國家開發銀行的商業化改革發展戰略

摘要：自1998年國家開發銀行探索和實踐開發性金融以來，已經取得了優良的業績。2008年12月，國家開發銀行由政策性銀行改革為商業銀行，改革難度大，具有特殊性。本文重點分析其轉型中面臨的一系列問題，提出改革初期和長期的發展戰略。

關鍵詞：國開行；商業化改革

Abstract：China Development Bank (CDB) has achieved outstanding operational results since exploring and developing financial activities in 1998.CDB switched from policy bank to commercial bank in December 2008，which was special and difficult. This paper focuses on the analysis of series of problems confronted in transformation，and then puts forward the development strategies respectively in the commercialization periods of early days and long days.

Key Words：China Development Bank，commercialization

中圖分類號：F830.32文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2011）08-0077-04

一、國家開發銀行的改革背景及內容

（一）改革背景

國家開發銀行（以下簡稱國開行）成立于1994年3月，是我國三家政策性銀行之一。十多年來，國開行認真貫徹國家宏觀經濟政策，支持經濟發展和經濟結構戰略性調整，發揮了中長期融資領域的主力銀行作用；在以市場化方式服務國家發展戰略和目標的同時，國開行以優良的業績躋身于國際先進的金融機構行列，成功地走出了一條有特色的開發性金融之路。

隨著經濟全球化以及我國社會主義市場經濟的快速發展，為更好地貫徹國家宏觀經濟政策、籌集和引導社會資金、緩解經濟社會發展中的瓶頸制約和薄弱環節，國開行需要適時進行商業化改革。近年來，國開行積極探索和深化適合我國國情的開發性金融之路，為其改革奠定了基礎。

（二）改革內容

2007年底，國開行獲得匯金公司200億美元注資，2008年12月11日，國開行整體改制為國家開發銀行股份有限公司，注冊資本金3000億元，財政部占比51.3%，匯金公司占比48.7%，改革取得階段性成果，成為資產規模僅低于工、農、中、建后的第五大國有商業銀行。按照“一拖二”（一個集團公司，下設兩個子公司）的組織框架，2009年8月31日，國開金融有限責任公司成立（以下簡稱國開金融），為其全資子公司，接手國開行已有的非金融類股權資產，主要業務范圍為私募股權基金、直接投資等；2010年6月17日，國開證券有限責任公司（以下簡稱國開證券）成立，從事證券經紀、投資咨詢、證券承銷等業務。這樣，國開行作為綜合性開發金融機構，就可以提供投融資一體化的全方位金融服務。

二、國開行商業化改革后面臨的問題

（一）職能定位及業務領域

改革后的國開行是商業銀行框架下的的開發性金融機構，不可避免地同一般商業銀行在某些領域存在適度交叉和競爭。電力、公路、鐵路、石油化工、城建及郵電通訊等以前國開行的優勢領域已成為商業銀行競相爭奪的放貸熱門行業。國開行2010年70% 多的貸款都投向了這些行業，并且近一半都是集中在東、中部，而東部是我國市場化程度最高和商業銀行競爭最激烈的地區，而且有關國開行同其他商業銀行進行不公平競爭的抱怨也一直不斷。國開行的商業化改革，不能加劇銀行間的同構性，也不能加劇商業銀行間的競爭，因而必須正確處理好同其他商業銀行的關系。

（二）籌資渠道及資本金

多年來，國開行的資金來源渠道較為單一，主要是在銀行間債券市場發行政策性金融債券，迄今累計發行本外幣債券已經突破五萬億元，成為僅次于財政部的第二大發債主體（見表1）。

較高的資本金可以提高投資者對國開行債券的信心，有效緩解商業化改革后發行債券的壓力，但是國開行卻沒有穩定、明確的資本金補充機制，即使經過注資、重組后，2008年末資本充足率達到11.31%，2010年末又降至10.87%，低于同期國外政策性銀行。截至2010年末，國開行外匯貸款余額為1413億美元，預計未來仍需大量外匯資本，這些可能制約國開行未來的發展。隨著市場環境的變化，國開行發債的成本也越來越高，并且有上升的趨勢。

（三）制度環境及經營理念

國外政策性銀行都是依法成立，其職能定位、業務領域、經營模式及監管方式都得到法律的保障，而國開行從成立至今，國家一直沒有出臺有關法律法規明確規定其風險補償、監管原則等基本框架，這不利于商業化后國開行的發展需要。

一些分行在經營中行政色彩濃厚，競爭意識和主動營銷意思相對淡薄，業務開展上更多依靠銀政合作等手段，一定程度上限制了業務的進一步開展；國開行人員少，人均資產管理規模大，且新員工多，普遍缺乏商業銀行管理經驗。

