面向融合利用目標的公共部門信息組織策略

摘 要：公共部門在履行公共任務過程中產出了海量信息資源。這些信息資源涉及法律、政治、文化、教育、人口、社會等與公共生活密切的領域，具有重要社會價值與經濟價值。但長期以來，這些資源游離于圖書館信息組織之外。三網融合為圖書館對這些資源進行增值開發創造了條件。文章著重從信息組織的視角，對公共部門信息資源的開發利用策略進行了探討。

關鍵詞：三網融合 政府信息 增值利用

中圖分類號： G258.2 D63-39 文獻標識碼： Ａ 文章編號： 1003-69３８（２０12）０2－0075-06

Information Organizational Strategy of Public Sectors Based on Information Integration-Oriented

Abstract Public sectors produce massive information resources during the process to perform their public duties. These information resources are closely related to various areas of public life， such as law， politics， culture， education， population， society and so on， which are of great social and economic value. But for a long period， this information is outside the scope of information organization in library. Fortunately， the appearance of triple play has provided a good opportunity for libraries to develop value-added reuse of this public sector information. Based on the perspective of information organization， this article studied the organizational strategy of public sector information.

Keywords triple play； public sector information； value-added use

1 研究背景

政府等公共部門在履行公共任務過程中產出了海量有價值信息。這些信息涉及法律、政治、文化、教育、人口、社會等與公共生活密切的領域，是具有重要社會價值與經濟價值的寶貴資源。但是長期以來，這些資源游離于圖書館信息組織之外。其中主要原因是公共部門分屬不同系統，資源難以有效組織。例如廣播資源不能在互聯網流動。公共圖書館很難按用戶要求提供服務，目前只有少數圖書館開展文本信息服務。三網融合為公共部門信息增值利用創造了條件。但是，開發利用這些豐富資源的關鍵是信息組織問題，即如何使這些豐富的資源與圖書館本地服務系統融合的問題。公共部門信息資源分屬不同系統，使信息缺乏標準化規范，不同部門和網絡平臺之間存在信息孤島，造成政府信息資源難以融合。許多優質的資源不能在內容提供人、圖書館、公眾之間實現跨平臺服務。三網融合的推進，無疑為公共部門信息資源的深度開發利用創造了優良環境。如何利用三網融合的機遇實現公共部門信息的增值利用，面臨的核心問題之一就是信息資源的表達、格式、標準等問題，這些問題可歸納為信息組織問題。因此，本文旨在從政府信息組織的視角，對公共部門信息資源的開發利用提出對策建議。

2 文獻綜述

三網融合為信息資源的深度、多途徑增值利用創造了條件。學術界對信息資源增值利用服務，包括政府信息資源的增值利用的研究主要集中在電信網［1］［2］、互聯網［3］和圖書館等多個不同領域，并各自從自身利益發展的視角對信息增值服務發展模式進行研究［4］。王曉琳［5］探討了我國政府信息增值服務的外包模式，闡釋了政府直接從事信息增值服務的困難和障礙，并對政府信息增值服務外包模式的可行性及其問題進行了分析。馬桂艷等［6］在分析我國政府信息資源開發與利用的現狀基礎上，探討了政府壟斷開發模式和信息增值服務外包模式，并建議建立首席信息官制度和采用多元化信息開發模式及供給體系等政府信息資源開發模式的新途徑。在政府信息增值服務的機制上，周毅［7］認為政府機制、社會機制和市場機制是政府信息增值服務運作機制的可能選擇。周濤［8］則認為應該構建政府信息增值利用的信息資源、法律法規、社會、經濟和技術保障機制，同時建立科學的反饋機制。目前三網融合環境下政府信息增值的成果數量不多，但均十分重視從政府信息組織的研究。

