我國公共圖書館服務體系的治理主體設置研究

摘 要：設置主體是對設立、管理公共圖書館并提供公共圖書館服務負有主要責任的政府，可分為獨立設置主體和聯合設置主體。建設主體是對提供公共圖書館服務負有責任并提供經費的政府，有獨立建設主體和聯合建設主體之分，聯合建設主體又分為主要建設主體、支持性建設主體和參與性建設主體。合理設置公共圖書館理事會，以完善法人治理結構。應因地制宜合理設置六種服務體系類型：純粹型總分館制、緊密型總分館制、半緊密型總分館制、松散型總分館制、緊密型聯盟模式和松散型聯盟模式的治理主體。

關鍵詞：公共圖書館服務體系 治理主體 設置主體 建設主體 管理主體 理事會

中圖分類號： G258.2 文獻標識碼： Ａ 文章編號： 1003-69３８（２０12）０2－0037-06

Research on the Governance Bodies Setting of Public Library Service System in China

Abstract Library's setting body is the government which takes the most important responsibilities to set up and manage public library， and provide public library services. Types of setting bodies can be divided into independent and union one. Construction body is the government which is responsible for the provision of public library services and funds. Types of construction bodies can be divided into independent and union one. Types of union construction bodies can be divided into main， supportive and participate one. Reasonable setting of public library council improves corporate governance of public library. There are six types of public library service system， such as: pure central-branch library， close central-branch library， semi-close central-branch library， loose central-branch library， close

alliance， loose alliance.

Keywords public library service system； governance body； setting body； construction body； management body； council

我國公共圖書館管理體制的改革方向從管理模式轉向治理模式，一些公共圖書館如深圳圖書館已開始建設和完善法人治理結構的試點工作。我國公共圖書館服務體系建設也應采用治理模式，這涉及國家、政府宏觀方面的政策、法律及政府的出資人角色等，也涉及服務體系內部的治理結構，其中公共圖書館服務體系治理主體的合理設置是關鍵。

1 政府在公共圖書館服務體系建設的角色

我國公共圖書館的改革方向是“政事分開，管辦分離”，實現政府在國家權力人與所有者代表兩個方面職能的分離：一、政府具公共管理職能，是公共圖書館的宏觀管理者；二、政府具有舉辦公共圖書館的職責，作為公共圖書館的出資人或所有者代表，行使公共圖書館所有權，是公共圖書館的設置主體和建設主體，其原有的管理主體角色由公共圖書館理事會代替。

2 公共圖書館服務體系的治理主體

治理主體是公共圖書館服務體系建設的參與者，包括所有者、設置主體、建設主體、管理主體和實施主體等。

2.1 所有者

我國公共圖書館國有資產的所有權歸國家統一所有，國家所有即全民所有，具體由國務院及各級政府代行所有權；各公共圖書館對館內國有資產有占有權、使用權，處置資產需要審批，公共圖書館的所有者是全民。一般情況下，所有權只為所有者所擁有和行使，但全民無法直接履行公共圖書館所有權的職責，國有資產的所有權需要委托給政府代為行使，政府是公共圖書館的所有者代表。我國各級政府目前實際控制公共圖書館的所有權，是公共圖書館的實際控制人，所以，我國各級政府常常被認為是公共圖書館的所有者［1］。不管各級政府是公共圖書館的所有者還是所有者代表，各級政府覆行公共圖書館出資人職責并行使公共圖書館所有權的角色不會發生改變，這是合理設置公共圖書館服務體系治理主體的基礎。

2.2 設置主體

設置主體是負有設置（舉辦）公共圖書館的各級政府，負責為某一區域提供覆蓋全區域的、普遍均等的公共圖書館服務。

2.2.1 設置主體的作用

（1）設置主體負有設立、建設公共圖書館并提供公共圖書館服務（指覆蓋全區域、普遍均等的服務，下同）的主要責任。政府負有設置（舉辦）公共圖書館的責任，是公共圖書館的出資人和設置主體，對已設置的公共圖書館行使所有權、提供所需的建設經費和負責管理，擔負為所在區域提供公共圖書館服務的主要責任。

