地方政府行政審批下的自由裁量權

【摘要】改革開放后，我國的行政體制改革抓住了政府職能轉變的關鍵，而行政審批制度改革就是這一宏大改革的突破口，地方政府作為行政審批的最主要執行者，對它的改革尤為重要；但是，地方政府在行政審批制度的改革中遭遇“瓶頸”，中央政府應當科學界定行政審批的范圍，推廣網上行政審批服務并且明確地方政府的角色定位，使我國的地方政府行政審批改革沿著正確的方向和道路發展。

【關鍵詞】地方政府 行政審批改革 自由裁量權 角色定位

《中華人民共和國行政許可法》規定，地方政府擁有大量的自由裁量權，作為社會經濟活動的組織者和管理者，地方政府必然會考慮到地方社會的經濟利益，“經濟人”的政府自我定位，使他們以維護這種利益為己任，地方政府同中央、其他地區之間產生的利益博弈導致了例如地方保護主義、上有政策下有對策等問題的產生，行政審批權成為了地方政府的博弈手段，如何使地方政府所擁有的自由裁量權，不與中央的大政方針、國家的法律法規相悖，在維護地方利益的同時，也促進大環境的共同發展，使地方政府明確自身定位，成為當前我國地方政府行政審批制度改革的重中之重。

一、行政審批自由裁量權泛化的后果與表現

我國地方政府行政審批制度改革遭遇“瓶頸”的根本原因在于，我國地方政府擁有的大量的自由裁量權，因為我國特殊的地理環境、社會環境以及發展路徑，中央政府賦予地方政府一定的自治權是有必要性的，行政自由裁量權的存在是法律調整各種社會關系的需要，面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完美，羅列窮盡，作出非常細致的規定。因此，有限的法律只能作出一些較原則的規定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因事作出更有成效的管理。但是，由于行政自由裁量權的擴大，相應的法律法規對其的約束較小，造成了行政自由裁量權被濫用，它通過行政活動的全過程滲透到一切行政領域，地方政府在審批制度中所擁有的自由裁量權過大，在缺乏約束的背景下反倒滯后了改革的進程。主要表現如下：

(一)行政審批自由裁量權過大，利益驅使，腐敗滋

我國地方政府行政審批的自由裁量權過大，審批人員的自由裁量權，加之其“經濟人”特性，容易形成不正當審批，在審批過程中，亂收費、收受賄賂等現象屢禁不止，審批人員的經濟腐敗也進一步導致了政治腐敗，在近些年來，我國某些地區的行政審批部門設置的審批項目的動機甚至不是公共利益，而是增加本部門的收入，通過收費來給本部門的工作人員發獎金，這就完全背離了國家設置行政審批制度的初衷。

(二)行政審批依據不足，越權審批、無權審批現象比比皆是

在我國，有些部門設定審批項目的依據含糊其辭，如“根據有關文件精神”等，有些政府或部門越權自行設定依據，我國的審批權設定主體不明確，導致了從中央到地方，層層設定行政審批，許多審批缺乏政策和法律依據，并沒有做到依法審批，很多情況下，上級政府可能制要求“核查”、“備案”、“加強監督”等等，但是地方政府為了謀取自身利益，強制地進行行政審批。

(三)自由裁量權過大，導致地方政府與中央政府，各地方政府之間改革的失調

1.中央政府未動，地方政府已動。我國的行政審批制度改革基本上是自上而下的，我國是單一制國家，地方政府行政審批制度改革的權力應主要來源于中央政府的授權，但是，由于地方政府自由裁量權的存在，目前我國行政審批制度改革的一大特點就是：“地方各省市行動較早，力度較大。”那么，現實中就會存在這樣的問題，中央政府沒改革，地方政府怎么改，如果沒有一個總的標準，地方政府的改革會與中央政府而后的改革相悖；

2.中央政府已動，地方政府未動或亂動。基于地方政府的自由裁量權，有很多的地方政府會對中央政府的改革采取“選擇性”改革的措施，選擇有利于維護本地利益的改革措施，規避有損地方政府利益的改革，各地的自行其是嚴重阻礙了行政審批制度改革的進度；

3.此地方政府已動，彼地方政府未動。對于中央政府要求的審批制度改革，各地方政府因自由裁量權的濫用，針對各地不同的利益需求，選擇改革的方式、力度甚至是改革與否，這樣，就造成了各地改革程度的不同，對同一審批項目，可能各地的要求不同，例如，上海浦東新區在行政審批制度改革中取消了車船等許可證的審批，結果一些從上海出發的船只到了江蘇蘇州卻因為沒有許可證而被罰款；如何協調各地審批制度間的差異所造成的審批失調就顯得越來越嚴重。

二、原因分析

（一）地方政府的角色定位不明確

這里所謂的地方政府的角色定位是指地方政府如何定位與中央政府的關系，地方政府與中央政府在博弈過程中的討價還價是地方政府角色定位模糊的表現，中央政府為了全局利益，將自己擁有的權力授予地方政府，地方政府因此獲得管理地方事務的自主權，為了維護地方利益，采取地方保護主義，無視中央的大政方針，違背相關法律法規，濫用自由裁量權，抵制中央政府行政審批制度改革的做法，正是地方政府角色定位不明確的表現。

