美國國家洪水保險(xiǎn)模式有效性實(shí)證研究

摘要：美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃是一種典型的政府干預(yù)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)模式。其運(yùn)作方式得到國內(nèi)理論界的廣泛討論，但其有效性并未得到實(shí)證。研究表明，雖然歷經(jīng)曲折，但美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃在提高居民的防洪減災(zāi)意識、促進(jìn)政府對防洪基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)以及在為廣大洪泛區(qū)居民提供一定的損失補(bǔ)償，減輕政府救災(zāi)壓力的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)費(fèi)率的充足性，保持巨災(zāi)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展等諸方面基本達(dá)到了預(yù)期設(shè)計(jì)的政策目標(biāo)。這為其他國家開展巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)提供了一種有益的借鑒。

關(guān)鍵詞：洪水保險(xiǎn)；保險(xiǎn)模式；有效性

一、 美國洪水保險(xiǎn)模式建立的“預(yù)期目的”分析

1. 決策面臨的問題。20世紀(jì)50年代初期， 美國對洪水災(zāi)害的研究證明，盡管幾十年來，政府每年花費(fèi)大量資金，興建防洪工程，然而洪水損失依然不斷增長。20世紀(jì)首個(gè)年代，洪水損失約2.1億美元，然而至20世紀(jì)40年代，洪水損失已達(dá)13.1億美元，這使得政府面臨越來越嚴(yán)重的救災(zāi)負(fù)擔(dān)，相對不足的損失補(bǔ)償，也給社會的持續(xù)穩(wěn)定和發(fā)展帶來巨大負(fù)面影響。

2. 決策面臨的背景環(huán)境。

（1）經(jīng)濟(jì)環(huán)境。美國實(shí)行聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政和地方財(cái)政三級財(cái)政管理體制。在三級財(cái)政體制下，聯(lián)邦政府擁有強(qiáng)勢經(jīng)濟(jì)地位，聯(lián)邦政府每年的財(cái)政預(yù)算比各地方州政府的總和還要多。如1990年州政府總收入為7 378億美元，支出為7 305億美元，但同年聯(lián)邦政府收入為10 321億美元，支出為12 531億美元；2008年，州政府總收入與支出分別為19 351億美元、20 151億美元，而聯(lián)邦政府收支分別為25 243億美元、29 829億美元。強(qiáng)大的財(cái)政能力可以為聯(lián)邦政府干預(yù)洪水保險(xiǎn)市場提供強(qiáng)有力的財(cái)力支持。

（2）理論環(huán)境。美國是一個(gè)信奉自由市場經(jīng)濟(jì)理論的國家，國家不能違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對商品市場強(qiáng)行干預(yù)，即使是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)市場也是如此。但是美國又是一個(gè)思想自由的國家，它并不排斥國家干預(yù)理論。1929年世界性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)爆發(fā)后，羅斯?？偨y(tǒng)面對嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)就一反傳統(tǒng)的自由放任，實(shí)行了一系列旨在加強(qiáng)政府干預(yù)的新政，如由政府直接舉辦公共工程，增加就業(yè)機(jī)會，刺激居民的購買力等。羅斯福新政不僅得到了市場的認(rèn)可，也得到了理論界的認(rèn)同。

（3）保險(xiǎn)市場環(huán)境。美國的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)起步較晚。至20世紀(jì)上半葉，美國的保險(xiǎn)市場雖然有了很大程度的發(fā)展，但是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)并沒有獲得有效的、完整的損失經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。這為商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)帶來了困難。商業(yè)保險(xiǎn)公司面對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有極大的模糊性，難以制定較為精確的費(fèi)率。

而美國聯(lián)邦政府則有著干預(yù)保險(xiǎn)市場的歷史。聯(lián)邦政府除了開展社會保險(xiǎn)外，還對一些私人保險(xiǎn)組織不愿承保，但社會公眾又急需投保的風(fēng)險(xiǎn)加以承擔(dān)。

