云南省金融支持保障性安居工程建設的調查與思考

當前大力推進保障性安居工程建設，是改善民生、促進社會和諧發展的重要舉措，是調整住房供應結構，推進城鎮化建設的需要，是推動國民經濟持續健康發展的重要途徑。國家“十二五”規劃要建設城鎮保障性安居工程3600萬套，保障性住房的覆蓋率要達到20%，但目前支持保障性安居工程建設的資金缺口大和保障性住房市場收益低等因素導致市場主體參與動力不足。因此，保障性住房建設資金來源中的信貸支持顯得尤為重要。

一、云南省保障性住房建設的基本情況

（一）保障性住房的建設目標

“十二五”期間云南省保障性安居工程的建設目標為250萬套（戶），解決約800萬城鄉低收入群眾的住房困難問題。其中，城鎮保障性住房150萬套（戶），農村保障性安居工程100萬戶。2011年云南省將建設（籌集）保障性住房60萬套（戶），其中，城鎮保障性住房40萬套（戶），包括公共租賃住房11萬套、廉租住房9.5萬套、新增發放租賃補貼9萬戶、城鎮棚戶區和工礦企業棚戶區改造10萬戶、經濟適用住房0.5萬套；農村危房改造及地震安居工程20萬戶。政府要求所有項目于2011年5月底前完成各項前期工作，9月30日前開工并在年底前完成投資額的60%以上，竣工面積35%以上。

（二）建設資金來源中財政配套資金與社會融資各占一半

2011年60萬套的目標任務，預計需要投入資金260億元，除去中央補助的48.5億元、省級配套資金14.77億元和州市配套的財政資金后，資金缺口約為130億元，需要多渠道籌集資金，銀行信貸資金將成為社會融資的主導力量。

二、銀行機構多措并舉，加大對保障性安居工程建設的資金支持力度

一是銀行業金融機構積極爭取信貸規模向保障性安居工程項目傾斜。保障性安居工程建設作為今年政府部門穩定房地產市場發展，改善民生的重要舉措，我省轄內銀行機構高度重視，積極履行社會責任，在今年國家金融宏觀調控的背景下，積極爭取各自總行的支持，加大對保障性安居工程建設的信貸支持力度。國開行云南省分行向其總行積極爭取規模，與昆明市政府簽訂了《開發性金融支持保障性安居工程建設合作協議》，力爭全年新增貸款40億元；建行云南省分行與云南省住房和城鄉建設廳簽署了《保障性住房戰略合作協議》，積極支持全省保障性安居工程項目建設；工商銀行、農業銀行、中國銀行三家省級機構草擬《保障性住房貸款管理辦法》上報各自總行，積極參與保障性安居工程建設項目的信貸資金投入。

二是組織銀團貸款支持保障性安居工程項目建設。公共租賃住房、廉租住房等保障性住房項目建設貸款期限較長，項目收益還本付息能力弱，貸款風險較大，單一銀行往往難以承擔大規模的資金投入。國家開發銀行云南省分行為牽頭行，牽頭省建行、省農行等銀行業金融機構發放銀團貸款，重點支持2011年昆明市公共租賃住房建設管理有限公司承擔的市級統建保障性住房建設、昆明市西山區、北市區經濟適用住房、公共租賃住房和廉租住房的項目建設，貸款以項目用地作抵押。

三是對保障性住房的貸款準入給予政策傾斜。在信貸資源配置方面，將保障性安居工程項目貸款列為支持類產品；在項目資本金方面，保障性安居工程項目的資本金比例為不低于20%，而其他房地產項目資本金要求為不低于30%；在貸款利率價格方面，保障性安居工程項目貸款利率集中于基準利率至基準利率上浮10%區間，而一般房地產開發項目利率執行基準利率上浮10%以上。

四是應用理財產品的多元化融資支持保障性住房建設。銀行業金融機構應用理財產品的多元化融資支持保障性住房建設，如民生銀行昆明分行委托其總行通過發行信托產品為昆明市拓東路片區拆遷戶改造項目籌集資金32.1億元，貸款期限2年；興業銀行通過委托貸款為昆明中樹營片區城中村改造項目融資5億元，貸款期限4個月；建設銀行發行信托產品支持昆明市西山區保障房土地開發，籌集資金2億元，貸款期限1年半。

