基于PPP視角企業參與社會管理模式創新:理論溯源與實踐

摘要：創新社會管理模式是我國社會經濟發展面臨的重大戰略任務，PPP模式可以為我國向服務型政府轉型提供理論基礎與經驗借鑒。文章在公共產品提供與政府關系研究文獻回顧與總結基礎上，指出公共產品提供的多元化特征與制度安排，進一步澄清有關概念，對模式運作的基本內容進行了概括，重新審視了PPP在我國的應用前景并指出存在問題。

關鍵詞：公私合作伙伴關系；社會管理；公共產品

一、 公共產品提供與政府角色的演進

1. 公共產品供給理論的發展。傳統觀點認為政府是社會管理的唯一提供者，目標是提供合格高效的公共產品。可以追溯至休漠（David Hume）、斯密（Adam Smith）、穆勒（John Mill）等古典經濟學家的著述。他們強調了公共產品對政府職能的依附，認為單純依靠市場的力量，這些物品或者會供給不足，或者不能實現公平供給，因此政府是公共產品提供的天然主體。但上述學者均未直接使用“公共產品”一詞，直至Lindahl（1919）首先使用了這一概念。Samuelson（1954）真正將公共產品與私人物品從理論上加以區分，他強調共同消費的特征使得公共產品最優供給的分散決策機制難以建立，即這種產品無法由市場價格機制實現有效供給，被如今稱為“純公共產品”的概念。

隨后，學者們發現還存在介于純公共產品與私人產品之間的所謂“準公共產品”。Tiebout（1956）發現某些公共產品消費會產生擁擠現象（Congestion），即當使用者超過一定數量時，隨著使用者的增加，每個人從使用中獲得的效用遞減，供給與消費存在最優規模問題。Buchanan（1965）提出了俱樂部理論，使公共產品特征得到更好理解。Hardin（1968）發現某類準公共產品具有非排他性但卻具有競爭性特征，被其他學者稱為“共用資源”。這些研究為政府外部力量提供特定類型的公共產品奠定了理論基礎。

公共產品供給理論的發展同時體現了政府職能的定位問題。社會生產生活中人們所需產品和服務紛繁蕪雜，采用“非競爭性”（Non-rivalness）和“非排他性”（Non-excludability）對產品進行劃分發現，市場中存在從完全的私人產品到純公共產品之間廣闊的連續譜系，物品和服務性質、特征決定著有效供給機制設計的差別，進而決定了政府的不同作用的發揮。

2. 產品分類及其提供機制。依據產品“非排他性”與“非競爭性”特征加以區分，歸納為四種類型。見表1。

其中，私人產品提供可發揮市場機制作用，由企業自主決定生產經營過程，使社會力爭達到帕累托有效率的資源配置狀態;純粹公共產品的供給是政府職責，通過行政手段等方式實現定價、融資、生產等過程;俱樂部產品、公共資源的準公共產品特性則為政府外部力量，比如企業、第三方組織等參與社會管理提供了理論可能。

3. 公共產品供給的制度安排。俱樂部產品的排他性特征使之較容易通過對最終用戶“收費”形式補償成本并盈利，也成為企業與政府合作開展較為普遍的領域，諸如高速公路、橋梁、隧道等方面。而在公共資源、純公共產品由企業提供相對較難，但隨著技術水平和制度創新的不斷涌現，這一領域也逐步有企業參與。不同國家學者對這一過程采用了許多不同概念表述，如民營化、非國有化、私營化等。總結起來，企業參與公共產品提供的制度安排可以分為委托授權、政府淡出、政府撤資三類（見表2）。

二、 公共產品提供與PPP模式實踐

1. PPP模式產生背景。公共產品長期被簡單等同于自然壟斷產品，同時具有沉淀成本高，邊際成本遞減，網絡化運營，資本密集型等特征，政府如果按照私人產品市場特性實施壟斷限價容易導致企業虧損而無力經營，因此政府投資、運營、監管“三位一體”式運營模式成為許多政府的“無奈之舉”。但是由于行政壟斷權具有顯著“自我強化”機制，市場觀念淡漠，技術創新機制缺失，預算成本軟約束，提供的產品數量與質量嚴重滯后于市場需求，成為消費者投訴熱點。

基于此，自20世紀70年代以來，全球興起了一股公共產品提供的制度創新浪潮。引領這場改革浪潮的發達國家，大力倡導并推動政府再造（Re-engineering Government）和行政改革運動（Administration Reform），在現代經濟學、管理學基礎上，主張政府等公共部門吸收私人企業的管理方法，引入競爭機制，由“管理者”向“服務者”角色轉變，構建企業化政府。學術界提出并發展了諸如新公共管理理論、委托—代理理論、民營化理論等新研究領域，普遍關注政府與市場、與企業關系的處理，以及功能邊界的重新劃分，實質要通過制度創新發揮公共部門與私人企業各自優勢，解決制約公共產品提供難題。PPP理論是其中的典型代表，被翻譯為公私合作伙伴關系，或公共民營合作制、公用事業民營化、官督商辦等。