（2）設置主體是行使公共圖書館所有權的主體。公共圖書館治理是基于所有權關系上的管轄和控制［2］。公共圖書館決策權力和內部治理的權力來源于公共圖書館的所有權，需要行使公共圖書館所有權的主體的授權。治理結構中需有行使公共圖書館所有權的主體。某一個公共圖書館或某一個服務體系治理單元可能存在多種建設主體類型，如在聯合建設主體中可能存在設置主體充當的主要建設主體、中央省級等上級政府充當的支持性建設主體、下級政府充當的參與性建設主體。但在我國現有的行政管理體制、“分灶吃飯”的財政體制及事業單位國有資產實行政府分級監管的管理體制下，支持性建設主體和參與性建設主體不適合作為行使公共圖書館所有權的主體。設置主體作為行使公共圖書館所有權的主體，體現了哪級政府設置了公共圖書館就行使該公共圖書館的所有權和管理權，符合我國現有的法律及行政、財政體制。

（3）設置主體的單一或多元作為區分純粹型總分館制與其它服務體系類型的依據。治理單元內部設置主體多級多元，公共圖書館所有權相應分散，不利于我國公共圖書館的集中管理和總分館體系建設。如果一個治理單元由同一個設置主體設置，則整個治理單元的所有權歸由該設置主體行使，實現治理單元所有權的同一，這是我國目前進行純粹型總分館制建設的可行模式，與我國“分灶吃飯”的財政體制相適應。但由于我國現行的行政體制和財政體制的限制，有些治理單元在所有權和設置主體層面難以實現同一，形成治理單元多級多元的聯合設置主體，這樣，治理單元便成為其它服務體系類型。

2.2.2 設置主體的類型

設置主體分為單級獨立設置主體和聯合設置主體。單級獨立設置主體是指在一個治理單元內只有一個設置主體負責提供公共圖書館服務，一般為治理單元內最高級別的政府，如純粹型總分館制中省/市/縣政府分別是總分館服務體系唯一的設置主體。聯合設置主體是指由兩個或兩個以上的政府共同成為某一治理單元的設置主體，實現能力整合，在某一治理單元內聯合提供公共圖書館服務。在省/市/縣為一個治理單元內部，下級政府有足夠的財政支持能力設立和建設公共圖書館，參與總分館體系建設時不愿意放棄該分館的所有權或在未設立公共圖書館的情況下，參與總分館體系建設時有能力并愿意承擔所在轄區分館的設置主體責任。在這種情況下，統一總館、分館的所有權沒有必要。在目前分級財政管理體制下，這種情況相當普遍。一個治理單元內存在多級多元的設置主體，總館、分館、承辦館、成員館各有自身的設置主體，如緊密型、半緊密型、松散型總分館制和聯盟模式都是這種情況。其中總館、承辦館的設置主體在治理單元內起核心作用，稱為核心設置主體，其它的設置主體稱為非核心設置主體，核心設置主體具有較強的經費支持能力并承擔更多的責任。這種多級多元的聯合設置主體存在于治理單元內部，因為只在治理單元內部存在所有權控制的問題。如對于一個覆蓋地級市城區的公共圖書館治理單元來說，設置主體僅限于市級、區級政府，中央、省級政府雖然可以成為支持性建設主體，但不會行使所有權，鄉鎮、街道辦政府如沒有承擔設置主體的能力則不能成為設置主體。

2.2.3 設置主體設置的考慮因素

（1）政府的財政支持能力。經費是困擾公共圖書館發展的難題，設置主體必須具有相應的經費支持能力。目前我國的鄉鎮、街道辦政府普遍缺少作為設置主體的能力。

（2）設置主體能力的整合。把不同行政級別的設置主體整合起來，聯合為某一區域提供公共圖書館服務。

（3）治理單元的情況。治理單元是指能有效共享公共圖書館服務的所轄區域。治理單元可以分為獨立的治理單元和多級的治理單元。獨立的治理單元基本不與外界有效共享公共圖書館服務。多級的治理單元內部含兩級或兩級以上的治理單元。我國整個縣、地級市的市區、大城市的區適合為最基層的治理單元，可用適當的模式作為成員參加上一級的治理單元。如縣級的治理單元可用松散型總分館制/聯盟模式參與地級市的治理單元，地級市的治理單元可用松散型聯盟模式參加省級的治理單元。當然，大城市中心城區也可以建設一個單級的治理單元。某一設置主體在不同級別治理單元的作用不同，如縣政府在縣級治理單元起核心作中，而在地級市治理單元起非核心作用。

