金融監管獨立性的法經濟學反思

摘要：金融監管獨立性是監管有效性的決定性因素之一，它的實現有賴于外在和內在兩個方面。內在方面是監管對象即金融業本身的特殊性，外在方面是防止政府不當干預和監管俘獲。現有研究和實踐忽視了內在方面對監管獨立性的重要影響。目前，貨幣政策與金融監管、金融業不同部門、金融業與實體經濟等三方面相互依賴的增強以及金融全球化的深入發展，影響了監管獨立性的實現。

關鍵詞：金融監管獨立性；金融業特殊性；相互依賴；金融全球化

一、 問題的提出與文獻回顧

通常認為，賦予監管機構獨立性，使其避免受到其他政府機構和被監管機構的影響，對于實現良好的監管治理非常重要，原因在于，一是獨立的監管機構具備必要專業技能，能夠在復雜情況下對問題及時做出反應；二是有助于增加監管行為的透明度和穩定性。較早對金融監管獨立性進行系統研究的是Quintyn和Taylor， 他們首次提出金融監管獨立性的概念及其構成要素，認為金融監管的職責在于確保銀行和其他金融機構的穩健運作并維護金融體系的穩定，行之有效的金融監管需要關注規制、監督、機構和預算等四方面的獨立性，而有效的問責性框架是實現獨立性的重要前提；監管獨立性的重要性來自于它可以促進監管機制的問責性與聲譽、透明度以及專業性。國內學者的相關研究大都在近年展開。有學者闡明了銀行監管機構獨立性對有效銀行監管和銀行業穩定的意義，在闡述銀行監管機構獨立性含義的基礎上，指出相應保障機制包括履職、人事、財務等三方面措施以及監管責任豁免制度。還有學者利用世界銀行2003年監管數據庫，對銀行監管獨立性與銀行系統健全性之間的關系進行了實證研究，證明銀行監管獨立性提高有助于降低銀行系統的風險，提高系統健全性。

上述研究不同程度地體現在國際金融監管標準之中。例如《有效銀行監管核心原則》第一條、《保險監管核心原則》第三條以及《證券監管的目標與原則》第三條均明確規定，監管當局應當保持獨立性。上述文件經由國際貨幣基金組織與世界銀行聯合實施的“金融業評估項目”（FSAP）并出臺《國際規則和標準遵守情況國別報告》而對許多國家的金融監管體制改革產生了重要影響。本文討論的問題是，在混業經營漸成現實、金融與實體經濟聯系增強以及金融全球化背景下，金融監管的獨立性將面臨何種挑戰？這種挑戰對進一步的金融監管體制改革會產生什么影響？

二、 金融監管獨立性與金融業特殊性的關系

在嚴格意義上，金融監管獨立性的實現取決于內在和外在兩個方面。其中，外在方面是在理論和實踐上都較多涉及的如何建立有效的制度建構以避免政府的不當干預和被監管者的監管俘獲。內在方面則是指監管獨立性本身賴以存在的基礎是金融業本身區別于其他行業形態的特殊性，即金融是以貨幣為對象的信用交易，藉此促進資產的有效配置。金融業的這種內在特性決定了金融業的重要性。因為現代經濟在很大程度上是一個高度貨幣化的經濟，幾乎所有的資源配置和社會交易都離不開貨幣，金融因而成為國民經濟運行的核心和國際政治經濟較量的重要基礎。然而，盡管金融業的功能沒有發生重大變化，但是建構其特殊性的具體內容卻并非總是穩定，而是隨著經濟社會條件的發展而不斷改變著，比如貨幣形式的變化以及傳統商業銀行業務形態的改變都對金融業的特殊性構成了很具體的挑戰，最終當然影響對監管獨立性的內涵。所以，在根本意義上，內在方面決定了金融監管獨立性的存在性，外在方面則決定了金融監管獨立性的現實性。要言之，監管獨立性得以證成的基本邏輯是，內在方面決定了監管目標的重要性、監管存在的必要性以及監管活動的專業性，進而，共同導致了對監管機構的獨立性要求。如果監管對象與周遭相關事務相比并無殊異，或者其本身趨于模糊或變化不居，則幾乎確定無疑地會最終影響到監管獨立性的存在價值與維系方式。

