中國資本監管改革必須與銀行業市場化同步推進

資本市場不發展，不僅不利于金融效率的提高，也使得銀行的資本補充不可持續

基于前文對巴塞爾協議和金融危機的理解，至少可以得出以下幾點結論：第一，資本監管的合理性和出發點，在于抑制有限責任制度下的道德風險，促使銀行的自有資本與其風險承擔相匹配；第二，巴塞爾新協議（Basel II）在很大程度上解決了非系統性風險的資本占用問題，但并未真正解決系統性風險的計量和資本計提問題；第三，巴塞爾3（Basel III）試圖通過計提額外的資本要求來模擬更加悲觀情形下的系統性風險狀況，同時希望通過計提更多的額外資本來實施宏觀審慎監管。第四，歷次大規模的金融危機無一例外都是由外生的系統性風險引起的，金融穩定最終取決于有效控制系統性風險本身。

對中國銀行體系分析可得到以下結論：第一，中國的銀行和金融體系是由政府控制和管理的，政府信用仍然是銀行體系緩沖風險的最后也是最主要機制；第二，中國銀行體系的道德風險主要不是來自有限責任制度，不是太大而不能倒，而是政府信用體制；第三，政府行為是推動信貸擴張的主要驅動力，是外生系統性風險主要來源，也是影響金融穩定的關鍵因素；第四，當前的中國銀行體系仍然存在金融抑制和金融管制，效率和公平均有待提高和促進；第五，受制度環境的約束，資本市場和直接融資的發展不會很順利，銀行和間接融資仍將繼續主導中國的金融體系。

圍繞中國的資本監管改革，可以得出如下意見和建議。

一、中國必須從推動整個銀行體系市場化改革的戰略高度出發，堅定不移地推進資本監管制度改革，并將其納入整個銀行體制改革的大框架內統籌實施。

當前中國的銀行體系仍主要依靠政府信用來緩沖風險，其中蘊涵的道德風險集中體現為制度化的預算軟約束。相對于有限責任制度下所有者對債權人的道德風險，政府信用帶來的道德風險范圍更大、危害更重，造成市場效率更低，銀行風險更具系統性。

銀行是經營風險的機構，其體制特點主要取決于如何緩沖和吸收風險。銀行體制要轉向市場化，首當其沖，其風險緩沖機制必須率先實現市場化，必須從依賴政府信用轉向依賴自有資本。在厲行資本約束的監管環境下，當政府不能或不愿繼續提供資本補充時，將有助于促進銀行股權結構的多元化，實現資本結構的優化。資本監管改革既是銀行市場化改革的突破口，也是衡量市場化改革進展與成效的關鍵指標。

資本監管改革并不僅僅體現為資本充足率要求，而是體現為一系列配套制度的綜合落實。比如落實資本的損失吸收機制，建立健全金融機構的破產清算和退出機制，以及完善銀行的公司治理和風險治理機制等。

只有這樣，來自監管層面的資本約束才能轉化為銀行對待風險承擔的審慎態度。否則，若監管無措施，則實施無可能。

二、資本監管改革的重點是實施好新資本協議（Basel II）。

新資本協議針對的主要是銀行面臨的各種非系統性風險，這些風險具有個案性質，彼此獨立，都是銀行可以控制和管理的。新資本協議通過施加資本監管要求，促使銀行在風險承擔方面更加審慎，并采取有效措施來管理和化解這些特定的具體風險。新資本協議提供的是一種正向激勵，其中風險資產的節約與銀行在風險管理上的投入正相關，這將有助于引導銀行建立健全風險管理體系，實現從風險控制向風險經營的轉變。

技術上，新資本協議提供了一套成熟的全面風險管理范式，其中的三大風險和三大支柱，是對全球領先銀行風險管理實踐和監管當局最佳監管經驗的總結，完全可以用于指導國內銀行開展全面風險管理。

三、推動銀行監管從機構監管向風險管理監管轉變。

從目前情況看，將管制從金融監管中完全排除出去并不現實，但監管的確可以變得更加有效和更具親和力。為此必須推動監管模式從機構監管向風險管理監管方向轉變。長期以來的一些監管概念，比如衍生自GLBA（Gramm-Leach-Bliley Act）的功能監管（Functional Regulation）、傘形監管（Umbrella Supervision）等，并沒有真正付諸實施，而只是淪為不同監管主體之間爭奪地盤和劃分勢力范圍的理論工具。風險管理監管則不同，它是更加微觀層次上的監管模式，它更加強調對銀行風險管理流程和內控的監管，更加關注銀行風險管理的有效性，以及資本、儲備資源吸收和緩沖損失與風險的能力。要求監管機構必須至少能像銀行一樣及時跟蹤和了解銀行的風險暴露情況，并據此采取監管行動。要推行資本監管，就必然要求監管機構具備風險監管的能力，否則真正的資本監管就無從談起。