（4）服務體系的類型。一個治理單元確定采用某一服務體系類型，則確定了設置主體所采用的設置主體類型。如純粹型總分館制由治理單元內最高級別的政府為單級獨立設置主體，而其它服務體系類型的治理單元由區域內政府組成聯合設置主體。

2.3 建設主體

建設主體是負責公共圖書館建設所需經費的政府。對提供公共圖書館服務負有責任的政府，都可以成為公共圖書館的建設主體。設置主體當然也是建設主體。我國各級政府包括中央、省級政府和其它各級地方政府都負有為所在轄區提供公共圖書館服務的責任，只不過不同級別的政府承擔建設主體責任的具體方式有所不同。某一級政府能否成為某一個治理單元的建設主體應取決于該級政府是否具有提供公共圖書館服務的實際能力。

2.3.1 建設主體的類型

建設主體可分為單級獨立建設主體和聯合建設主體［3］。單級獨立建設主體在一個治理單元內由一個政府獨立負責提供公共圖書館服務所需的經費，它也是單級獨立設置主體，即在一個治理單元內只有一個設置主體、一個建設主體。聯合建設主體是指在一個治理單元內由兩個或兩個以上的政府共同成為建設主體。聯合建設主體包括主要建設主體、支持性建設主體和參與性建設主體。主要建設主體是公共圖書館建設的主要責任者和主要投入者。設置主體在由聯合建設主體組成的治理單元內是主要建設主體，承擔所設立的公共圖書館建設的主要責任、大部分經費投入、日常管理成本和管理責任。一個存在聯合設置主體的治理單元存在多層級的設置主體，也相應存在多層級的主要建設主體。除設置主體作為主要建設主體負有建設公共圖書館的主要責任外，上級政府或下級政府都負有在某一區域提供公共圖書館服務的責任。中央、省級等上級政府給予某一治理單元或其內部某一公共圖書館一定的經費補貼，從而成為支持性建設主體。相對設置主體來說中央政府、省級政府負有支持性責任，所以在設置主體的經費支持能力欠缺時，中央、省級等上級政府應該且有必要承擔支持性建設主體的責任。下級政府付出經費“購買”主要建設主體為所在區域提供的公共圖書館服務而成為參與性建設主體。支持性建設主體和參與性建設主體不是治理單元的設置主體，不行使所有權。盡管有些基層政府自身無力成為設置主體和主要建設主體，但它畢竟也有為所在轄區提供公共圖書館服務的責任，雖然這種責任相對設置主體的主要責任來說是次要責任。所以我們應該把這種有經費支持能力的基層政府納入建設主體的范疇。如縣政府作為該區域純粹型總分館制的單級獨立設置主體和主要建設主體，負有在該區域提供公共圖書館服務的主要責任，而縣政府的上級政府即地級市政府、省級政府、中央政府及下級政府負有在該區域提供公共圖書館服務的次要責任，上級政府負有支持性責任，下級政府負有參與性責任。

2.3.2 設置主體與建設主體的關系模式

設置主體一定是建設主體，而建設主體不一定是設置主體。一個治理單元的設置主體與建設主體的關系按設置主體分存在以下兩種情況：

其一單級獨立設置主體。存在于純粹型總分館制的治理單元。其模式包括：（1）單級獨立設置主體是單級獨立建設主體，兩者是同一個政府；（2）單級獨立設置主體+聯合建設主體，單級獨立設置主體是主要建設主體，其中聯合建設主體的模式包括：①主要建設主體+支持性建設主體；②主要建設主體+參與性建設主體；③主要建設主體+支持性建設主體+參與性建設主體。

其二聯合設置主體。一個治理單元的各個設置主體是主要建設主體，最高層的核心設置主體是服務體系的核心主要建設主體。核心主要建設主體不僅要負責總館或承辦館的建設任務，還主要負責治理單元的建設任務。其它設置主體是各自設立的公共圖書館或所在區域公共圖書館服務的主要建設主體。其模式為：聯合設置主體+聯合建設主體，其中聯合建設主體的模式包括：①核心主要建設主體+主要建設主體；②核心主要建設主體+主要建設主體+支持性建設主體；③核心主要建設主體+主要建設主體+參與性建設主體；④核心主要建設主體+主要建設主體+支持性建設主體+參與性建設主體。