內在方面對監管獨立性的實現意義重大，獨立性首先奠基于金融業的特殊性。比如，銀行監管存在的重要價值在于，銀行借短貸長的特征決定了自身作為交易賬戶、貨幣政策傳導機制以及支付清算系統提供者的特殊地位，也決定了信貸風險管理成為銀行監管的重點，但是脫媒化、“非銀行的銀行”或影子銀行的出現以及證券公司提供現金管理賬戶等就在一定程度上對傳統銀行產生了替代效應，模糊了傳統商業銀行的特殊性，從而使得基于機構特征的分業監管趨于無效，專門的銀行監管的獨立性因而備受質疑。可以說，監管對象的特殊性是金融監管必要性和獨立性的源頭和基礎。此外，監管對象特殊性的喪失還可能導致監管問責目標的模糊性，削弱問責機制的有效性，在一定程度上使獨立監管者變得不受制約，從而令監管獨立性失去本來的意義與功用。從這個意義上來說，金融監管的歷史就是金融監管獨立性不斷變遷的歷史。盡管獨立的監管體系可能藉由政府強制力塑造金融業的特殊性，但更為常見的是，監管獨立性的內在方面的變動往往成為監管失敗和監管體系改革的主要動因。當下，如果監管機構忽視了對監管對象本身的考察，而一味強調獨立性，則它不僅會成為“無的之矢”，而且最終難免成為不受或很少受制約的“第四種權力”，甚或成為金融業和經濟發展的障礙。

三、 金融業特殊性變遷對監管獨立性的影響

1. 貨幣政策與金融監管之間的相互依賴日益顯著。貨幣政策對金融業的影響并非新現象，正是貨幣本位制度的演變導致了現代紙幣和部門準備金制度的形成。而有關貨幣政策與金融危機以及金融監管的問題，相關重要學說包括第一代和第二代貨幣危機模型以及銀行擠兌和流動性危機模型。針對當前危機，有學者指出危機爆發的基本線索是，全球貿易不平衡影響了美國貨幣政策，貨幣政策的過度寬松改變了金融監管的激勵結構，最終導致金融服務業在產品定價和風險管理上的扭曲。國際清算銀行則指出，2001年~2005年間美國真實利率一直低于1%，助長了資產泡沫的形成，是危機的重要宏觀成因之一。

金融創新也對貨幣政策的獨立性提出了新挑戰。貨幣政策以及中央銀行獨立性奠基于貨幣供給的外生性理論。但是，層出不窮的金融創新改變了貨幣的內涵和外延，并直接影響貨幣的流通和供給，主要表現在：一是金融創新使貨幣供給結構發生變化，反映在持有現金的交易動機下降，投機動機上升；二是金融創新使貨幣供給各層次之間的定義界限發生混淆，層次劃分的復雜性更加突出，清晰地劃分狹義和廣義貨幣十分困難，許多未納入貨幣供應統計的金融產品在創新中流動性不斷增強，形成貨幣定義的不穩定邊界；三是金融創新使得現金漏出率和商業銀行的超額儲備比率下降，令貨幣乘數不規則放大，導致對貨幣供給存量的控制越發困難；四是金融創新影響了貨幣流動速度，使其不規則變化。概言之，貨幣內生性呈現出不斷增強的趨勢，脫離金融監管而討論中央銀行及貨幣政策的獨立性在當下似已難以為繼。

2. 混業經營使金融業不同部門的監管差異不斷減少。分業監管中所強調的監管獨立性構建于對金融業不同部門的特殊性之上，其特征是根據金融機構的性質劃分業務形態，各監管機構分工明確，高度專業化，在此基礎上明確監管重點，形成各自的監管理念。可以說，各個業態的特殊性程度對監管的獨立性程度有著重大影響。