而在政府信息資源組織上，學界也有相關研究成果。一方面，通過介紹國外先進的政府信息組織方式，借鑒成功經驗。羅昊［9］深入研究了GILS和DC-Government兩種主要的政府信息資源元數據。曹樹金等［10］對這兩種政府信息資源元數據做出了多方面的比較，認為GILSD在元數據的專業元素設置和應用實施成熟度等方面具有優勢，但是DC-Government由于采用DC核心集的擴展應用有利于政府信息元數據的擴展性、互操作性和資源發現功能的實現，因此DC-Government將占據未來政府信息資源描述領域的主流地位，值得我國借鑒和學習。另一方面，通過分析總結我國政府信息資源元數據等標準化的現狀，提出相關改進意見。張承偉［11］提出，我國構建政府信息描述型元數據有12個元數據項，10 項與DC 相對應。［11］羅昊提到國內政府信息資源元數據的研究與應用，應密切關注DC與DC Government 研究進展，在此基礎上充分引進這些成熟規范的編碼體系并將其中的元素有機組合，從而形成適應中文資源特點與具體應用需求的應用規范， 提高互操作性。

綜上所述，盡管目前單獨研究三網融合或政府信息增值的成果數量較多，但尚未有結合三網融合背景的政府信息增值利用的研究成果。為此，針對眼下三網融合的必然趨勢，研究在此環境下我國政府信息增值利用在融合環境下的需求特點和存在問題，從政府信息組織的角度，探究政府信息在融合環境下的實現增值利用對策是十分必要的。

3 研究過程與方法

為了探索三網融合環境下政府信息資源的組織策略，筆者主要采用了文獻分析法和網絡調研法展開調查。一方面，通過訪問各大主要學術數據庫，檢索政府信息組織的相關文章，了解政府信息組織的研究現狀和障礙；另一方面，通過網絡訪問各大政府網站了解目前我國政府信息組織的現狀，結合實際需求歸納出公共部門政府信息增值開發對政府信息組織的要求，從而提出可行性的對策。

4 公共部門信息資源組織方法的現狀

4.1 發布方式

《政府信息公開條例》第三章中對政府信息公開的方式和程序的闡釋是“行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。行政機關可以根據需要設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設施，公開政府信息。”

盡管從政策上鼓勵政府信息通過多元化的途徑公開，但就現實情況而言，我國政府信息的發布方式仍較為單一，自從1999 年實施政府上網工程以來，政府信息公開服務基本上是通過政府各級部門的門戶網站來實現的。如《深圳市政府信息網上公開辦法》明確指出：“網上公開是指將政府信息與國際互聯網相聯的深圳市政府的公開信息網絡上給予發布?！边@一規定基本把通過互聯網上的非政府網站以及其他公開政府信息的方式排除在外。類似的還有廣州市和上海市都規定“用互聯網上的政府網站”來公開政府信息。

雖然，通過政府網站公開政府信息有保證信息公開的嚴肅性等諸多優勢，但是這種單一的公開方式卻不利于政府信息的傳播。對于不太喜歡上政府網站或者沒有電腦的人群而言，政府信息就無法得到有效的利用。尤其是隨著三網融合的發展，這種單一的政府門戶網站發布方式將顯現出較大的弊端，使政府信息被動的失去了因網絡融合而快速增長的移動手機和數字電視用戶，一定程度上縮小了利用政府信息的受眾數量。為了縮小數字鴻溝，擴大政府信息的公眾利用范圍，不少國家率先進行了積極的嘗試。早在1999年英國的網絡普及率僅為22%，為此英國政府考慮除了互聯網之外，普及數碼電視，并且把在英國廣泛使用的電話呼叫中心、基礎游戲機等納入政府信息公開的服務終端。在我國，三網融合的試點城市上海也在積極的探索新型的政府信息公開方式。上海市政府辦公廳印發的《2011年本市政府信息公開工作要點》［12］中指出，將嘗試開展手機短信或彩信群發、電子郵件推送、數字電視政務公開頻道、便民終端機等方式，主動發布各類政府信息，進一步方便群眾知情知政。對于我國而言，為了充分利用三網融合帶了的機遇，擴大信息受眾面，政府信息急需打破單一的發布方式，采用立體式的政府信息公開模式。