2. PPP模式的實踐活動。

（1）PPP在英國的實踐。1979年，英國保守黨撒切爾夫人上臺，倡導經濟自由化，力主減少政府對經濟過度干預，削減福利開支，尤其加強對壟斷部門市場化改革，最早提出了公私伙伴關系的概念。期間主要經歷了三個階段：

階段一：產權私有化階段（1980年代初開始）。自1980年代初起，撒切爾政府對競爭產品和自然壟斷市場中的國有企業進行了大規模重組，以出售國有股權方式為主，采取“買斷工齡”方式對冗員進行強制裁員，減輕收購企業人員負擔，由此開啟了產權私有化運動。由于英國公眾市場化意識較高，加之高福利政策的支撐，引發的社會負面影響較小。

階段二：公共服務立約承包階段（1980－90年代）。這一階段，英國政府開始采取措施，強制性將政府公共服務業務外包給私人企業，比如街道清潔、垃圾處理、法律援助、住房管理等，主要采取競爭性招標形式。但是由于監管制度建設相對滯后，私人企業承包后道德風險日益嚴重，外包效果未能達到預期效果而遭到國內一些消費團體的強烈抵制。

階段三：鼓勵私人投資行動階段（1992年開始）。私人企業往往具有較強的融資能力和技術實力，這些正是英國政府欠缺的。自1992年起，英國政府對于許多公共項目領域的投資限制開始放寬，允許私人企業以項目融資的形式與政府分工合作，為防范公共產品由私人提供的風險，核心服務仍然由公共部門提供。

隨著私人企業與英國政府合作程度日益緊密，合作類型和制度體系也逐步完善，英國政府各行業建立獨立的規制規制機構，由各產業國務大臣委任總監獨立開展工作。自1999年起，英國政府文件中開始出現PPP概念，涉及范圍逐步擴展至醫院、學校、監獄、環保、交通等領域。

（2）PPP在美國的實踐。美國自1971年開始放松對公共部門的管制，尤其是1976年~1982年間，先后放松了鐵路、航空、卡車運輸等行業的市場壁壘，逐步允許私人企業進入并提供產品。為此還專門成立了聯邦規制委員會和州規制委員會，主要負責監管公共企業經營許可證、價格、企業章程等任務。但是，美國實踐與英國有顯著不同，體現出自身的特性：

第一，對PPP推行的方式不同。英國推廣PPP時采取的是“大刀闊斧”式改革，極力促進經濟自由化，在發揮市場機制方面政府的作用得到充分體現，由撒切爾夫人“鐵娘子”稱號可見一斑。而美國政府的作用主要體現在市場準入門檻降低和市場競爭規則維護上，以間接干預的手段引導資金投向公共部門，并注重政府與輿論的監管效率。

第二，對PPP與私有化關系理解不同。英國政府認為PPP包含內容較為廣泛，產權轉移即私有化，僅是其中一種較為極端的形式，而許多其他PPP項目也可以在不觸動產權為前提有效運行。而美國學者和結構認識則有差異，被譽為民營化大師的美國經濟學家Savas（2002）認為，PPP與私有化基本是等同的，不過PPP更易為人們所接受。美國政府責任辦公室（US Government Accountability Office，GAO）認為PPP只是私有化開展過程中的一種類型，應用范圍局限于基礎設施建設領域。

第三，規制機構的組織類型不同。英美兩國均設立了規制機構對公共產品提供者進行監督和管理，但是二者的組織類型有較大差異。英國的規制機構采用的是行業垂直管理，該行業所有規定業務均由行業總監負責，涉及跨行業問題需交上級協調。而美國聯邦制規制委員會與州規制委員會則相對獨立，在不違反聯邦規制委員會基本政策前提下，州規制委員享有較大自主權，可對州內跨行業公共產品部門實施監管。

從英美兩國的實踐看，PPP在運作并未形成統一認識與運作模式，需要根據本國經濟運行特點加以設計。同時，隨著對PPP理論與實踐的深入，也逐步形成了一些具有較強共性的特征和操作方式，成為其他主要國家借鑒的內容。

三、 PPP模式的運作基礎

1. PPP模式的基本概念。不同國家或地區對PPP應用存有較大差異，對這一概念的理解也不統一。目前較為權威的定義主要包括：加拿大PPP委員會認為，PPP是私人企業與政府通過實現風險共擔、資源互通、利益共享而形成一種合作合作關系，達到公眾滿足的目標。歐盟委員會認為，PPP是公共機構與私人部門各自發揮優勢，明確分工、共擔風險，比以往更有效率地提供公共產品和服務。香港效率促進組認為，PPP是通過合作各方不同程度的參與，發揮各方專長進而更有效率提供公共產品的各項安排。

綜合而言，所謂PPP模式可以視為政府與營利性（或非營利性）組織、社會賢達等以公共項目為紐帶而形成的一種合作關系。這種合作關系是對傳統公共產品提供的一種制度創新，發揮各方優勢，克服各自弊端，建立政府與企業間的良好合作關系，達到優勢互補、風險共擔、利益共享的結果，提高公共產品領域資源配置效率，最終滿足公眾不斷提高的產品需求。這一合作成功的關鍵在于，要構建一種“雙贏”或“多贏”的合作關系，滿足各方的利益追求。