（二）中央政府與地方政府之間權力與利益博弈

我國地區間的發展存在著很大的差異，這種差異使得中央的各項政策在各地方政府之間會產生不同的效果；在中央政府與地方政府的博弈中，雙方都力求實現自己的利益最大化，地方政府權力的不斷擴大，開始影響到中央政府的統一管理，“上有政策，下有對策”的現象就是地方政府抵制中央權力的一種表現，理順中央政府與地方政府的關系，就是對國家整體利益和局部利益的再調整，也就是對中央政府與地方政府的利益再調整，這種調整意味著某些既得利益者利益的喪失，其阻力可想而知，我們可以發現，利益博弈的雙方的理性行為往往導致集體的非理性。

（三）相關法制建設不健全

目前，規范行政審批的法律制度尚不健全，《行政許可法》雖然已出臺，但政府如何依法行政，從法律上規范現行審批制度的程序和責任，使行政許可在社會生活、經濟生活中發揮作用還尚待時日；在行政審批的具體實踐中，不遵守法律規定，審批時間不確定，審批過程不公平不公開，審批項目設定依據不合法的現象仍很普遍。

現行法律法規，規章、條例中有關自由裁量的范圍，幅度彈性過大，使公務員在行使自由裁量權的行政行為中個人有價值判斷標準、感情取向的造成行政執法中的巨大差異，使得在實踐中自由裁量的行政行為出現了許多顯失公正濫用職權的現象。

三、我國地方政府行政審批制度改革的對策

我國地方政府在行政審批中擁有的自由裁量權，造成了越權審批、無權審批、暗箱操作等一系列現象，如何使行政審批過程中的自由裁量權能夠公正行使，是我國地方政府行政審批制度改革亟待解決的問題。

（一）中央政府需科學界定行政審批的范圍，規范自由裁量權的范圍

中央政府把行政審批的設置權賦予立法機構，用法律的手段規范行政審批的范圍，已經出臺的《行政許可法》對政府可以審批什么做出了較為明確的，但是，我國的審批項目的清理或是保留，大部分還是依靠行政機關的“自糾自查”，也就是各地方政府、各部門的自由裁量權，在行政審批項目的清理過程中，各個地方政府提出的清理行政審批的標準和范圍都是不一致的，正如我們看到的，很多地方政府的審批項目應該被清理而沒有清理，卻以各種理由改頭換面保留了下來，這其中的一個重要原因就是牽扯到審批部門的某些利益，各地方政府都沒有解決哪些項目不該審批的這一關鍵問題。中央政府除了對于涉及國家安全、環境保護、國計民生等項目應堅持進行審批，需要科學界定出必須審核和不該審批的項目的范圍，嚴格規范地方政府自由裁量權的范圍，如何界定，具體如下表：

（二）通過獎勵、合同等方式，使某些審批項目退出審批范圍，并充分發揮中介組織的作用，讓渡地方政府的審批權，從而遏制自由裁量權的濫用

有些項目，可以通過獎勵、合同等方式，誘使行政相對人遵循行政管理的目標行為，從而減少這方面的審批項目，如污染物的排放，美國則實行污染交易制度，企業買到核定的排污額度后，不僅自己可以使用，還可以通過各種措施降低污染物的排放量后將多余的額度有償出讓，由于利益上的刺激，可以提高企業對環保的重視，從而達到減少污染物排放的控制目標。我國政府可以借鑒美國的這一做法，通過這樣的方式，使行政相對人為了自身利益，積極配合中央政府的各項政策，從而達到行政管理的最終目標，而不是基于政府的強制規定而實行，這樣，有利于限制地方政府的審批權，進而遏制地方政府自由裁量權的濫用；

日本進行行政審批制度改革的前提是強調市場和社會作用，1997年日本行政改革會議的《最終報告》中專門提出：讓實施規制的部門從政策部門中獨立出來，在明確各自責任的同時，發揮處理規制事務民間部門的作用，追求效率化。其目的是使一部分行政審批制度從政府行為中剝離出來，防止因道德風險和信息不對稱導致政府對資源的較大扭曲。日本通過改革審批權幾乎已經完全讓渡給了社會，政府留下的審批權非常有限。在我國，絕大部分的中介組織雖然因為改革從政府中獨立了出來，但是仍與政府有著千絲萬縷的關系，民間的中介組織發展得還不成熟，應大力發展中介組織，讓渡出各地方政府的審批權，減少了權力，自然就減少了政府尋租的可能性，也能遏制住地方政府自由裁量權的濫用。