4.2 元數據

為了使政府信息能夠流暢的在融合環境下的各個平臺公布和提供利用，必須利用統一標準對政府信息進行描述和著錄，因此開展專門的政府信息核心元數據描述研究也成了實現三網融合下政府信息增值利用的關鍵。

對于我國政府信息資源的元數據標準，早在實施政府信息公告工程之初以政策的形式予以規定。2009年1月國務院辦公廳秘書局頒布了《政府信息公開目錄系統實施指引（試行）》中對核心元數據的定義是描述政府信息公開信息特征的基本屬性的集合，適用于政府信息公開目錄的編目、建庫、發布和查詢；并根據此前發布的《政府信息公開條例》的規定和檢索查閱政府信息的需要，設定14個核心元數據，其中包括索引號、名稱、生產日期、發布機構、信息分類、著錄日期6個必選項，文號、關鍵詞、語種3個條件必選項，內容描述、有效期、相關信息、在線鏈接地址、信息格式5個可選項。另外，2008年3月實施的《政務信息資源目錄體系》系列國家標準GB/T 21063.4-2007中規定政務信息的6個必選核心元數據包括信息資源名稱、信息資源摘要、信息資源提供方、信息資源分類、信息資源標識符、元數據標識符，6個可選核心元數據包括信息資源發布日期、關鍵詞說明、在線資源鏈接地址、服務信息、元數據維護方、元數據更新日期。僅從國家的元數據標準政策來看，我國政府信息的元數據標準并沒有得到完全的統一和規范，這樣使得地方政府信息的元數據格式更是多樣化和自主化，不利于政府信息資源的統一描述，進而阻礙政府信息在三網融合環境下實現信息集成和跨平臺互操作。

4.3 目錄分類體系

《政府信息公開條例》第三章第十九條規定“行政機關應當編制、公布政府信息公開指南和政府信息公開目錄，并及時更新。政府信息公開指南，應當包括政府信息的分類、編排體系、獲取方式，政府信息公開工作機構的名稱、辦公地址、辦公時間、聯系電話、傳真號碼、電子郵箱等內容。政府信息公開目錄，應當包括政府信息的索引、名稱、內容概述、生成日期等內容?！?/p>

對于政府信息的分類，《政府信息公開目錄系統實施指引（試行）》中定義的政府信息分類是指根據信息內容的屬性或特征把政府信息劃分為若干類別，并建立起一定的分類體系和排列順序。目前，適合政府信息目錄的分類體系主要有四種類型，即依據政府信息內容屬性的主題分類、依據政府信息負責單位的機構分類、依據政府信息外部屬性的體裁分類和依據政府信息所針對的群體受眾的服務對象分類。其中主題分類是我國政府編制政府信息公開目錄的基本分類方法，盡管政府信息的分類標準有較早的政策規范，但是在實際的執行中卻不盡人意。在《政府信息公開目錄系統實施指引》中擬定政府信息一級類目22個，二級類目124個；而在《政務信息資源目錄體系》系列國家標準GB/T 21063.4-2007中規定，信息資源主題分類包括21個一級類目和133個二級類目。縱觀我國各級政府信息網站，其對于政府信息的主題分類原則多有自身的一套標準，不同政府部門和地區之間仍存在著較大的差異。例如同樣為三網融合第一批試點城市的武漢和上海的政府辦公廳網站，僅從其網站的政府信息公開專欄中所設的一級類目的數量、名稱和內容來看，武漢市下設 23個一級類目，上海市下設30個一級類目，并且這些類目中只有9個類目忽略類目名稱的差異，而類目內容兩市是一致的。

