美國國家洪水保險模式有效性實證研究

摘要：美國國家洪水保險計劃是一種典型的政府干預巨災風險保險模式。其運作方式得到國內理論界的廣泛討論，但其有效性并未得到實證。研究表明，雖然歷經曲折，但美國國家洪水保險計劃在提高居民的防洪減災意識、促進政府對防洪基礎設施的投入和建設以及在為廣大洪泛區居民提供一定的損失補償，減輕政府救災壓力的同時，實現費率的充足性，保持巨災保險的可持續發展等諸方面基本達到了預期設計的政策目標。這為其他國家開展巨災風險保險提供了一種有益的借鑒。

關鍵詞：洪水保險；保險模式；有效性

一、 美國洪水保險模式建立的“預期目的”分析

1. 決策面臨的問題。20世紀50年代初期， 美國對洪水災害的研究證明，盡管幾十年來，政府每年花費大量資金，興建防洪工程，然而洪水損失依然不斷增長。20世紀首個年代，洪水損失約2.1億美元，然而至20世紀40年代，洪水損失已達13.1億美元，這使得政府面臨越來越嚴重的救災負擔，相對不足的損失補償，也給社會的持續穩定和發展帶來巨大負面影響。

2. 決策面臨的背景環境。

（1）經濟環境。美國實行聯邦財政、州財政和地方財政三級財政管理體制。在三級財政體制下，聯邦政府擁有強勢經濟地位，聯邦政府每年的財政預算比各地方州政府的總和還要多。如1990年州政府總收入為7 378億美元，支出為7 305億美元，但同年聯邦政府收入為10 321億美元，支出為12 531億美元；2008年，州政府總收入與支出分別為19 351億美元、20 151億美元，而聯邦政府收支分別為25 243億美元、29 829億美元。強大的財政能力可以為聯邦政府干預洪水保險市場提供強有力的財力支持。

（2）理論環境。美國是一個信奉自由市場經濟理論的國家，國家不能違背市場經濟規律，對商品市場強行干預，即使是巨災風險保險市場也是如此。但是美國又是一個思想自由的國家，它并不排斥國家干預理論。1929年世界性經濟大危機爆發后，羅斯福總統面對嚴重的經濟危機就一反傳統的自由放任，實行了一系列旨在加強政府干預的新政，如由政府直接舉辦公共工程，增加就業機會，刺激居民的購買力等。羅斯福新政不僅得到了市場的認可，也得到了理論界的認同。

（3）保險市場環境。美國的財產保險業起步較晚。至20世紀上半葉，美國的保險市場雖然有了很大程度的發展，但是巨災風險并沒有獲得有效的、完整的損失經驗數據。這為商業保險公司經營巨災風險帶來了困難。商業保險公司面對巨災風險具有極大的模糊性，難以制定較為精確的費率。

而美國聯邦政府則有著干預保險市場的歷史。聯邦政府除了開展社會保險外，還對一些私人保險組織不愿承保，但社會公眾又急需投保的風險加以承擔。

（4）主體環境。

①洪泛區居民。假設居民是一個理性人，對風險并不十分厭惡，不是保險偏好者。當政府提供的防洪設施改善時，他將前往有危險的洪泛區建房，因為他可以以較小的代價得到住房保障。在洪泛區居住后，當洪水給他帶來損失，而他可以得到政府救助時，他可能不會主動購買洪水保險，因為不購買保險可以使他得到政府更多的救助，而一旦他購買保險，他在得到保險補償的同時，得到政府的救助可能性及救助補償將會減少。而倘若政府能夠使他相信：如果他購買保險，政府將給予更多損失救助；如果他不購買保險，政府將不給予或較少給予損失救助。這種做法將促使他在等待政府救助還是購買洪水保險間，重新權衡和決策。如果他認為，政府未來給予的更多救助比他購買保險付出的成本多，他將會購買保險。

②保險公司。假設保險公司是一個理性人，雖然經營風險，但他并不偏好風險。他僅以可保風險為自己的經營對象，如果巨災風險不符合可保風險條件，能夠使他在某一時間內付出巨額理賠的代價，甚至破產，他將不會經營巨災風險；如果經營巨災風險，能夠使他將破產的風險控制在他能夠承受的范圍并有利可圖時，他會經營巨災風險。

③政府。假設政府是一個風險厭惡者。他不喜歡巨災損失救助造成的財政和社會經濟的巨大波動。但他充分尊重居民的自由選擇權利。在居民面臨災害損失時，他認為國家提供公平的救助是理所當然的。但公平并不是平均主義，公平是對付出的對等回報。