（4）主體環(huán)境。

①洪泛區(qū)居民。假設(shè)居民是一個(gè)理性人，對風(fēng)險(xiǎn)并不十分厭惡，不是保險(xiǎn)偏好者。當(dāng)政府提供的防洪設(shè)施改善時(shí)，他將前往有危險(xiǎn)的洪泛區(qū)建房，因?yàn)樗梢砸暂^小的代價(jià)得到住房保障。在洪泛區(qū)居住后，當(dāng)洪水給他帶來損失，而他可以得到政府救助時(shí)，他可能不會主動(dòng)購買洪水保險(xiǎn)，因?yàn)椴毁徺I保險(xiǎn)可以使他得到政府更多的救助，而一旦他購買保險(xiǎn)，他在得到保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，得到政府的救助可能性及救助補(bǔ)償將會減少。而倘若政府能夠使他相信：如果他購買保險(xiǎn)，政府將給予更多損失救助；如果他不購買保險(xiǎn)，政府將不給予或較少給予損失救助。這種做法將促使他在等待政府救助還是購買洪水保險(xiǎn)間，重新權(quán)衡和決策。如果他認(rèn)為，政府未來給予的更多救助比他購買保險(xiǎn)付出的成本多，他將會購買保險(xiǎn)。

②保險(xiǎn)公司。假設(shè)保險(xiǎn)公司是一個(gè)理性人，雖然經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，但他并不偏好風(fēng)險(xiǎn)。他僅以可保風(fēng)險(xiǎn)為自己的經(jīng)營對象，如果巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不符合可保風(fēng)險(xiǎn)條件，能夠使他在某一時(shí)間內(nèi)付出巨額理賠的代價(jià)，甚至破產(chǎn)，他將不會經(jīng)營巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)；如果經(jīng)營巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，能夠使他將破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制在他能夠承受的范圍并有利可圖時(shí)，他會經(jīng)營巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

③政府。假設(shè)政府是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)厭惡者。他不喜歡巨災(zāi)損失救助造成的財(cái)政和社會經(jīng)濟(jì)的巨大波動(dòng)。但他充分尊重居民的自由選擇權(quán)利。在居民面臨災(zāi)害損失時(shí)，他認(rèn)為國家提供公平的救助是理所當(dāng)然的。但公平并不是平均主義，公平是對付出的對等回報(bào)。

（5）決策目標(biāo)。毫無疑問，政府建立國家洪水計(jì)劃的目標(biāo)主要有以下兩個(gè)方面：

①提高居民防洪減災(zāi)意識，促進(jìn)防洪減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮洪水保險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用，減輕洪水災(zāi)害損失。

②提高洪水保險(xiǎn)供求水平，發(fā)揮洪水保險(xiǎn)在損失補(bǔ)償中的作用，及時(shí)分?jǐn)傃a(bǔ)償洪水損失，減輕政府的財(cái)政壓力，減少經(jīng)濟(jì)與社會波動(dòng)。

二、 模式的基本框架

美國國家洪水保險(xiǎn)模式的基本框架為：通過提高居民防洪減災(zāi)意識，實(shí)施全民防洪戰(zhàn)略；通過政府提供良好的防洪基礎(chǔ)設(shè)施，使洪水損失總體降低；政府不強(qiáng)制居民購買洪水保險(xiǎn)，社區(qū)可以申請參加，居民自愿購買；但是政府頒布洪水保險(xiǎn)法，禁止居民在行洪區(qū)建造房屋，位于百年一遇洪泛區(qū)房屋不購買洪水保險(xiǎn)，則不能獲得貸款；設(shè)立單獨(dú)的洪水保險(xiǎn)險(xiǎn)種，所有保費(fèi)上交FEMA，形成保險(xiǎn)基金，賠付從保險(xiǎn)基金中支取，不夠時(shí)向聯(lián)邦政府借款；商業(yè)保險(xiǎn)公司代辦承保、核保、理賠及咨詢等服務(wù)，F(xiàn)EMA向商業(yè)保險(xiǎn)（咨詢）公司支付32.5%手續(xù)費(fèi)；按實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平實(shí)施完全的精算費(fèi)率，政府對保費(fèi)實(shí)行有選擇性的補(bǔ)貼，保險(xiǎn)基金來源于保費(fèi)、投資收益、聯(lián)邦政府借款；賠償實(shí)行比例限制和賠償額度限制。