5 公共部門信息增值開發對政府信息組織的要求

5.1 適應數字化信息開發

當前，人們越來越傾向于通過互聯網、手機、廣播電視等數字終端，根據自身的特定需求獲取文字、圖像、音頻、視頻等形式多樣的多媒體數字化信息資源。政府信息的組織方式也應該適應這一特點。調查顯示，通過政府網站獲取政府信息的美國公民人數在兩年內增長率高達70%，越來越多的美國人已經成為網絡公民（E-citizen）。該調查同時發現，偏好通過網絡獲取數字化信息資源的人群日益增多，網民結構越來越趨近現實生活中的公民結構［13］。對公共部門信息資源的組織應適應公眾數字化需求。

5.2 適應無縫信息獲取

公共部門信息資源組織應有利于圖書館將豐富的外部資源融于圖書館本地資源，成為圖書館資源的重要造成部分。政府信息的無縫集成是電子政府追求的理想目標和最終方向。早在2001年，聯合國經濟與社會事務部（DPEPA/UNDESA）與美國公共管理協會（ASAP）均將政府信息的無縫集成定義為電子政府發展的重要階段與成熟的標志。同時，社會信息資源的無縫隙整合，組織的運行成本趨于零，服務個性化和即時反應也將成為衡量信息社會高級發展階段中任何一個政府組織信息化成熟度的主要標志［14］。在融合的信息環境下，公眾希望不受時間和空間的物理限制，能夠在任何時間、任何地點、以任意的信息途徑和方式獲得想要的政府信息資源，使公眾能夠真正享受全天候不間斷的政府信息資源獲取與服務。信息組織應通過拓展服務平臺，滿足網絡融合環境下無縫式的服務，使用戶可以通過計算機、電視、手機等任意終端享受到任意時點的實時服務。

5.3 適應多元化信息服務需求

三網融合后，政府信息的內容和載體形式將會得到大范圍的擴充，能夠實現整合文字、圖像、音視頻、報刊雜志、廣播電視節目等全部資源，同時這些內容可以通過手機、電視和計算機等任意用戶終端，擴展為信息出版、信息搜索、信息交換等服務。在三網融合的環境下，用戶對信息資源和服務的需求結構將發生重大的變化。艾瑞集團咨詢集團2010年發布的網絡視頻相關調查結果表明，網絡視頻用戶快速增長。

知識服務方面，政府可以利用公共圖書館的專業優勢，一方面可以利用公共圖書館為政府編制政府信息公開目錄、指南、索引、網絡導航等，對政府信息進行科學的組織；另一方面，更可以通過公共圖書館為用戶獲取知識服務，幫助用戶搜集、篩選、整合政府信息資源。從國際經驗來看，許多圖書館行業組織都設有專門的政府信息分組，例如國際圖聯特別設立了政府信息服務和官方出版部門；中國圖書館學會也把政府信息增值工作納入日程，并積極與國務院法制辦、文化部等政府部門開展交流合作［15］。目前國內已有若干圖書館推出了專門的政府信息服務，并積極采用三網融合提供的新技術和新平臺。例如國家圖書館的“中國政府公開信息整合服務平臺”［16］，開創了我國公共圖書館對政府信息資源整合與利用的先河。

5.4 適應增值產品與服務的需要

通過充分利用三網融合提供的海量信息內容和多元化平臺，實現政府信息的增值開發和利用，會產生巨大的經濟和社會效益。因此，信息組織方案必須適應投資的需要，有利于形成信息增值業務。如在數據庫增值服務方面，信息組織應有利于整合各職能部門政府信息制作政府信息數據庫，既滿足公眾瀏覽和檢索政府信息的需求，又可以實現政府信息跨部門的集成形成新型增值業務。目前福建省政府辦公廳、省林業廳等29個廳局完成政府信息資源的數字化、網絡化和標準化改造，建立了包括統計、測繪、地質、檔案、氣象五個部門基礎數據庫在內的各類政府信息數據庫100多個，達到了TB級信息資源的整合與應用，其中79個政府信息數據庫向授權用戶開放；并且完成68個省直部門信息資源的調查和整合，實現信息的集成和共享。再如移動信息獲取服務與政府資源的對接中也要求信息組織標準的協調，增值設備制造也要考慮信息組織方法的識別問題。