三、保障性住房貸款增勢強勁，資金重點支持工礦棚戶區改造等項目建設

（一）保障性住房貸款快速增長，貸款質量總體較好

今年在云南省保障性安居工程建設加快發展和銀行機構加大對其資金支持力度的背景下，全省保障性安居工程貸款保持快速發展勢頭。截至2011年6月末，云南省保障性住房貸款余額100.35億元，較年初新增28.15億元，余額較年初增長40%，比同期全省各項房地產貸款增速高29.8個百分點。今年上半年累計發放貸款58.07億元，占各年累計發放金額的42.4%。截至6月末，全省保障性住房不良貸款余額117萬元，不良貸款率僅0.01%，貸款質量總體較好。

（二）金融機構超過八成的資金投向城市和國有工礦棚戶區改造，租賃住房貸款加速增長

上半年，全省銀行業金融機構信貸資金支持了51個保障性安居工程項目的建設，發放貸款58.07億元，其中：占比83.9%的48.74億元貸款投向了城市和國有工礦棚戶區改造的14項工程，主要用于支持昆明西山片區螺螄灣城中村，昆明官渡片區關坡村、云秀商務中心等城中村改造項目的建設；占比近10%的5.72億元貸款投向了臨滄和昭通兩地的22個公共租賃住房項目，占比5.88%的3.41億元貸款投向了昆明、昭通、臨滄、大理等地13項廉租住房項目建設；占比僅0.34%的0.2億元貸款投向昆明市和普洱市的經濟適用住房建設。

云南省人民政府今年將公共租賃住房和廉租住房確定為保障性安居工程建設重點，隨著兩類項目的陸續推進，公共租賃住房和廉租住房項目貸款得以快速發展，上半年發放貸款金額分別占各年累計發放金額的100%和77.5%。

表1 信貸投向各類保障性安居工程情況

（三）全省近九成的貸款向昆明市高度集中

上半年，昆明市作為全省保障性住房建設目標任務最多的城市，獲得全省比重89.33%的51.87億元貸款，而其中超過九成的資金投向了城市和國有工礦棚戶區改造；臨滄市獲得占比6.65%的3.86億元貸款；昭通市獲得占比3.65%的2.12億元貸款。截至6月末，全省尚有楚雄、德宏、保山和怒江四個州市從未獲得過信貸資金支持。

受調查銀行普遍反映，昆明市保障性安居工程項目多，融資需求大，財政實力較強還款來源較有保障是貸款集中向昆明投放的重要原因。

圖1 2011年上半年保障性安居工程信貸資金區域分布

（四）貸款期限以中短期為主，利率集中于基準利率至基準利率上浮10%區間

上半年發放的58.07億元保障性住房貸款中，占比90.1%的52.32億元貸款期限在5年期以下，期限5-10年和20-30年的貸款分別發放0.04億元和5.71億元，分別占0.07%和9.83% ，長期貸款全部為公共租賃住房項目貸款。

圖2 2011年上半年保障性安居工程貸款利率區間分布

從貸款利率區間分布情況看，近九成的貸款發生額集中于[1，1.1]的利率浮動區間，其中（1，1.1）區間的發生額占比最大，為54.5%，基準利率水平的貸款發生額占比33.57%。從利率期限結構看，利率水平與期限長短呈同向變化，5年期以下中短期貸款利率加權平均水平為6.5%，20-30年長期貸款加權平均利率6.8%，各期限貸款加權平均利率水平6.53%。

（五）四大商業銀行和國家開發銀行貸款占比近六成，股份制銀行和地方法人銀行機構貸款發放加速

從2009年至今，銀行業金融機構累計向云南省保障性安居工程發放貸款137.03億元，其中四大商業銀行、國家開發銀行、股份制商業銀行和地方法人銀行機構（云南省農村信用社省聯社和富滇銀行）分別發放貸款62.64億元、17.41億元、48.1億元和8.88億元，分別占累計發放金額的45.72%、12.71%、35.1%和6.48%。四大銀行和國家開發銀行紛紛表示，作為大型銀行，愿意承擔社會責任，積極支持當地保障性住房項目建設，為地方經濟平穩發展作出貢獻。

