基礎設施PPP項目的VfM評估方法研究及應用

摘要：我國基礎設施大力投資建設的過程中，民間資本不斷涌入，促進了PPP模式在我國基礎設施投資—建設—運營中的廣泛應用。然而，PPP模式在何種情況下適用卻一直在我國公共工程的采購過程中未得到重視。PPP模式的價值評估是政府進行采購模式選擇的重要依據。文章通過文獻綜述，研究了國外常用的物有所值理論，闡述其評價過程，結合我國國情設計了相關的評估方法，并通過南京保障房案例的實證分析，驗證了物有所值方法的可行性。

關鍵詞：公私合營（PPP）；物有所值（VfM）；公共部門比較值（PSC）；競爭中立

一、 引言

近年來，公私合營（PPP）模式越來越廣泛的參與到公共基礎設施建設中來。相比于傳統的政府采購模式，PPP模式一方面減輕了政府財政壓力，另一方面能夠更加高效的管理進度、質量，分擔部分風險，提高項目采購的效率。然而，PPP模式本身所具有的高風險性在政府決策時往往未能被充分考慮，形成了盲目采用PPP模式的熱潮。事實上，由于合同的長期性，在合同履行的過程中，PPP項目風險常常處于變化中，具有相當大的不確定性，因此需要在項目決策階段評判PPP采購模式是否比傳統采購模式更有價值已決定是否采用PPP模式。物有所值（Value for Money，VfM）理論正是利用全壽命周期理論對PPP項目價值進行計算和評估。物有所值是價值理論中的重要概念，是項目采用PPP模式后全壽命周期成本與傳統模式下公共部門建設、經營總成本相比較后可以得到的價值增值。物有所值理論是用來評價政府組織等機構是否能夠通過項目全周期的管理和運營，從項目的產品或服務中獲得最大收益的一種評價方法，對項目的價格以及所有其他形式的成果進行定性和定量的分析。除價格以外，質量、資源利用、目標實現程度、時效性以及長期運營效果等因素都要綜合評價。通過物有所值評價，有利于促進資源利用最大化，更好地實現基礎設施項目建設運營的經濟性、效率及效果。即用最小的投資來實現項目或產品的功能。

由于政府采購是為了滿足實現政府職能和社會公共利益的需要而進行的，是一種宏觀經濟調控手段，因而在選擇項目采購模式時，不僅要考慮采購的效率問題，也應當考慮采購的社會效益問題。因此物有所值中的“值”相比于資金價值，具有更廣泛的涵義，它不僅包括提高資金的使用效率，還應包括為國內產業發展提供機會以促進技術轉讓等。這一區別為后文的定性定量評估提供了理論依據。

二、 VfM在PPP模式中的研究綜述

1. 發展過程。英國最早將VfM引入公共基礎設施項目采購模式的比選中，并不斷完善其評估過程，形成一套規范的VfM評估指南。實踐證明采用該理論進行項目評估，可以為政府節省較大的開支。英國財政部的一份報告顯示，2008年英國政府在交通、健康、能源環境、學校等領域，通過物有所值理論共計實現了300萬歐元價值增值。報告指出，2010年~2011年，英國包括建設部門在內的各政府部門將通過物有所值共計節省350萬歐元開支。韓國、日本、香港等國家地區也加強了對物有所值評價的重視程度，物有所值評價越來越多地受到了肯定并在一定范圍內得以較為廣泛的應用。

國外對物有所值在工程項目中的應用已有相應的研究和應用。Demirag和Khadaroo（2004）對英國的國家安全部門采用PFI模式進行了會計處理及物有所值評估的研究，是較早期的對私人參與基礎設施項目進行的研究。Heald（2002）對物有所值的方法論進行了研究。本研究在此基礎上，進一步對物有所值的定性評價方法及PSC-LCC法進行系統的闡述，提出適合我國的VfM評估方法，并嘗試用該方法分析保障房建設的采購模式是否物有所值。

2. VfM的兩種評估方法。國際上常用的物有所值的評價方法主要有兩種：

（1）成本效益分析法，通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值，用以尋求在投資決策上以最小的成本獲得最大的效益，常用于評估需要量化社會效益的公共事業項目的價值。在不同國家或不同部門，成本效益評價法在收益率的確定、指標選擇、評價項目等具體方面存在一定差別。例如在評價指標的選擇方面，成本現值、收益現值、凈現值、收益成本比等都可以作為評價指標。目前較多的做法是將凈現值（NPV）作為評價指標，即所有收益現值與成本現值之差。也就是說，應用成本效益分析法，需要對每一個方案的所有成本和收益進行量化，并計算其現值。作為廣泛應用的價值評價方法，成本效益評價法的方法論已經比較成熟。但該方法需要大量的數據支持和諸多假設，其計算工作量較大，在數據來源、定價準確性方面存在一定的弊端，從而使其應用受到限制。目前國際上應用成本效益評價法的國家和地區不多，例如，澳大利亞在決策是否進行基礎設施項目建設時，會使用該方法，但在選擇傳統政府采購和PPP模式時，則會使用公共部門參照標準法進行決策。