6 公共部門信息組織策略建議

6.1 元數據規范應適應圖書館對資源的發現

政府信息元數據常用來描述政府信息的存在性及所在位置，確定政府信息的可用性，同時描述獲取政府信息的手段、政府信息的來源、完整性和安全性等信息。為了使政府信息能夠流暢的在融合環境下的各個平臺公布和提供利用，必須利用統一標準對政府信息進行描述和著錄，因此專門的政府信息核心元數據是政府信息增值利用的關鍵。2009年1月國務院辦公廳秘書局頒布的《政府信息公開目錄系統實施指引（試行）》對核心元數據進行了定義。設定了14個核心元素據，其中包括6個必選項3個條件必選項及5個可選項。但是我國另一標準《政務信息資源目錄體系》（GB/T 21063.4-2007）則規定了政務信息的6個必選核心元數據項與6個可選核心元數據。僅從國家的元數據標準政策來看，我國政府信息公開與電子政務就存在兩套元數據標準，不利于圖書館信息發現與組織集成。

很顯然，傳統的政府信息組織方式已經無法全面滿足圖書館對資源的加工、組織與查詢需求。據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）2012年1月發布的統計結果顯示，截至2011年12月，我國手機網民規模達到3.563億［17］。調查數據說明，政府信息資源建設應該朝著數字化方向發展，滿足廣大網民利用寬帶或手機等媒介獲取數字化政府信息的需求。元數據規范滿足移動用戶需要是必然趨勢。

6.2 信息組織方式應適應互操作要求

根據《政府信息公開條例》的規定，我國目前的政府信息公開主要采用政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所。行政機關可以根據需要設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設施，公開政府信息。這些規定表明，目前的信息組織主要是為了適應法定的公開方式，因此信息組織存在多樣性與非規范性。就現實情況而言，政府信息公開服務基本上是通過政府各級部門的門戶網站來實現的。這種方式為快速增長的移動手機和數字電視用戶通過三網融合獲取信息帶來了機遇，但信息組織的非規范性為融合網絡環境下的開發利用帶來了障礙。

2002年，方志遠博士通過研究發現，網絡時代一個成功的政府信息發布平臺的重要特征之一便是具備較好的互操作性［18］。尤其是對于三網融合中不同業務和信息的相互串聯，政府信息的組織需要具有良好的互操作性，以方便公眾跨平臺獲取政府信息。這樣就需要統一的政府信息元數據對政府信息的描述進行規范，從而實現政府信息在不同操作平臺、異構數據庫間的信息交換、集成、共建共享和提供服務。

當前要讓政府信息組織適應三網融合下互操作的要求需要從多方面努力。由于我國大量的政府信息仍然是未經增值加工的原始資源，既沒有統一的信息存儲格式，又沒有進行統一的信息描述，給信息的查詢和跨平臺應用帶來了諸多不便。因此，實現政府信息的互操作首先需要解決的問題便是建立統一的政府信息元數據標準，利用統一的元數據對政府信息進行規范性描述，提供政府信息增值利用的效率。例如，美國政府早在20世紀90年代就開展了“分布式政府信息定位服務（GILS）”［19］項目的建設。那么我國要推進政府信息資源組織方式的變革，實現政府信息組織的互操作，除了有統一的政府信息資源描述規范外，還應該廣泛推進廣大公眾用戶參與政府信息組織，綜合運用用戶自標引、信息資源門戶、主題樹、Wiki、Blog等新興的基于用戶參與的社會性信息資源組織方式，提高用戶參與率，促進政府信息資源在互操作基礎上的本地融合。