（四）公司治理及業務風險

良好的公司治理結構對銀行的風險管理和內部控制至關重要。商業化改革后，雖然按照現代金融企業制度的要求建立了股東大會、董事會、監事會和高級管理層的“三會一層”的公司治理構架，初步形成比較完備的現代公司治理結構，但是仍然存在一些問題。第一，對高級管理層人員的任命委派、業績考核等方面還缺乏完善的規范性制度。第二，國開行開展某些特殊業務時，常常難以遵循現代公司治理的原則。

國開行面臨的風險主要是信用風險、市場風險、操作風險和合規風險。多年來國開行的風險控制模式主要是地方財政擔保、公司法人機構運作土地收益作保障、事業法人機構收費權質押等方式，這與傳統的商業銀行的風險控制模式有明顯不同。第一，國開行在公共設施領域投放了大量貸款，部分項目擔保人為國家或地方政府機關，弱化了對融資平臺的信用、經營及財務等方面的分析。第二，在基層金融領域，國開行自2003年以來向“三農”、中小企業、中低收入家庭住房、教育、醫療衛生、環保及節能減排、應急貸款等領域提供巨大資金支持，由于市場的變化及不可預測因素的影響，該領域貸款存在巨大的不確定性。第三，近年來國開行積極開展國際合作業務，近1/3的貸款分布在國際業務，隨著“走出去”的業務規模越來越大，匯率風險、政治風險等對國開行的影響會越來越深遠，僅2010年其匯兌損失就接近190億元。總之，隨著市場化程度的加深，商業化改革后后國開行面臨的風險也越來越大，這需要結合自己的業務模式和特點，增強風險防范能力。

（五）監管問題

國開行已經改革為商業銀行，那么在監管上理應執行商業銀行的相關監管管理制度和辦法。但由于國開行仍將肩負著服務國家戰略和國民經濟中長期發展的使命，因此傳統商業銀行的監管規定并不完全適合于國開行。國開行的某些開發性業務、創新業務的監管就困擾著監管當局，并且監管部門也沒有相關的監管法律法規來審慎評估、計量國開行的中長期貸款風險。

商業化后的國開行，已經成為集銀行、投行、基金、金融租賃等為一體的綜合性金融機構，而我國目前依然實行分業經營和分業監管制度，國開行的業務范圍已大大超出了銀監會的監管范圍，其投行業務屬于證監會監管，數只產業基金則由發改委審批。

三、國開行的初期發展戰略

（一）實施差異化競爭，擴大業務合作的寬度和深度

隨著社會經濟環境的不斷變化，政策性業務和商業性業務的范疇難以權威界定，并且金融業務具有延續性，國開行應堅持開發性金融和中長期投融資的優勢，發揮平抑經濟周期波動的作用，實施差異化競爭；同時擴大同其他金融機構的業務合作。

1. 實施差異化競爭。第一，大力支持戰略性投資、城市開發、高新技術等領域的發展和國家重點項目中長期建設。第二，大力支持城鎮化、中小企業、“三農”、教育、醫療衛生以及環境保護等民生領域和社會事業的發展。第三，支持國家“走出去”戰略，積極拓展國際合作業務。第四，積極推動中間業務產品創新與發展，發展租賃業務，積極發展投行業務。

2. 擴大業務合作的寬度和和深度。目前國開行的項目貸款和區域開發常常成為商業銀行跟進的先導，后續競爭更加激烈。商業化后，國開行應繼續加強與銀行、保險、證券、信托等金融機構的合作，利用各自的業務優勢，創新金融產品和服務，推動在資產、負債、中間業務等方面的合作，開發更寬、更深的市場。第一，通過與大型商業銀行加強合作組建銀團貸款和實現城市之間的結算和匯兌，通過與城市商業銀行加強合作支持地區經濟發展以及開發國開行貸款項目的后續商業價值，通過與郵政儲蓄銀行或者農村信用社合作來實現對中小企業、“三農”等縣域及農村項目的貸款發放。第二，加強同保險公司開展保險代理等業務合作，通過與基金公司、信托公司開展企業理財、信托等合作，完善國開行的服務領域。第三，加強同中資、外資銀行和證券公司開展證券承銷、并購重組等合作。

（二）拓展籌資渠道，完善資本補充機制

1. 拓展籌資渠道。商業化初期，國開行仍主要以發行金融債券籌資，必須積極拓展融資渠道。第一，探索并擴大金融債券發行范圍，面向大中型企業、保險公司、基金公司、社會居民等層面發行。第二，開發并吸收大中型企業及銀行、保險公司、社保基金等機構的“協議存款”、同業存款等。第三，創新發行機制，拓展在港、澳、臺地區及海外融資渠道，海外重點開發美國、日本、歐洲市場，開發、豐富不同種類、不同利率的債券組合。

2. 積極增加準備金，降低籌資成本。國開行應積極增加準備金，完善資本金補充機制，同時降低籌資成本。通過資本公積金、盈余公積金、未分配利潤轉增資本金；通過發行次級債券籌集資本；引進境內合適的戰略投資者，重點引進國有企業，如引進中國人壽、社保基金等機構，并保證國有股份的絕對控制權。為維護金融系統穩定，國開行應借鑒國外開發性銀行經驗，建立負債規模控制機制，負債倍數適度控制在20—30倍左右。