（2）公共部門參照標準法（Public Sector Comparator，PSC）。公共部門參照標準是政府在參照類似項目的基礎上，根據項目的實際情況制定出的政府提供項目的標桿成本，將PPP模式下的全壽命周期成本LCC（Life Cycle Cost）與此標桿成本比較，進而得出PPP模式是否更加物有所值。鐵路、橋梁、能源設施、廢水處理、體育設施等項目都可以采用PSC來進行評價。英國、澳大利亞、日本和荷蘭等國都已經采用PSC來進行物有所值評價。英國和澳大利亞將PSC作為PPP模式的組成部分。日本在項目采購之前，必須先建立PSC，通過比較來判斷PPP項目是否更有價值，才會采用PPP模式，并且要求相關部門以百分比或者實際金額的形式公示物有所值的程度。南非和荷蘭在選擇基礎設施項目采購模式時，也強制要求使用PSC。近年來，香港也已經開始使用PSC來進行項目評價，并且將PSC作為項目采購過程中的重要組成部分。愛爾蘭按照英國的做法，逐步推進PSC方法在項目采購評價中的應用。還有一些國家和地區（如阿根廷）在投標報價過程中進行物有所值評價，私人部門參與的投標報價需要比政府采購的價格低5%至10%才有可能中標。

在項目采用PPP模式的初步可行性研究通過，并制定出詳細的項目實施方案及產出標準之后，即可組建專門的項目咨詢機構，協同工作小組，共同對項目進行VfM評估。該評估應當將定性分析和定量分析結合起來，在綜合評估的基礎上，選擇項目采購模式，即是否選擇采用PPP模式。據此，本文在吸收國外經驗的基礎上，提出適合我國的評估方法。

三、 VfM定性評估方法分析

定性分析通過問卷調查和專家咨詢方式進行，側重于考察項目的潛在發展能力、可能實現的期望值以及項目的可完成能力。根據定性評估的結果判斷是否需要進行定量評估，如果定性評估的結果顯示項目不適合采用PPP模式，則可以直接進行傳統模式采購的決策，而不需要轉入定量分析。本研究設計了VfM定性評價問詢表（表1），列出了可能影響項目VfM的因素，并采用專家打分法，進行詳細的定性分析以供參考。

四、 VfM定量評估方法分析

如果定性分析的結果初步判定PPP模式物有所值，則需要進一步精確分析VfM的大小，轉入定量分析。定量分析主要用以評估項目采用不同的采購方式所對應的資本結構與運行成本及可獲得的利潤，即PSC與LCC相比較，可獲得的VfM。同時，需要對項目利益相關者偏好、特殊風險、預計的交易成本加以調整。物有所值可以理解成為建設一定標準與質量水平的項目，所付出的費用以及其他支出，在統一折算成貨幣后，價格最低。這就需要計算出政府采購模式下的所有費用支出，將PPP采購模式下建設運營相同項目的總費用與政府采購模式建設運營的總費用進行比較。也就是說，采用PPP模式是否更加物有所值，可以通過公共部門參照標準（PSC）與PPP項目的LCC進行對比來衡量。其中，PSC是一個標桿價格，它綜合考慮了服務質量、價格、時間、風險分擔以及政府為項目融資的可能性。政府通過PSC這個標桿來確定PPP模式是否更物有所值。

理論上，只有當PPP模式下的價值LCC優于PSC，也就是說，PPP下的投資凈現值低于PSC這個標桿，政府才會選擇采用PPP模式。有些情況下PSC和LCC比較接近，考慮到政府可以將部分風險轉移給私人部門，政府會傾向于選擇采用PPP模式。

在計算PSC和LCC時，需要對一些因素，特別是風險因素做出假設和估計。有時，PSC和LCC的差別會很小甚至當某些假設條件略作改動后，二者的大小關系會發生改變，這就使得決策變得非常困難。為了解決這個問題，在做出重要的假設或者評價關鍵風險因素時，有必要進行敏感性分析，從而盡量提高評價和決策的準確性。

