論我國政府信息公開制度的完善

摘要 政府信息公開對于規范政府行為、維護民主建設和促進社會和諧具有十分重要的意義。目前我國正處于經濟和社會轉型期，政府信息公開制度建設面臨著許多問題，建立健全信息公開制度是保障公民人民主權、參與權和對政府的監督權的重要途徑，從制度和形式上完善我國的政府信息公開制度是現階段探索的重要內容。

關鍵詞 信息公開 司法監督 輿論監督

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

周正龍假華南虎事件在公眾、媒體的廣泛質疑和批評下以一場類似“皇帝新裝”的鬧劇而結束，在社會上造成了不良的后果。以假虎照案為例，我國的政府信息公開制度在公開的程序、審核機制、監督機制等方面還不完善，從多方面探索建立健全我國政府信息公開制度的途徑勢在必行。

一、建立政府信息公開制度的意義

政府信息公開制度的建立可以促進行政觀念的轉變，保障公民對政府事務的知情權、參與權和監督權，政府信息公開制度的建立是推進社會民主法制化建設的基礎。2008年5月1日，以建設“陽光政府”、保障公民知情權為宗旨的《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施。

（一）政府信息公開保證了人民群眾的知情權。

建立信息公開制度有助于切實保障公民的知情權，依法保證公民更好的行使參與權和監督權。加強公民對政府工作進行監督，以推進政府依法行政。

（二）政府信息公開充分發揮了政府為人民服務的作用。

政府信息公開有助于促進政府與公眾之間的理解、聯系與交流，為人民群眾參政議政提供了渠道，實現了最廣泛的政府信息資源共享，滿足社會各界對政府信息資源的需求，促進政府職能轉變。

（三）政府信息公開有助于提高政府工作的透明度。

政府信息公開的法律法規在國外被統稱“陽光法案”，把權力置于“陽光”之下，主動接受群眾監督，可以有效地防止暗箱操作，避免推委扯皮行為的發生，使政府真正成為 “陽光政府”。

（四）政府信息公開有利于推進民主法治化的進程。

政府信息公開有利于提高公眾參與政治的程度，它使公眾了解了行政權力的行使狀況，為評價政府工作提供了信息支持；也使公眾通過了解政府信息，更利于提出有益的意見、建議，促進公民參政議政，推進社會主義民主法制化的進程。

（五）政府信息公開能最大限度地實現社會信息資源共享。

政府信息公開有助于社會公眾依法要求政府提供信息，這將有助于減少和避免信息資源的閑置與浪費，促使實現資源共享，滿足社會各界對資源的需求和利用，使政府信息能夠適時地轉化為社會物質財富。

二、我國政府信息公開的內容、方式和程序

近年來我國的政府信息公開工作在一個不太長的時間內，已經從政策宣布、地方立法實踐，逐步發展到立法規范。

（一）我國政府信息公開的內容比較廣泛。

我國政府信息公開的內容占全社會信息總量的80%以上，公開的內容主要有：法律、法規和規章制度公開；辦事程序和辦事時限公開、承辦部門和人員公開、辦事結果公開、收費收稅公開、廉政規定、監督辦法和責任追究公開。

（二）我國政府信息公開采用多種公開方式。

我國的政府信息公開采用了多種方式：向社會公開，公開的方式主要是通過報刊、廣播、電視、網絡等大眾化社會傳媒；向相關群眾公開主要是通過設立辦公大廳、印發辦事指南（明白卡）、設置公開欄、咨詢服務臺等方式；對于向單位公開則采用通報、信函、回訪等方式；向機關內部人員公開則采用通報會、文件、談話、專欄等方式。

（三）我國政府信息公開的程序。

我國政府信息公開的程序采用了我國政策制定的一貫做法，先讓各部門拿出公開方案，方案中除了包括相關的職能規定、法律法規、辦事標準、辦事程序和期限等內容以外，還要規定違反規定的責任追究和處罰措施，以及負責監督實施的機構和方式。

三、我國政府信息公開制度存在的問題

（一）信息公開具有厚重的政策性，形式主義盛行，相應的制度保障不完善。

信息公開制度一經推出，立即為各地廣泛推行，但因其濃厚的政策性，缺乏相應的制度保障，導致實用主義和形式主義盛行，在信息公開的范圍和內容等方面表現出隨意性和零散性，難以成為穩定的制度。信息公開的實質是政府本著公正公開的原則向社會公布已經掌握的信息。周正龍案中，地方政府急于借“虎照”來建立生態虎自然保護區，它沒有認識到這樣只是一味迎合政策的做法可能帶來的嚴重后果。

（二）信息公開的推行存在著任意性，落實未能法制化和制度化。

由于中央沒有明確的法律和法規對信息公開的事項作出明確規定，信息公開的實施具有較強的彈性，信息公開的實施受制于當地領導的認識、權威和創造力。這種現象也反映了信息公開制度的濃厚政策性，未能法制化和制度化。周正龍案中，陜西省政府草率的發布了虎照信息，其審核程序缺乏制度化，一些領導干部好大喜功，只重視政策帶來的潛在利益。

（三）信息公開的審核程序不夠規范和完善。

各級政府要建立嚴格的信息審核機制，要深究事實，敢于懷疑，大膽求證，從源頭上遏制虛假信息。同時，司法機關要做到對信息審核部門的監督，打擊虛假信息，嚴格追究制造傳播虛假信息者的法律責任。從假虎照案中，我們就可以看出有關單位信息審核程序的漏洞，審核人員的職業素質和領導者的好大喜功，嚴重影響了信息的真實性。