（5）決策目標。毫無疑問，政府建立國家洪水計劃的目標主要有以下兩個方面：

①提高居民防洪減災意識，促進防洪減災基礎設施建設，發揮洪水保險在風險管理中的作用，減輕洪水災害損失。

②提高洪水保險供求水平，發揮洪水保險在損失補償中的作用，及時分攤補償洪水損失，減輕政府的財政壓力，減少經濟與社會波動。

二、 模式的基本框架

美國國家洪水保險模式的基本框架為：通過提高居民防洪減災意識，實施全民防洪戰略；通過政府提供良好的防洪基礎設施，使洪水損失總體降低；政府不強制居民購買洪水保險，社區可以申請參加，居民自愿購買；但是政府頒布洪水保險法，禁止居民在行洪區建造房屋，位于百年一遇洪泛區房屋不購買洪水保險，則不能獲得貸款；設立單獨的洪水保險險種，所有保費上交FEMA，形成保險基金，賠付從保險基金中支取，不夠時向聯邦政府借款；商業保險公司代辦承保、核保、理賠及咨詢等服務，FEMA向商業保險（咨詢）公司支付32.5%手續費；按實際風險水平實施完全的精算費率，政府對保費實行有選擇性的補貼，保險基金來源于保費、投資收益、聯邦政府借款；賠償實行比例限制和賠償額度限制。

三、 對達成決策目標的有效性分析

1. 促進居民洪水風險意識提高的有效性。1956年，美國國會通過《聯邦洪水保險法》，確認保險業只有得到聯邦政府的支持，才能提供洪水保險。為促使居民廣泛了解自己生活的地區可能發生的洪水災害或曾經發生的洪水災害，提高居民防洪減災意思，自覺避開洪水高風險區域或自覺采取自主防洪減災措施，1959年美國內務部地質調查局陸續繪制了許多地區的洪水風險區邊界圖，以確認洪水風險區。洪水風險圖繪制后，政府將它發布在多種媒體上，進行廣而告之的宣傳，居民也可以在商店購買。隨后的民意調查顯示，表示自己看過洪水風險圖的人達到被調查人數的60%以上，而認為公布洪水風險圖有益于防洪減災的人達到被調查人數的90%。這說明僅為實施國家洪水保險計劃而進行的洪水風險圖的工作就大大促進了居民對洪水風險的認識。

2. 促進防洪標準提高與防洪工程投入的有效性。為降低洪水損失，減輕洪水保險賠付負擔，聯邦政府規定：洪泛區的建筑只有達到國家所規定的防洪標準和建筑規定，該社區及其居民才有資格參加洪水保險。

此外，政府規定了防洪投入的法定渠道。聯邦政府的投入主要分配給四個中央機關。其中工程兵約占70%，墾務局約占21%，水土保持局約占8%，田納西河流域管理局（TVA）約占１%。在1938年的防洪法中，政府就授權陸軍工程兵團主要負責防洪工程建設與防汛活動。隨后的25年中，陸軍工程兵團耗資90億美元，修建了900項防洪工程，包括220座大中型水庫、1.45萬公里長的堤防與防洪墻，整治了1.2萬公里的河道。此外，墾務局與農業部也興建了一些有防洪效益的水庫。

隨著防洪投入的增加，美國防洪基礎設施逐漸完善，雖然隨著國民經濟的發展，國民財富的增多，洪水災害仍在不斷發生，但洪水損失占國內生產總值的比重卻在降低。

3. 保證保險費率的充足性。1968年的全國洪水保險法將洪水保險費率的厘定分成2類：精算費率與津貼費率。國會授權國家洪水保險計劃（National Flood Insurance Program， 簡稱NFIP）對1974年12月31日以前或洪水保險費率圖（Flood Insuracne Rate Map，簡稱FIRM）生效前存在的建筑物及少量特殊的FIRM生效后的建筑物以津貼費率提供保險單，因為這些建筑物是在對洪水風險沒有充分的認識、理解的基礎上建造的，以精算費率收取會使保費過高，津貼費率在考慮政治和法律的基礎上按歷史平均年損失方法確定。如：2004年以津貼費率承保的保險單占27.2%，以精算費率承保的保險單占72.8%，年平均保險費為436.69美元。

1969年~1973年為美國自愿洪水保險階段，平均每張保單價格60.09美元。但在近2 萬個有洪水問題的社區中，僅有3 000個參加了洪水保險計劃，結果總費用 (包括保險理賠費、勘查費、代理傭金與營銷費用)為總保險費的3倍，其中理賠損失占總保險費2倍，洪水保險虧損嚴重。