1. 公共部門參照標準PSC的概念及計算。PSC作為政府評價公私合營是否物有所值而采用的一種標桿價格，它代表了政府采用傳統模式進行項目采購可能發生的價格。由四部分組成，分別是（1）初始PSC；（2）轉移風險的價格；（3）保留風險的價格；（4）競爭中立的價格。通過綜合集成，將各因素全部轉化為貨幣形式，四項之和即為PSC。然而，在進行這種多因素綜合影響分析時，經常面對的一個問題是多因素累積誤差而引起的總誤差放大，為了提高該方法的估計精度，目前國際上通常采用蒙托卡羅模擬的方法，通過考慮項目的不確定性，從而對每個需要估計的項目的發生可能性和造成的影響進行模擬估計。

（1）公共部門參照標準初始PSC也就是政府建設項目的基本費用，是公共部門提供項目建造、維護、運營等服務所需的成本，是指采用傳統政府投資模式下最優方案的直接成本費用，包括直接投資成本和直接運營成本兩部分。對于需要國際采購的部分，需要根據市場的實際情況對其進行估價。

（2）轉移風險是指所有轉移給私人部門的風險的總價值。確定可轉移風險價值時，需要比較完備的當前和歷史數據作為估價標桿。由于不同的國家對于相關數據的參考和采用程度不相同，因此各國對轉移風險的估計值也有所不同。例如，澳大利亞PPP項目采購的平均轉移風險價值在項目總價值的8%左右，而英國的轉移風險一般為項目總價值的10%~15%，平均值約為12%。

（3）保留風險是指所有未轉移給私人部門的風險的價值。在PPP項目的采購中，公私部門的風險分擔是必須明確的事情。通過分析風險的發生概率和影響程度，可以得出公共部門和私人部門各自分擔的風險價值，也更有利于準確的估算項目采購的總價值。

風險的鑒別和量化是調整初始PSC的關鍵，應當做到全面和準確。我們可以借助于調查問卷和專家打分的方法，同時也應當參考同類型項目的歷史資料和數據。

（4）競爭中立是由于政府的公有制產生的政府業務競爭優勢的價值。西方一些國家已經制定了明確的競爭中立政策，以保證重大經濟活動中公有制企業的公平競爭，用成本透明化和定價透明化來消除公有制帶來的優勢，提升私人企業的信心。例如，政府在項目采購過程中的稅務支出，通過政府的稅務體系，又作為政府的稅務收入，返回給政府。在PPP項目中可能通過采取競爭中立措施，減免私人企業的稅務支出，從而增加私人企業參與PPP項目的積極性，提高其收益。除了競爭優勢，政府也有可能因為所有制而處于競爭劣勢。例如，公共部門的公積金稅率較高，問責制成本和管理費用通常也高于私人企業。這些劣勢也可以通過制定競爭中立政策來消除，從而調整PPP項目成本。

綜上所述，可以得到VfM的計算流程如圖1所示。

2. PPP項目的全壽命周期LCC概念及計算。PPP實施的成本全壽命周期費用LCC是指一個建筑物或建筑物系統在一段時期內擁有、運行、維護和拆除的總成本。壽命周期成本包括初始化成本和未來成本，通常由建設期利息、建設成本、運營管理費用、上繳的稅金和風險控制成本構成。這里風險成本包含兩部分，私人部門承擔的風險成本和政府部門保留的風險成本。在PPP模式下通過合理的風險分擔機制，部分風險轉移給了最有能力來控制這些風險的私人部門，因此，私人部門承擔的風險成本會比PSC中的可轉移風險成本明顯降低。而保留風險成本是無論什么采購方式都應該由政府部門來承擔，因此，與PSC的保留風險成本相比，兩者相差不大。因此LCC可參照私人企業的投標報價或采用生產規模指數估算法來估算。

為了使LCC與PSC具有可比性，應對兩者做幾個假設：（1）相同的基準日期，一般為項目融資或合同結束的評估日期；（2）相同的折現率；（3）相同的通貨膨脹率假設，可由政府部門與融資部門商議決定，并在招標文件中做出通知；（4）相同的現金流時間假設。