（三）明確地方政府的角色定位，規范各地方政府的自由裁量權

中央政府與地方政府的角色關系在一定程度上也反映了政府與市場的關系，我國中央與地方的關系的總趨勢是中央向地方放權，地方政府在很多方面擁有大量的行政自由裁量權，應當對中央政府和地方政府的權限進行更加合理的劃分，使兩者分掌不同地位不同層次的審批權，互不干涉互不侵犯，最大限度地減少中央和地方之間權力的博弈。現階段的行政審批制度改革要求我國各地方政府的角色定位為：

1.擁有一定自主權的執行機構。市場經濟條件下，中央政府的各項政策需要由地方政府執行實施，在我國經濟轉軌的過程中，地方政府獲得了很大程度上的自主權，然而，中央政府與地方政府之間的經濟利益存在著差異，地方政府需要確定的就是，其是中央政府宏觀政策的執行機構，在大方向一致的前提下才擁有自由裁量權，才可以對社會資源進行配置；

2.有限并有效的政府。“小政府大社會”是對我國政府的基本要求，政府應當學會放權，把市場能處理的事務交由市場處理，充分發揮中介組織等民間組織的作用，向社會讓渡審批權，遏制自由裁量權的濫用，歷史證明，無論是政府還是市場都存在著“失靈”的現象，政府規模的縮小，并不意味著效能的縮減，有限而有效的政府才是正確的定位；

3.服務政府。這意味著我國政府執政理念、行為方式的根本性轉變，確立為民服務的觀念，為公眾提供高效、便捷、熱忱的服務，真正成為人民的公仆，而不是謀取自身利益的政府，對擁有的自由裁量權應當樹立正確的使用觀念，使之有利于為公眾服務；

4.法治政府。依法行政是對我國各地方政府的基本要求，制度建設的重要性不言而喻，行政審批的各個環節都需要法治，依法設定，依法實施，依法救濟，對于地方政府的自由裁量權也應當依法實行，依法受到監督，依法予以懲處，充分發揮法律法規對自由裁量權的限制作用。

（四）加強對地方政府自由裁量權的監督

1.推廣網上行政審批服務，積極推進審批項目及其流程的公開。目前，我國各地政府的網上審批效率不高，很多地方政府只是將傳統的技術在網上進行復制，并沒有簡化流程，降低成本，交叉審批和重復審批的問題依舊嚴重。

我國各地政府在實施網上行政審批制度的實踐中，首先，需要真正簡化審批流程，關鍵在于各部門的資源共享，設計一套通用的電子信息表格，政府在網上直接辦理審批事項，公眾和企業所有的固定信息只需填寫一次；對于需跨部門辦理審批的事項，需要建立起網上并聯審批制，事實上，根本性的改革就是實行徹底的“一部門辦理”，把所有的部門合并成唯一的部門，對所有審批項目進行綜合審批，但是，我國各地政府的機構和職能設置對徹底實施“一部門辦理”存在著體制上的抵制，因此，只可以實施漸進式的變革，加強各部門間的協調機制。

其次，需要推進政務公開的進程，通過多種方式公開確定應保留的行政審批、審核、核準、備案事項，充分利用網絡平臺，向社會實現“八公開”，即公開審批機關、審批內容、審批依據、審批條件、審批程序、審批時限、收費標準和審批責任人。對于物價、收費、市政、城管、環保等與人民群眾利益相關的事項，充分聽取和吸收社會各方面的意見。

2.推廣告知承諾制，加強事后監督機制。目前，我國一段時期內出現的企業污染環境、開發區遍地開花、房地產泡沫膨脹等等都是政府審批事后監管不力的體現，告知承諾制已在我國的一些發達地區實施，它是典型的以市場為取向的制度安排，其主要特點就是前置審批，強化事后監督。“告知承諾制是指申請人進行企業登記注冊時，依法需要前置行政許可的事項，由工商行政管理機關受理，相關行政許可機關書面告知申請人從事某一生產經營活動所應當符合或者達到的條件、標準和要求以及應當承擔的法律責任，在申請人承諾達到法律、法規的規定并被行政許可機關認可后，在10個工作日內由行政許可機關和工商行政管理機關分別頒發許可證或批準文件和營業執照的制度。行政許可機關和工商行政管理機關在申請人領取證照后三個月內應對申請人所設企業進行回訪，重點查核申請人所作承諾是否真實，承諾事項是否符合告知的條件、標準和要求。對申請人弄虛作假，不符合法定條件、標準和要求的，行政許可機關應依據有關法律、法規規定處理，同時將處理情況書面通報工商行政管理機關。工商行政管理機關依據行政許可機關通報意見和相關法律、法規，責令企業變更其經營范圍或吊銷營業執照。”告知承諾制的事后監督對于信息的搜集更具有時效性、真實性，地方政府應當在司法審查的基礎上，對審批通過的項目進行事后監督，確保行政審批的公正性、嚴肅性以及效益性。行政審批并不是一批了事，對審批的事后監管不力是政府失職的表現。

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作者簡介：梅玫（1987—）女，安徽廬江人，華東政法大學2009級行政管理專業碩士研究生。研究方向：行政管理。