三、 對達(dá)成決策目標(biāo)的有效性分析

1. 促進(jìn)居民洪水風(fēng)險(xiǎn)意識提高的有效性。1956年，美國國會通過《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》，確認(rèn)保險(xiǎn)業(yè)只有得到聯(lián)邦政府的支持，才能提供洪水保險(xiǎn)。為促使居民廣泛了解自己生活的地區(qū)可能發(fā)生的洪水災(zāi)害或曾經(jīng)發(fā)生的洪水災(zāi)害，提高居民防洪減災(zāi)意思，自覺避開洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域或自覺采取自主防洪減災(zāi)措施，1959年美國內(nèi)務(wù)部地質(zhì)調(diào)查局陸續(xù)繪制了許多地區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)邊界圖，以確認(rèn)洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。洪水風(fēng)險(xiǎn)圖繪制后，政府將它發(fā)布在多種媒體上，進(jìn)行廣而告之的宣傳，居民也可以在商店購買。隨后的民意調(diào)查顯示，表示自己看過洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的人達(dá)到被調(diào)查人數(shù)的60%以上，而認(rèn)為公布洪水風(fēng)險(xiǎn)圖有益于防洪減災(zāi)的人達(dá)到被調(diào)查人數(shù)的90%。這說明僅為實(shí)施國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃而進(jìn)行的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的工作就大大促進(jìn)了居民對洪水風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識。

2. 促進(jìn)防洪標(biāo)準(zhǔn)提高與防洪工程投入的有效性。為降低洪水損失，減輕洪水保險(xiǎn)賠付負(fù)擔(dān)，聯(lián)邦政府規(guī)定：洪泛區(qū)的建筑只有達(dá)到國家所規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)和建筑規(guī)定，該社區(qū)及其居民才有資格參加洪水保險(xiǎn)。

此外，政府規(guī)定了防洪投入的法定渠道。聯(lián)邦政府的投入主要分配給四個(gè)中央機(jī)關(guān)。其中工程兵約占70%，墾務(wù)局約占21%，水土保持局約占8%，田納西河流域管理局（TVA）約占１%。在1938年的防洪法中，政府就授權(quán)陸軍工程兵團(tuán)主要負(fù)責(zé)防洪工程建設(shè)與防汛活動(dòng)。隨后的25年中，陸軍工程兵團(tuán)耗資90億美元，修建了900項(xiàng)防洪工程，包括220座大中型水庫、1.45萬公里長的堤防與防洪墻，整治了1.2萬公里的河道。此外，墾務(wù)局與農(nóng)業(yè)部也興建了一些有防洪效益的水庫。

隨著防洪投入的增加，美國防洪基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善，雖然隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國民財(cái)富的增多，洪水災(zāi)害仍在不斷發(fā)生，但洪水損失占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重卻在降低。

3. 保證保險(xiǎn)費(fèi)率的充足性。1968年的全國洪水保險(xiǎn)法將洪水保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定分成2類：精算費(fèi)率與津貼費(fèi)率。國會授權(quán)國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（National Flood Insurance Program， 簡稱NFIP）對1974年12月31日以前或洪水保險(xiǎn)費(fèi)率圖（Flood Insuracne Rate Map，簡稱FIRM）生效前存在的建筑物及少量特殊的FIRM生效后的建筑物以津貼費(fèi)率提供保險(xiǎn)單，因?yàn)檫@些建筑物是在對洪水風(fēng)險(xiǎn)沒有充分的認(rèn)識、理解的基礎(chǔ)上建造的，以精算費(fèi)率收取會使保費(fèi)過高，津貼費(fèi)率在考慮政治和法律的基礎(chǔ)上按歷史平均年損失方法確定。如：2004年以津貼費(fèi)率承保的保險(xiǎn)單占27.2%，以精算費(fèi)率承保的保險(xiǎn)單占72.8%，年平均保險(xiǎn)費(fèi)為436.69美元。

1969年~1973年為美國自愿洪水保險(xiǎn)階段，平均每張保單價(jià)格60.09美元。但在近2 萬個(gè)有洪水問題的社區(qū)中，僅有3 000個(gè)參加了洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，結(jié)果總費(fèi)用 (包括保險(xiǎn)理賠費(fèi)、勘查費(fèi)、代理傭金與營銷費(fèi)用)為總保險(xiǎn)費(fèi)的3倍，其中理賠損失占總保險(xiǎn)費(fèi)2倍，洪水保險(xiǎn)虧損嚴(yán)重。

1974年~1977年，洪水保險(xiǎn)計(jì)劃由自愿性改為強(qiáng)制性階段。每張保單價(jià)格增加了21.1%，售出的保險(xiǎn)單數(shù)量也大有增加。但是1974年~1977年，仍然虧損1.73億美元。