PSC與LCC兩者之差即為VfM，如圖2所示，計算公式可表達為：

PSC=初始PSC+保留風險費用+轉移風險費用+競爭中立費用

LCC=PPP合同價+轉移風險費用

VfM=PSC-LCC

五、 案例分析

1. 案例介紹。匯杰新城項目位于南京市棲霞區邁皋橋創業園，總用地面積為78公頃，由十個地塊組成。該項目總用地面積44.87萬平方米，總建筑面積184.29萬平方米，預計總投資金額為62.60億元。項目包括了住宅、商業、居住區社區中心、基層社區中心、中小學各一所、幼兒園三所、地下停車庫、公交場站等，以高層為主，均為保障性住房。至2010年9月末，累計投資金額為3.08億元。根據公司與政府的委托建設協議，建成后由政府進行回購，價格依據成本加適當利潤率的方式確定。政府在公司與用房單位達成拆遷協議時支付50%的回購款，截至2010年9月末，已完成投資3.08億元。

匯杰新城項目中的保障房并未采用PPP模式，PPP模式在當前保障房的建設過程中尚未得到足夠的重視，原因在于政府對于引入私人或者民間資本信任度不足，而另一方面創新性式的融資和管理模式缺乏有依據的評估方法引導政府采用。實際上，保障房建設的資金缺口正在擴大，政府面對大量建成的保障房管理難度也在日益凸顯。在這種情況下，VfM的評估顯得尤為重要，可為政府采用PPP 模式建設運營提供可靠的依據，同時也可排除不適宜采用PPP模式的保障房項目，使政府投資效益提高，為廣大受保障人群提供最好的服務。

本文對項目進行VfM進行定量評估（靜態估算），以判斷采用PPP模式的優劣。

2. VfM定量計算。

（1）PSC和LCC的費用構成，PSC由初始PSC（包括直接建設成本、直接運營成本和各類間接成本）、保留風險費用、轉移風險費用和競爭中立費用構成，LCC由建設費用（包括設計和施工費用）、運行維護費用和保留風險費用構成。

（2）各項費用計算。初始PSC包括直接建設費用、直接運營成本和間接費用。其中直接費和間接費之和可按初始總投資來估算，直接運營成本按照市場化運營的商品房物業費估算，由此得到C1。

風險費用一般有兩種算法，第一種首先識別風險種類，建立風險分擔矩陣，計算各風險的控制費用（可按保險公司對類似風險的保費計算），從而得到轉移風險費用C2和保留風險費用C3；第二種算法可參照國外的數據采用百分比的計算方法，可取C2為項目總價值的5%。

競爭中立的費用計算，在保障房PPP項目中主要考慮政府對土地稅和簽訂合同的印花稅的減免，土地稅按照224.35元/m2計算，印花稅主要考慮建設運營過程中的各類合同應繳納的印花稅被減免，按照項目價值的2%計算，從而得到C4。

LCC的估算中，建設費用及運行維護費用可按為初始PSC的C1來估算，保留風險與PSC中保留風險相差不大，也可估算為C3。

因此，VfM=PSC-LCC=（C1+C2+C3+C4）-（C1+C3）= C2+C4=626 000×5%-224.35×44.87-626 000×2%=8 713.415 5萬元>0，因此，PSC高于LCC，即VfM為正值，因此從定量角度可以判斷該保障房采用PPP模式進行建設運行是經濟可行的。

3. 結果討論。通過計算，可以發現，匯杰新城項目采用PPP模式是合適的，計算中轉移風險的計算采用了相對保守的百分比（僅取5%）計算方法，且沒有采用凈現值的計算，實際操作過程中實際的價值會更大，VfM的評估結果應更好。因此，該項目采用PPP模式后可以創造較大的社會福利，能有效改善受保障人群的居住水平。進行項目采購的PSC評價時，C2和C4的計算需要參考其他相近的項目，進而使得評價的結果更為可信，更加準確。選擇參考項目時，應該選擇采用了相同的采購方法，并盡可能接近待評價項目的水平和質量的項目。在計算PSC時，各種風險折現率及其他的因素的估算都是基于一定的假設的。PPP項目周期較長，在長期范圍內各種因素都可能會發生較大的變化，會使項目價值的估算出現偏差。因而，要實現評估的準確性，研究開發更為科學的估算方法是十分必要的。

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基金項目：江蘇省哲學社會科學界聯合會應用研究課題“英國住房PFI模式對我省公租房建設的促進研究”（ 項目號：11SB-040），國家自然科學基金項目“基礎設施PPP 項目殘值風險動態預測與監控方法研究”（項目號：71001027）。

作者簡介：李啟明，博士，東南大學土木工程學院建設與房地產系教授、博士生導師；袁競峰，東南大學土木工程學院建設與房地產系博士、講師；鄧小鵬，東南大學土木工程學院建設與房地產系博士、教授，碩士生導師；王帆，東南大學土木工程學院建設與房地產系碩士生。

收稿日期：2011-10-17。