1974年~1977年，洪水保險計劃由自愿性改為強制性階段。每張保單價格增加了21.1%，售出的保險單數量也大有增加。但是1974年~1977年，仍然虧損1.73億美元。

1977年底，由于對洪水保險中權益的爭吵達到無法協調的地步，聯邦保險管理局（Federal Insuracne Administration，簡稱FIA）解除了與國家洪水保險協會的合作關系。但美國政府仍然堅持謀求推進強制性洪水保險計劃的方式。1979年，FIA轉歸聯邦緊急事務管理署（Federal Emergence Management Agency，簡稱FEMA）統一領導，明顯的進步是勘查費、代理傭金與營銷費用占保費的比率大為降低。

1981年，FIA開始重新謀求發揮私營保險公司在NFIP中的作用。經過與幾家大的保險公司和保險業協會代表的艱苦談判，提出了一個“以你自己的名義”的計劃(Write Your Own program，簡稱 WYO)。私營保險公司僅以自己的名義為NFIP出售洪水保險，但不承擔賠付的風險。私營保險公司將售出的保單全部轉給FIA，按保單數量獲取傭金。FIA負責保險金的統一管理和使用。新的管理模式既體現了FIA在國家洪水保險計劃中的主導地位，保證了洪水保險計劃的經費可以在全國范圍調用，又充分利用了私營保險公司的業務網絡。從1981年開始國家洪水保險計劃出現盈余。此后，雖然1983年、1989年、1995年、2004年、2005年由于遭受重災，國家保險計劃重新出現虧損，不得不向政府借款，但其他年份基本保持盈余，總體上基本滿足可持續保險的條件。

4. 保證保險保障的有效性。從保障范圍上看，自1978年至2009年，國家洪水保險計劃共售出有效保單數共計1億零725萬份，為全國2萬個處于洪水威脅的社區提供洪水風險保障服務，使平均每個社區有效保單數達到5 000份以上。

從保障程度上看，國家洪水保險計劃對歷年洪水損失的賠付平均占當年洪水總損失的20%左右，最高的年份達到當年洪水損失的93.12%（1992年），有（下轉第116頁）效地減輕了政府的救災壓力。

四、 結論

1. 五十多年的實踐證明，美國國家洪水保險計劃是有效的，它基本達到了預期設計的政策目標。它有效提高了居民的防洪減災意識，促進了政府對防洪基礎設施的投入和建設，更重要的是，它在為廣大洪泛區居民提供洪水保障，減輕政府救災壓力的同時，能夠實現自收自支，保持可持續發展。

2. 美國國家洪水保險計劃經過的曲折歷程說明，洪水等巨災風險由于其發生和損失的特殊性，對它的保險必須在獲得政府從法律保障到基礎設施建設等多方面強大支持的同時，得到居民和商業保險公司的積極支持和參與。

3. 美國國家洪水保險計劃的成功也說明，洪水保險計劃要取得成功，實行精算費率，保證費率的充足性，對于保持其可持續發展是必要的。

參考文獻：

1. 劉樹坤.國外防洪減災發展趨勢分析.水利水電科技進展.2000，（1）：4-12.

2. 付湘，劉寧，紀昌明.美國洪水保險的經營穩定性分析.中國水利，2005，（5）：60-62.

3. 趙苑達.美國國家洪水保險制度.中國減災，2004，（3）：54-57.

4. 董耀華，汪秀麗編譯.美國洪水保險的經驗與教訓.水利電力科技，2006，32（3）：1-12.

5. 夏益國.美國洪水保險計劃的運行特征研究.上海保險，2007，（4）：60-63.

6. 張萬宗，郝鳳華，朱福慶等.美國的洪水保險及其作用.人民黃河，1999，21（11）：37-39.

7. United States Government Accountability Office. Flood Insurance: FEMA's Rate-Setting Process Warrants Attention. Report to the Rank- ing Member， Committee on Banking， Housing， and Urban Affairs， U.S. Senate. GAO-09-12.www.gao.gov

基金項目：湖南省教育廳高等學校科學研究項目“湖南新農村建設進程中洪水保險問題研究”（項目號：10C0001）。

作者簡介：劉冬姣，中南財經政法大學新華金融保險學院副院長、教授、博士生導師，中國保險學會理事，湖北省保險學會常務理事，全國高協組織教材研究與編寫委員會委員，亞太風險與保險研究會會員，湖北省婦聯第九屆執委，湖北省知識分子聯誼會理事、武漢市政協委員，保險職業學院兼職教授；張旭升，中南財經政法大學保險學博士生，經濟學副教授。

收稿日期：2011-09-08。