然而，交易技術的提升和交易成本的降低推動了部門界限的日益模糊，跨領域的多功能產品不斷涌現，這在很大程度上侵蝕了原來各個部門的特殊性，導致風險的跨部門轉移以及監管漏洞與重疊，以及隨之而來的管轄權爭議和不公平競爭問題。巴塞爾銀行監管委員會在2001年也通過對銀證保三個部門有效監管核心原則的比對，發現它們在很大程度上正趨于一致。在此之后的發展證實，銀證保三大行業在資本用途和監管資本的計算方面沒有顯著差別，在內部模型的使用、會計標準、風險緩釋、風險集中度管理、利率風險管理、對外部評級的使用等方面的差異并非不可逾越的障礙，大多是不同地區或行業發展程度差異所致。

遺憾的是，到目前為止針對分業監管的監管替代方案均未能重建金融監管獨立性的基礎。比如，功能監管在操作上面臨著功能如何清晰界定和機構管轄范圍如何劃分等問題，單一綜合監管內部則面臨監管資源難以有效分配、影響市場約束有效性、與央行關系如何協調等問題。總之，混業經營在消弭各業態特殊性的同時，也讓監管獨立性在很大程度上失去了存在基礎。

3. 金融業與其他行業相互依賴不斷增強。金融的核心功能是實現資源的跨期和跨地域有效配置，金融業的擴張在本質上依賴于實體經濟的發展。由于金融服務不僅能夠優化個人消費，而且可以為企業創造需求，促進經濟創新，因此形形色色的金融創新源源不斷，也就使金融與商業以及其他行業越來越緊密地交結在一起。

具體到監管層面，在很多國家，金融業與工商業的結合不僅在實踐上而且在法律上已不存在障礙，最大的例外是美國。美國早在十九世紀就形成了銀行與工商業的分離制，至今這種制度藩籬依然存在。但是技術創新和立法解釋已經使得這種分離在很大程度上僅限于紙面上，金融機構在實踐中與汽車制造業、房地產業等實體經濟建立了密切關聯。另一方面，為了實現規模經濟、風險多元化和協同效應，工商企業如沃爾瑪等不斷嘗試進入金融行業。然而，危機印證了立法者們的擔憂，到2009年5月，美國政府已為資金緊張的通用汽車金融服務公司注資達125億美元，并不得不最終將其轉制為銀行控股公司。無需贅述的是危機本身顯著反映了房地產業對金融業難以忽視的巨大影響。

4. 金融全球化使得各國金融監管獨立性削弱。金融監管作為公權力之行使，無論其如何獨立，都是以本國主權為依歸，即“政府內獨立”（Independent in Government）。因此主權的某些特征及其遭逢的若干困境則也為金融監管及其獨立性題中應有之義。最突出的問題是，建立在領土或地理分割基礎之上的主權面臨著越來越多跨境行為和公共危機的挑戰，比如環境問題、跨境犯罪、恐怖活動等。而在經濟領域，以金融風險全球化為基本特征的金融全球化則使得基于國別的金融監管全然無法獨善其身，傳統意義上的金融監管的獨立性由此受到嚴重削弱。這一現象較為明顯，此處不贅。

總之，盡管上述三個方面并非直接觸及獨立性的兩個基本方面，即政府和利益相關者干預程度，但是它們在很大程度上意味著監管對象即金融的內涵和外延已經發生了不同程度的變化，這種變化當然也要求對監管權的行使方式及其有效性做出相應調整。

四、 現實證據：以歐美金融監管改革為焦點

1. 美聯儲獨立性之爭。2008年3月《金融監管體系現代化藍圖》（下稱“《藍圖》”）和今年6月的《金融監管改革新基礎》（下稱“《新基礎》”）的共同點是美聯儲被設計成市場穩定或系統風險監管者。《藍圖》采納了目標監管模式，在三部門框架下建議由美聯儲履行市場穩定監管者職責，其目標為保證金融市場穩定，側重控制系統性風險；政策工具包括實施貨幣政策、監控金融體系流動性、對所有三類聯邦持牌機構履行監督職能、監控支付清算體系，并收集及公布必要信息，以對整個金融風險進行監控。《新基礎》在理念上和《藍圖》差別不大，其中，美聯儲被賦予從整體上維護金融穩定的責任，具體而言，美聯儲將肩負兩項重要職能即界定并負責對具有系統重要性的金融控股公司（Tier 1 FHCs）的并表監管以及界定和監管具有系統重要性的支付、清算與結算系統及相關活動，從而在整體上承擔宏觀審慎監管的功能。