3. 保持良好的經營業績應對債信問題。考慮國開行的特殊性，其發行的一部分債券信用會影響到主權信用評級。這是因為：第一，國開行的股東是財政部和匯金公司，兩者都具有國家信用。第二，持有國開行債券的大多是國內商業銀行，如果按機構債信定位，商業銀行的加權風險資產就會提高，進而降低其資本充足率，商業銀行就不愿意持有其債券，國開行就可能面臨著流動性風險，甚至演變為系統性的金融風險。較強的國家背景和較高的資本充足率是國開行建立良好市場信用的關鍵，國開行必須繼續保持良好的經營業績，樹立良好的市場形象。

（三）轉變經營理念，防范和控制業務風險

1. 轉變經營理念，建立商業化的經營模式。國開行應轉變經營理念，增強市場營銷意識和競爭意識，建立適應商業化經營、與中長期業務相適應的自主經營、自擔風險、自負盈虧的經營模式。第一，通過網絡、電視、報紙等媒體宣傳國開行的企業文化、業務優勢和產品服務，擴大市場知名度。第二，建立主動營銷的市場機制，不斷創新產品，提高服務質量；培育客戶關系，不僅要維護好同政府、大型企業的關系，還要保持同優質中小企業的聯系互動。第三，開展適應商業化改革的培訓，提高員工的業務技能；建立市場化的激勵與約束機制，提高員工積極性。

2. 優化風險管理框架，防范和控制風險。國開行應采取多種措施與手段，創新機制，防范和控制風險。第一，建立以客戶為中心的評審、授信的方法與制度，對貸款的使用和風險的防范從依靠政府轉變為依靠市場，從關注擔保人轉向關注借款人（第一還款人），更加注重項目發展前景和借款人的經營管理能力、財務狀況。第二，借鑒國開曹妃甸投資有限責任公司的成功經驗，創新與地方政府等的合作機制，提高資金使用效率，降低合作風險。第三，加強對融資平臺的監管。定期與地方政府融資平臺協調溝通，開展現場檢查和非現場財務監測分析，加強對貸后資金的調查分析。第四，優化全面風險管理框架，建立科學合理的風險評估和計量體系。第五，強化合規經營，加強內部控制制度建設。

（四）建立獨具特色的公司治理機制

鑒于國開行的特殊性，按照建立現代金融企業制度的要求，國開行應從以下三個方面去加強公司治理建設。第一，在董事會下組建一個包括財政部、匯金公司在內的快速決策協調委員會，對一些特殊項目及突發性重大交易等實行決策協調機制，彌補一般公司治理機制的不足。第二，加強內部治理建設，從制度上建立防范機制。對高級管理層及子公司重要領導的任命、業績考核及薪酬激勵等設立合理的機制安排；增加獨立董事，發揮其獨立性和專業性。第三，穩步發揮外部監管作用。定期將財務報告及業績分析報告等上報股東，加強同輿論的信息溝通，逐步發揮社會輿論的外部監督作用。

（五）保持同各國家主管部門的溝通

雖然按照“一行一策”的原則進行改革，在現有相關法規沒出臺之前，國開行應加強同財政部、中國人民銀行、發改委、銀監會、證監會等部門的信息協調溝通，確保改革的漸進性和穩定性，維護我國金融系統安全。

四、國開行的長期發展戰略

借鑒國外政策性銀行轉型的成功經驗，從長遠來看，國開行應通過商業化改革成為金融控股公司，采取母子公司和分帳戶經營模式，完善公司治理建設，預防和控制風險，力爭成為國際一流的全能銀行和現代金融企業。

第一，通過建立母子公司和分帳戶經營模式，分別管理商業性業務和一定的政策性業務，嚴格區分兩者范疇，分類監管，分類核算。

第二，根據國家宏觀經濟政策，發揮中長期業務優勢，大力發展股權投資及投行等商業性盈利業務，積極拓展海內外市場，為我國經濟發展做出新的更大的貢獻。

第三，適當擴展國內分支機構，探索建立國外大區域分行機構；在合適時期可考慮收購一家存款類的商業銀行；以優化風險管理結構、完善公司治理機制。

五、結論

國開行的商業化改革，既轉型又轉制，改革難度大、具有特殊性，并且改革后面臨著職能定位及業務領域、籌資渠道及資本金、制度環境及經營理念、公司治理及業務風險、監管等一系列問題，因此需要國開行積極研究和應對，通過借鑒國外政策性銀行改革的成功經驗，結合自身業務特點及社會責任，合理制定改革初期、長期發展戰略，保持改革的平穩順利過渡，切實維護金融系統安全，為我國經濟發展做出新的更大貢獻。

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（責任編輯 劉西順）