從中國銀行業風險管理的現狀看，也要求監管當局能夠對風險管理實施統一監管。風險管理至少包括識別、計量與緩沖三個環節，識別和計量是基礎。但與會計制度相比，風險統計還不是嚴格意義上的科學，如何保證風險計量更接近會計屬性，以及如何確保各金融機構對風險的識別和計量都遵從相同或相似的風險標尺，統一的監管管理至關重要。另外，隨著國內實施新協議銀行逐步獲得監管批準，監管當局對商業銀行風險和資本管理流程的監督檢查將實現常規化和制度化，風險計量必須要統一集中管理。

為與資本監管改革相配套，監管當局不僅應當增加風險管理監管的職能和人員，也應當設立專門機構負責相關工作，如此才能保證資本監管的可持續實施，保證風險管理監管落到實處。

四、將宏觀審慎監管與調控資產泡沫結合起來。

在規劃落實Basel III以及實施宏觀審慎監管過程中，必須跳出傳統資本監管的框框，把反周期的資本監管放在宏觀調控和金融穩定的大框架內統一考慮，強調與貨幣政策的有機結合，并主要應用于治理資產泡沫。越來越多的研究表明，在反資產泡沫方面，傳統的價格型貨幣政策工具有其局限性，必須引入數量型工具作為輔助。通過對泡沫資產實施反周期資本要求以及對系統重要性機構增加額外的資本要求，有助于實現對資產泡沫的治理與監管。

這里的重點是，反周期的資本要求不應以金融機構為對象，而應以信貸種類和領域為目標；反周期的調控意圖不是讓銀行收緊所有的信貸，而是重點收緊對出現資產泡沫領域的信貸。技術上，對資產泡沫的調控應該進行更加仔細和精準的界定：不存在做空機制或很難做空的資產市場，杠桿使用過度的市場以及產業影響廣泛的市場。這意味著并不是所有的資產泡沫都需要調控。例如，與房地產泡沫相比，上世紀90年代美國的高技術泡沫就不值得過分關注。

反周期的資本監管要求必須配合貨幣政策聯手對類似的資產泡沫做出反應，尤其是符合上述三方面條件的資產泡沫。如果按照既定的規則認定已經出現泡沫，比如以房地產泡沫為例，如果住房價格增長趨勢相對于名義GDP的比例增長趨勢出現了過快增長，抵押貸款相對于名義GDP的比例出現了過快增長，以及住房建設支出相對于名義GDP的比例出現了過快增長，則應立即加強對相關資產市場的信貸監管。調控不應針對泡沫，而應重點圍繞信貸進行，在重申信貸標準、信貸秩序和信貸質量的同時，提高對商業銀行該類信貸資產的風險權重，提高銀行的資本成本，促使銀行更加審慎地對待熱點領域的信貸投放。

五、大力發展直接融資和資本市場。

這是實現銀行可持續資本補充機制的根本路徑，也是中國金融改革與發展的最終出路。事實證明，一切信用歸銀行并不符合金融發展的一般規律。不僅不能很好地滿足市場的融資需求，也將隨著信用規模的擴大，對資本補充形成越來越大的壓力。

與銀行相比，資本市場的風險緩沖機制形式更多，效率更高，比如除資本緩沖外，還包括風險的交易、對沖以及保險等。通過資本市場提供的信用更加靈活，成本更低，也更加有活力，金融的發展離不開資本市場的發展。

為實現資本市場的長足發展，必須從根源上解決制度短缺問題，真正放棄金融管制和金融抑制，把金融監管的價值取向完全、徹底、堅決地轉到保護投資者和金融消費者的合法權益、保護存款人的正當利益以及促進公平信貸方向上來。資本市場不發展，不僅不利于金融效率的提高，也使得銀行的資本補充不可持續。因為歸根結底，資本市場是銀行資本補充的主要來源，兩者不能割裂。■