金融改革的深化，在儲蓄國債的銷售中，代銷機構不再承擔社會職能，以利潤最大化為經營目標的代銷機構違規操作的可能性增大，人民銀行及分支機構對代銷機構的進行日常管理，手段多、范圍廣、時效性強，能夠提高管理效率。

（六）有利于規避風險，促進國債市場的健康發展

維護金融穩定是人民銀行的重要職責之一，而國債市場是金融市場的組成部分，人行國庫部門較好地發揮對儲蓄國債的管理作用，對促進金融穩定、社會穩定以及國債市場健康發展必然會起到積極的作用。

三、加強儲蓄類國債管理工作的對策建議

（一）完善國債法律體系，確立國債管理法律地位

建議由財政部、人民銀行聯合出臺國債發行、兌付核算操作規程及違規行為處罰辦法等，對國債發行和兌付的各項操作進行具體、明確的規定，增強管理措施和處理手段的威懾力，提高國債管理的權威性，確立人民銀行國債管理的法律地位。

（二）健全國債管理機制，促進國債市場健康發展

一是以行政法規的形式頒布國債市場管理辦法等，明確界定各管理職能部門的管理職責，避免交叉管理或重復管理。二是建立協調聯動管理機制。要加強人民銀行與財政部門的聯系與信息溝通，發揮各自管理優勢，形成管理合力。三是統一國債管理機制。建議成立一個專門的國債監督管理委員會，賦予其獨立完全的管理職能，對國債市場的參與者進行執法檢查和監督。

（三）創新國債管理手段，提高國債管理效率

人民銀行對儲蓄國債應進行管理主要有以下幾項工作：一是市場準入方面，包括代銷團成員審查、代銷團資格確定、發行兌付清算紀律、規則等；二是對代銷機構的日常管理：包括杜絕超賣、惜售、不及時兌付、會計核算、提前兌取、質押貸款、代銷機構營銷和服務方面的檢查和監督；三是代銷機構的市場退出方面；四是在發行條件、規模、頻率等方面為財政部門提供有價值的數據參考。人民銀行應充分利用已開通的現代化支付系統以及已經正式運行的TMIS國債系統，積極構建國債實時監控網絡，實現信息共享，同時對國債發行、兌付、債權記錄以及資金清算的全過程進行實時監控、動態反映，有效杜絕各種違規、違章行為，確保管理的及時性和準確性。

（四）加大國債管理力度，防范國債資金風險

一是轉變觀念，提高思想認識。二是充實國庫人員，提高干部隊伍素質。建議縣級人民銀行單設國庫機構，按照國庫崗位職責要求，充實國債專職人員，加強業務培訓，著力提高國債人員的綜合素質和管理水平。三是加大現場檢查的力度，提高管理實效。要建立現場檢查制度，對國債經辦單位進行定期或突擊檢查，避免違規操作行為。四是加強非現場檢查，建立信息報送考核機制，嚴格要求承銷機構認真進行日常統計和信息反饋，提高管理準確性。五是要加大反假防偽宣傳力度，嚴把兌付關，確保國債資金的安全。

（五）加大國債宣傳力度，完善儲蓄類國債發行渠道

一是人民銀行及在農村地區設有營業網點的金融機構要加大農村地區國債知識的宣傳力度，重點介紹儲蓄類國債的優點；二是國債發行主管部門應積極協調各承銷銀行，改進國債發行手段，實行國債網上銷售，以方便居民投資。