（四）信息公開立法不夠完善。

雖然我國通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》，但是內容只有35條，只是對信息公開一個總體性規定，缺乏具體的可操作性，立法中也缺少行政機關所應承擔的法律責任和行政相對人的法律救濟途徑等，信息公開的實施也沒有法律的強制力作為后盾，往往使信息公開制度難以真正落實。

（五）實施機關缺乏正確的指導思想和先進的行政理念。

西方信息公開成效顯著的一個重要原因是實施機關普遍樹立了“視公民為顧客”“向市民交代”的理念。而我國政府機關及人員官本位意識濃厚，政府視公民為被管理者或被統治者，行政服務帶有濃厚的恩賜性。一切違法的沖動都源于對利益的追求，有些政府為追逐地方利益，不惜鋌而走險，制造發布虛假信息，糊弄公眾。

（六）信息公開主客體范圍狹窄。

目前我國信息公開的義務主體主要是鄉鎮基層政府和市縣級政府行政機關，而具有公共管理職能的社會組織卻沒有這項義務。而對于省級以上的政府及其職能部門和具有一定公共事務管理與服務的其它非政府組織沒有規定具體的信息公開義務。

現行信息公開客體的規定最大的弊端是對于除外事項的解釋過于寬泛，一般的界定是“除國家規定保密以外的其他事務”。而我國現行的《保守國家秘密法》對何為國家秘密沒有一個較為明確的標準，國家機關享有較大的自由裁量權，在實踐中行政主體很容易以涉及國家秘密為由拒絕向公眾提供信息。

（七）政府信息公開的立法定位于國務院法規層面，效力層次不高。

從立法技術角度分析，《政府信息公開條例》僅是一部行政法規，相對于法律而言效力層次不高、制約性較弱。由行政機關自己規定自己的行為準則，憲政中的監督原則和人民主權原則的貫徹在某種程度上的不徹底。并且立法機關、司法機關并不是信息公開的義務主體，無法對立法、審判、檢察等加以監督。

四、關于完善信息公開制度的措施與建議

（一）堅持正確的指導思想和行政理念。

只有政府及工作人員認識到人民政府應該是“服務行政”， 全心全意為人民服務，一刻也不脫離群眾，一切從人民的利益出發；要認識到信息公開是政府的一項義務，正如美國著名政治家、思想家詹姆斯·麥迪遜所言：“一個民選政府如果沒有廣泛的信息或沒有取得這些信息的方法，那么它只能是一場鬧劇或悲劇的前奏或者可能二者兼而有之”，信息公開制度化建設才能有持久的動力。

（二）完善信息公開立法，實現信息公開的法制化。

從各國的立法經驗來看，政府信息公開作為國家的一項基本行政制度，應當以法律的形式來規定，行政法規層次上的規范只能是一種過渡。我國應盡早由全國人大及其常委會制定《政府信息公開法》，對信息公開的主體、機構設置、程序、救濟程序等相關問題作出規定。

（三）積極拓寬政府信息公開的途徑。

我國“政府上網工程”在1999年啟動，為政府和公眾的信息溝通與交流開辟新的渠道，積極推進電子政務建設，充分利用互聯網促進行政公開化是我國各級政府繼續努力的方向。“華南虎事件”的結局不僅顯現了網絡的力量，更見證著中國社會的文明進步。“華南虎事件”的持續爭論中，顯示了網友們和民眾的理性和成熟

（四）加強對政府信息公開程序的司法監督。

司法部門要建立嚴格的審查機制，在出現重大信息造假案件時，堅決遵守以事實為依據，以法律為準繩，確保司法公正。在司法層面上，司法裁判才是評判周正龍行為的最后依據，同時也承擔著保障周正龍面對公共媒體說話的權利，以及保障公眾知情權的重責，讓“道德的歸道德，法律的歸法律”，這是華南虎事件中所折射出來的法治的巨大進步。

（五）擴大信息公開的主客體范圍。

現代社會許多法律法規授權的組織都掌握著一定的行政資源和行政信息，代表或代替行政機關行使某些行政性權力，這些組織也應該成為信息公開義務的主體。政府信息除了依照法律規定免除公開的以外，原則上應向所有公眾公開。依法擴大行政信息公開客體最重要的是要界定國家秘密的范圍，避免義務主體以涉密為由拒絕公開。

（六）深入研究信息公開的公開方式和公開范圍。

我們應該加強信息公開方式的多樣化，增加依申請公開的規定和對利害關系人公開的規定。義務主體應該切實履行主動公開的義務，而申請主體依申請公開的權利也要得到保障。

在信息公開的范圍上，我們可以借鑒外國行政公開制度的先進經驗，可采取概括方式和列舉方式相結合確定可以公開的事項，堅持信息公開是原則，不公開是例外。

“虎照事件”讓有關部門信譽掃地、社會公信力降至冰點，一紙假虎照拉下了一批高官的官帽，然而較之于被他們抹黑的政府形象，這些處分贖不回被“咬”得遍體鱗傷的政府公信力。真相被蒙蔽的時間越久，公信力的透支愈嚴重，恢復政府公信力方面支付的成本就越高。打造一個誠實守信、實事求是、堅持真理、崇尚科學的政府，不妨從懲治“周老虎”開始。我國政府在信息公開方面，唯一能做的就是大膽懷疑，小心求證，了解真相，還原事實。

政府信息公開的實現是一個系統工程，它不但需要源自政府機關內部的改革和程序設計，也需要來自外部的監督和制約。我國政府要不斷地規范信息公開過程中的監督體系，調整和優化政府組織結構與職責分工，更好地落實信息公開制度 ，要結合我國國情，在實踐中不斷探索和完善我國政府信息公開制度的方式與途徑。

（作者： 四川大學2010級法律碩士研究生）

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