1977年底，由于對洪水保險(xiǎn)中權(quán)益的爭吵達(dá)到無法協(xié)調(diào)的地步，聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局（Federal Insuracne Administration，簡稱FIA）解除了與國家洪水保險(xiǎn)協(xié)會的合作關(guān)系。但美國政府仍然堅(jiān)持謀求推進(jìn)強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的方式。1979年，F(xiàn)IA轉(zhuǎn)歸聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（Federal Emergence Management Agency，簡稱FEMA）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明顯的進(jìn)步是勘查費(fèi)、代理傭金與營銷費(fèi)用占保費(fèi)的比率大為降低。

1981年，F(xiàn)IA開始重新謀求發(fā)揮私營保險(xiǎn)公司在NFIP中的作用。經(jīng)過與幾家大的保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會代表的艱苦談判，提出了一個(gè)“以你自己的名義”的計(jì)劃(Write Your Own program，簡稱 WYO)。私營保險(xiǎn)公司僅以自己的名義為NFIP出售洪水保險(xiǎn)，但不承擔(dān)賠付的風(fēng)險(xiǎn)。私營保險(xiǎn)公司將售出的保單全部轉(zhuǎn)給FIA，按保單數(shù)量獲取傭金。FIA負(fù)責(zé)保險(xiǎn)金的統(tǒng)一管理和使用。新的管理模式既體現(xiàn)了FIA在國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃中的主導(dǎo)地位，保證了洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)可以在全國范圍調(diào)用，又充分利用了私營保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)。從1981年開始國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃出現(xiàn)盈余。此后，雖然1983年、1989年、1995年、2004年、2005年由于遭受重災(zāi)，國家保險(xiǎn)計(jì)劃重新出現(xiàn)虧損，不得不向政府借款，但其他年份基本保持盈余，總體上基本滿足可持續(xù)保險(xiǎn)的條件。

4. 保證保險(xiǎn)保障的有效性。從保障范圍上看，自1978年至2009年，國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃共售出有效保單數(shù)共計(jì)1億零725萬份，為全國2萬個(gè)處于洪水威脅的社區(qū)提供洪水風(fēng)險(xiǎn)保障服務(wù)，使平均每個(gè)社區(qū)有效保單數(shù)達(dá)到5 000份以上。

從保障程度上看，國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃對歷年洪水損失的賠付平均占當(dāng)年洪水總損失的20%左右，最高的年份達(dá)到當(dāng)年洪水損失的93.12%（1992年），有（下轉(zhuǎn)第116頁）效地減輕了政府的救災(zāi)壓力。

四、 結(jié)論

1. 五十多年的實(shí)踐證明，美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃是有效的，它基本達(dá)到了預(yù)期設(shè)計(jì)的政策目標(biāo)。它有效提高了居民的防洪減災(zāi)意識，促進(jìn)了政府對防洪基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)，更重要的是，它在為廣大洪泛區(qū)居民提供洪水保障，減輕政府救災(zāi)壓力的同時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)自收自支，保持可持續(xù)發(fā)展。

2. 美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃經(jīng)過的曲折歷程說明，洪水等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)由于其發(fā)生和損失的特殊性，對它的保險(xiǎn)必須在獲得政府從法律保障到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多方面強(qiáng)大支持的同時(shí)，得到居民和商業(yè)保險(xiǎn)公司的積極支持和參與。

3. 美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的成功也說明，洪水保險(xiǎn)計(jì)劃要取得成功，實(shí)行精算費(fèi)率，保證費(fèi)率的充足性，對于保持其可持續(xù)發(fā)展是必要的。

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基金項(xiàng)目：湖南省教育廳高等學(xué)?？茖W(xué)研究項(xiàng)目“湖南新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中洪水保險(xiǎn)問題研究”（項(xiàng)目號：10C0001）。

作者簡介：劉冬姣，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)新華金融保險(xiǎn)學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師，中國保險(xiǎn)學(xué)會理事，湖北省保險(xiǎn)學(xué)會常務(wù)理事，全國高協(xié)組織教材研究與編寫委員會委員，亞太風(fēng)險(xiǎn)與保險(xiǎn)研究會會員，湖北省婦聯(lián)第九屆執(zhí)委，湖北省知識分子聯(lián)誼會理事、武漢市政協(xié)委員，保險(xiǎn)職業(yè)學(xué)院兼職教授；張旭升，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)博士生，經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授。

收稿日期：2011-09-08。