這其中爭議的焦點是，因為美聯儲監管權力的擴張也意味著在其決策中政治干預會相應增加，從而美聯儲制定貨幣政策和維護物價穩定的獨立性可能因之受損。認為應當堅守美聯儲獨立性的核心理由是貨幣政策可能被用于政治目標，增加濫發貨幣的激勵和通貨膨脹偏好；反對者認為應當擴張美聯儲監管權并減少其獨立性，其理由包括，一是當前危機證明貨幣政策對與整個金融系統的風險水平及其管理關系重大，二是作為最后貸款人宜于行使相應監管權，三是美聯儲在實踐上早已無法避免政治干預。總的來看，中央銀行的獨立性在歐美金融監管體系改革中在很大程度上被有意識地忽略了，而財政部門則更深入地介入到金融監管事務中來。根本原因是貨幣政策對金融業和實體經濟的巨大影響在這次危機中得以充分展現，貨幣的獨立性無論在短期還是長期來看都已被嚴重削弱，缺少宏觀審慎監管的金融監管傳統被證明已經失敗。

2. 國別監管與跨國監管之爭。泛歐金融監管體系的建立是金融監管在嚴格意義上跨越國界的首次嘗試，該體系以《拉羅西埃爾報告》為基礎，形成了宏觀和微觀審慎的雙軌制監管框架，在泛歐層面上對金融市場加以監管。具體而言，在宏觀層面上設立由歐洲中央銀行牽頭組成的歐洲系統性風險委員會（ESRC），負責監測整個歐盟金融市場上可能出現的系統性風險，及時發出預警并在必要情況下提供建議。該委員會依《歐洲共同體條約》（EC Treaty）第95條成立，不具有法律人格，其建議無法律約束力。在微觀層面，由歐洲銀行監管局（EBA）、歐洲保險和職業養老金監管局（EIOPA）以及歐洲證券監管局（ESA）三個機構共同組成歐洲金融監管網絡（ESFS），依《歐共體條約》第226和228條成立，具有法律人格，并在這三個機構之上設立管理委員會，以強化行業協調。監管局的主要職能是在歐盟層面建立并實施單一的監管規則，全面監管具有系統重要性的金融機構，協調危機應對和危機管理，促進監管文化以及監管實踐的統一性。但是，對金融機構的日常監管仍掌握由各個國家的監管實施。

泛歐監管體系的形成從側面看就是破壞了國別監管的獨立性，因而涉及到如何處理國別監管與跨國監管的關系。歐盟的做法表明：首先，在高度融合和相互依賴不斷增強的金融全球化世界里，堅守國別監管的獨立性是不合適宜的，危機表明風險的全球化已經使得各個國家都需要承擔相應的監管責任。在這方面，金融穩定理事會（FSB）的成立是各國在全球層面上協同監管金融系統性風險的初步努力。其次，應當堅持輔助性和靈活性原則，在建構泛歐框架時，歐盟只對必要領域比如行業監管協調以及大型復雜金融企業等實施整體層面的監管，而將大部分微觀審慎監管交由國別監管者實施，在可能限度內讓主權政府發揮主導作用。

五、 小結

本文的初步結論是，金融監管獨立性在根本上以金融業特殊性為基礎，當下金融業特殊性的四方面變遷對金融監管獨立性帶來重要挑戰。只有具有真正特殊性的監管對象才能為監管獨立性劃定邊界，從而保證監管者能夠集中精力解決其應當解決的問題，監管獨立性應當根據監管目標和內在與外在兩個方面鎖定監管重點。

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基金項目：上海財經大學2010年度創新基金資助（項目編：CXJJ-2010-303）。

作者簡介：湯云龍， 上海財經大學法學院博士生；常飛，上海財經大學法學院博士生。

收稿日期：2011-10-05。