我國與國外相比對PPP的理解也存有一定差異。國外PPP概念中的“私”（Private）一般特指私人企業，較多強調政府與私人企業的合作。而我國國有經濟成份仍然占據較大比重，經過多年的國有企業改革，現存的許多國有企業經營理念已經和傳統認識存在顯著差異，追逐經濟利益已經上升為核心目標，具有較高逐利性。從我國已經開展的PPP案例看，政府更傾向與有實力的國有企業合作，成為推動我國PPP開展的主要力量。因此，可將改制后的國有企業視為“私”的范疇。

2. PPP模式常見類型。各國在PPP模式實踐中，為應對不同的合作情況而產生了多種類型劃分，各具特色。在借鑒國外經驗以及國內已有實踐基礎上，提出適用于我國的PPP模式類型劃分（見圖1）。

（1）外包類。外包類項目一般適用于已有項目設施，政府負責項目的融資與建設，然后將項目的全部或部權力轉移出去，由企業代為執行。比如，地鐵公司可將售票業務外包，機場可將候機樓內商鋪外包。一些項目要求企業直接向客服提供服務，通過直接收費獲取盈利；另一些項目類似與政府購買形式，由政府直接付費給企業有其代為管理運營。

（2）特許經營類。此類項目一般有私人企業獨立，或與政府合作共同融資建設，共擔風險、共享收益。項目完工后，政府授予特許經營權，允許企業在一定期限和范圍內享有使用權，獲取收益。政府一般承諾在特許經營權內保證企業盈利的排他性，提高企業參與積極性，并合理平衡項目的公益性與營利性的關系。不過在特許經營到期時，項目使用權和所有權一般需要移交給政府。

（3）產權轉移類。此類型要求企業根據政府要求對項目進行新建、改建或擴建，達到合同工規定建設標準，獲取項目所有權，通過向最終用戶收費獲取盈利，屬于PPP模式的最高階段。由于所有權歸企業所有并不具備有限追索特性，因此企業承擔風險較大，政府監管難度也相對較大。一般而言，對于關乎民生較為重要的部門，采取此種類型需要慎重。

四、 結語

PPP模式在我國基礎設施領域已經有普遍應用，逐步積累了成功經驗。我國自1980年代中期開始在嘗試應用，如深圳沙角B電廠建設，至今已經廣泛應用于電力、水、橋梁、道路、公交等方面，甚至我國北京奧運會的“鳥巢”項目、北京地鐵四號線、福建刺桐大橋等項目均是以PPP模式建成。對于基礎設施的理解，除了傳統意義上道路、橋梁、醫院、水務等“硬”的基礎設施外，還包括社會保障、社區服務、職業培訓等“軟”的方面。但PPP在我國還是一個嶄新的形式，跨領域存在市場準入、定價規制、監管體制、退出機制等方面的較大差異，需要區別對待逐步解決。

我國正在加快行政管理體制改革，由管制型政府向服務型政府轉變。在這個轉變過程中，構建與社會其他部門良好的“伙伴關系”是保障公共產品和服務供給的基礎，也是社會各方力量參與社會管理的主要表現。但是，由于公共產品具有較強的公益性質，影響范圍廣，政府的監管職能不可偏廢。相比私人產品監管，政府更需加強事前、事中、事后的監督作用，促使企業在追求經濟利益的同時，注意公眾利益的維護。與此同時，注意發揮公眾和媒體的監督作用，構建暢通的信息反饋渠道，督促企業不斷提高優質高效的產品。逐步形成較為成熟地政府、企業、公眾三方監督機制，彼此資源共享，共同收益。

參考文獻：

1. Lindahl， E. Just taxation: a positive solution. English translation of portion of Die Gerechtigkeit der Besteuerung， in classics in the theory of public Finance， edited by R. Musgrave and A. Peacock. New York: MacMillan(1958 version)，1919:168-176.

2. Samuelson P A. The pure theory of public expenditure. the review of economics and statistics，1954，36（4）:387-389.

3. Tiebout. A pure theory of local expenditures. Journal of Political Economy，1956（64）:416-424.

4. Buchanan J M. An economic theory of clubs. Economica，1965，（32）:1-14.

5. Hardin G. The tragedy of the commons. Science，1968，162(13）:1243-1248.

6. Savas E. Privatization and public private partnerships. NewYork: Chatam House，2002.

7. The Canadian Council for public-private partnership. about PPP: definitions.[2007-06-04]. http://www.pppcouncil.ca/aboutPPP_definition.asp.

基金項目：2010-2011年度中國保監會部級課題“社會管理創新背景下商業保險功能的再審視——基于PPP理論的視角”（負責人：許堅）。

作者簡介：許堅，紫金財產保險有限公司總裁、黨委書記，上海金融學院客座教授；謝躍，博士，紫金財產保險有限公司常務副總裁；李永，同濟大學經濟與管理學院經濟研究所副所長、副教授。

收稿日期：2011-08-20。