圖3 各類銀行機構保障性住房貸款發放占比

截至6月末，股份制商業銀行和地方法人銀行機構合計發放貸款占貸款各年累計發放金額的比重為41.5%，較上年末上升8.5個百分點。今年上半年，該兩類銀行機構發放的貸款占各類銀行機構新發放貸款的比重超過了50%，股份制商業銀行和地方法人銀行機構對全省保障性住房信貸支持的力度明顯加強。

四、存在問題

（一）相關政策支持缺位，銀行機構對保障性住房信貸支持的積極性受到影響

一是政府配套資金來源不足。今年全省保障性安居工程配套資金中，中央財政資金已安排48.5億元，省級財政配套資金下撥14.77億元，州、市配套資金大約70億元，但由于州市財力有限，資金配套壓力大，導致保障性住房建設進度緩慢。二是缺乏對金融支持保障性住房建設的激勵機制。當前各行信貸規模較為緊張，銀行傾向把信貸資金優先分配至高收益項目，保障性住房項目信貸風險大，收益小，加之政府未對金融支持保障性住房建設制定相關的獎勵辦法，一定程度上影響了金融機構參與項目融資的積極性，當前云南省近七成的股份制商業銀行沒有介入保障性住房融資。

（二）受抵押擔保、還款能力等因素制約，租賃住房獲取信貸資金難度較大

今年全省公共租賃住房和廉租住房建筑任務20.5萬套，占城鎮各類保障性住房項目建筑任務的66%，上半年卻僅獲得占比近16%的保障性住房貸款。信貸資金難以大幅介入租賃住房的因素主要包括：一是廉租住房、公共租賃住房項目用地多為劃撥土地，土地使用權歸地方政府所有，保障性住房開發實體無法利用土地進行抵押獲得信貸資金；二是租賃住房收益主要靠房屋租金和政府財政承擔，由于公共租賃住房、廉租住房租金收入水平較低，項目投資回報周期長，而政府尚未明確租賃住房的退出機制，銀行信貸風險收益難以匹配，資金介入比較審慎。

（三）保障性住房建設融資渠道單一

當前保障性住房建設融資地方政府主要依靠銀行貸款，債券、保險、銀行間市場等多元化融資渠道尚未充分利用。截止2011年6月末，全省銀行業金融機構累計發放貸款58.07億元，占兩級財政投入資金的91.78%，民間資本和其他資金基本沒有投入。保障性建設資金來源過于依賴銀行貸款，在政策不配套的情況下，會增加銀行系統性風險。

五、幾點建議

（一）政府部門要充分發揮財政資金的引導作用，吸引更多的信貸資金投向保障性住房建設

一是要充分發揮財政資金的引導作用，盡量加大地方財政的投資，采取直接投資、資本金注入、土地出讓補助等方式，加大對保障房前期建設的投入，做實項目資本金，滿足銀行的貸款條件；二是要對給予積極支持的金融機構稅費、風險補償等政策支持；二是要建立金融支持保障性住房建設的激勵機制，對于給予保障性住房建設信貸支持較為積極的銀行業金融機構，省政府可以按照新增貸款的一定比例進行獎勵，或是從存貸款業務拓展方面給予該類銀行積極支持，從而吸引更多的信貸資金投向保障性住房建設。

（二）完善公租房配套政策，為信貸資金投入創造條件

一是建議由財政資金作為主導設立保障性住房擔保基金，完善風險補償機制，為社會資金積極介入提供保障；二是地方政府應盡快明確公共租賃住房和廉租住房的退出機制，制定項目回購的實施方案，落實回購資金來源，減少不確定性，促使信貸資金積極投入。

（三）探索債券融資方式，拓寬融資渠道

地方政府發行的債務應優先用于保障性安居工程建設。對符合條件的從事或承擔城市棚戶區改造和保障性住房建設項目的大型房地產開發企業或融資平臺公司，在政府核定的保障性住房建設投資額度內，通過發行企業債券、短期融資券和中期票據等進行項目融資，支持保障性住房建設。多元化融資方式的實現，有助于保障性住房融資的持續發展。