6.3 信息組織模式應適應信息資源的跨媒體服務

根據聯合國2010年度的全球數字政府調查報告顯示，手機、寬帶和無線網絡的迅速發展，給政府信息的傳播和使用方式帶來了巨大的變革。特別是對于經濟基礎較為薄弱的發展中國家而言，過去十年移動手機用戶的使用量大幅增長，隨之產生的移動信息業務也顯示出較好的發展前景，但是政府并沒有充分運用此類信息技術提供有效的政府公共信息傳遞服務［20］。因此，對于仍處于發展中的我國而言，三網融合所帶來的新技術和新平臺將是通過提供具有融合特點的個性化服務來擴大政府信息影響力和利用率的大好機遇。

電信網、廣播電視網和互聯網實現的三網融合將形成全新的信息媒介平臺和服務方式，各種網絡視頻點播、數字電視、手機移動應用等新型服務應運而生。政府應該考慮積極利用先進的信息技術條件和信息融合業務，拓展新的政府信息公開和增值利用渠道與手段，為公眾提供更加便捷的滿足公眾信息需求的個性化政府信息服務。除了傳統的通過聲訊政府熱線電話、電子信息屏、政府電子信箱和門戶網站等渠道提供政府信息服務之外，政府還可以利用三網融合環境下的新業務和服務。例如，通過融合了電視業務和電信業務特點的互聯網電視（IPTV）使公眾能夠按需觀看時政新聞、政務分析等政府相關信息節目。通過基于寬帶技術實現電腦與電腦、電腦與電話、電話與電話之間通話業務的寬帶電話（VOIP），由于無須搭建專屬網絡，運營成本低，可以大大降低政府各部門之間、政府與公眾的互動交流通話資費成本。通過手機移動平臺的政府信息發布，可以使范圍更廣的受眾用手機上網或下載手機移動客戶端就可以瀏覽各類政府信息及辦理行政相關業務。那么，在統一的政府信息資源組織模式下，采取統一的標準，規范政府信息資源的元數據、描述格式、數據形態等具體的信息組織方式，保障政府信息實現互聯網、電視網和廣播網之間的跨媒體服務。

6.4 信息組織目錄體系適應資源融合需要

如今，在三網融合的大趨勢下，“全媒體”的發展模式已經成為廣播電視、報紙等傳統媒體發展戰略中最熱門的口號?！叭襟w”策略既可以理解為“以融合業務系統和多功能融合終端為支撐，在大同數字電視網與互聯網和移動通信網的基礎上，為用戶提供集文字、圖片、超文本、音頻、視頻、監控等為一體的多種媒體服務，打造權威的、全功能的全新媒體形態，實現娛樂和信息的綜合服務及推薦交換”；又可以解讀為“是從傳播介質化和產業流程再造的角度，包括報紙、廣播、電視、網絡、手機、戶外視屏、電子移動報等多種媒體形態的符合”［21］。

政府也應該適應這種融合需求，將政府信息資源融于本地、進行充分的信息整合，實現政府信息資源的集成化。一方面，通過政府信息內容的集成，將由于行政分割而分散在不同部門類型繁多、存儲介質多樣的政府信息資源整合在一起，實現政府信息的集中管理、高度共享和協同工作。例如，可以將分散在工商、稅務等部門的紙質及數字化的涉及企業的政府信息整合在一起，形成企業信息集成庫，便于通過“全媒體”環境下的多樣化媒介進行傳播、提供公眾利用。另一方面，通過平臺和信息終端的集成，使政府信息可以通過互聯網、數字電視、移動手機通信等多樣化的途徑為公眾所獲取，從而消除政府信息的條塊分割而造成的“信息孤島”，同時消除“數字鴻溝”，保障公眾獲取政府信息的公平性。

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作者簡介：梅麗娟（1987-），女，武漢大學信息管理學院研究生；胡千喬（1988-），女，武漢大學信息管理學院研究生。