2.3.3 建設主體設置的原則

我國地域遼闊，地區間經濟發展極不平衡，現有的公共圖書館建設基礎差異懸殊，我國公共圖書館服務體系建設和設置主體、建設主體的設置沒有固定的模式，可依各地人均GDP水平差異因地制宜地選擇服務體系的類型及設置主體、建設主體的設置模式［4］。

2.4 管理主體

公共圖書館的管理主體是行使公共圖書館決策權力的管理機構，決策權力由代行公共圖書館所有權的設置主體行使或授予其它機構行使。治理模式下，政府不再直接行使公共圖書館決策權力，喪失了作為公共圖書館管理主體的資格。政府作為公共圖書館的出資人、所有者代表和設置主體，必須選擇新的管理者即管理主體來完成公共圖書館的管理重任，實現所有權和管理經營權的分離。公共圖書館要組建具有決策權力的管理機構：（1）個體公共圖書館以法人治理結構中的決策型理事會作為自身的管理主體；（2）公共圖書館服務體系組建服務體系的決策型理事會作為服務體系及其成員的管理主體［5］。政府雖不再是管理主體，但通過派代表進入公共圖書館服務體系/公共圖書館的決策型理事會，主導決策，政府的出資人權益得到充分保證，同時通過決策型理事會能實現公共圖書館的分權制衡、多元民主參與和科學決策。公共圖書館的管理主體可以是設于個體公共圖書館內部的決策型理事會，也可以是設于公共圖書館外部的服務體系決策型理事會。

2.5 實施主體

實施主體是指治理單元內各個公共圖書館。這些公共圖書館在治理單元內有不同的角色，是總館還是分館，是承辦館還是成員館，他們的責任、權力和義務與他們所在的服務體系類型相適應。

3 各類型服務體系的治理主體設置

我國公共圖書館服務體系可分為六種類型：純粹型總分館制、緊密型總分館制、半緊密型總分館制、松散型總分館制、緊密型聯盟模式和松散型聯盟模式［6］。各類型服務體系的治理主體設置存在差異。

3.1 純粹型總分館制的治理主體設置

純粹型總分館制是由同一個設置主體設置、同一個管理機構管理的圖書館群［7］。純粹型總分館體系的所有權歸屬同一個設置主體，決策權力來自同一個設置主體，

（1）設置主體。純粹型總分館制的設置主體為單級獨立設置主體。適合作為純粹型總分館制的區域有整個縣、地級市的市區、大城市的區，省/市/縣政府是單級獨立設置主體。分館的所有權可通過劃撥等形式上移給總館的設置主體，即實現分館的設置主體上移。

（2）建設主體。單級獨立設置主體可以作為治理單元的單級獨立建設主體，也可作為主要建設主體與其它級別的政府組成聯合建設主體，中央、省級、地級市等上級政府可以成為治理單元的支持性建設主體，在經濟落后的縣級治理單元特別需要上級政府的經費支持，區級治理單元也可能需要市政府的補充經費；下級政府可成為參與性建設主體。聯合建設主體的設置應因地制宜，是否需要組成聯合建設主體需視單級獨立設置主體的財政支持能力而定，多數縣級政府作為單級獨立建設主體的財政能力是不足的，需要中央、省級等上級政府的財政支持。

（3）管理主體、實施主體和治理結構。設置主體設立服務體系決策型理事會，作為整個服務體系、總館、分館的管理主體，治理結構：設置主體—理事會—總館—分館。設置主體下放決策權力給決策型理事會，實現所有權與管理權的分離；再由理事會授予總館對整個總分館體系的管理執行權，實現理事會決策權與總館管理執行權的分離。

3.2 緊密型總分館制的治理主體設置

緊密型總分館體系存在多級多元的設置主體和建設主體，總館、分館原有的所有權關系不變，總館、分館的所有權分別歸各自的設置主體。

（1）設置主體。緊密型總分館制的設置主體為聯合設置主體，總館、分館各有自身的設置主體。省/市/縣也適合建設緊密型總分館制，省/市/縣政府作為核心設置主體與下級政府組成聯合設置主體。

（2）建設主體。設置主體是各自設立的公共圖書館的主要建設主體。從整個總分館體系看，形成了總館主要建設主體+分館主要建設主體的聯合建設主體模式。其中總館的設置主體在總分館體系承擔更大的責任，為核心主要建設主體。在經費不足的治理單元內，中央、省級等上級政府也可作為支持性建設主體對治理單元或其內部任一個公共圖書館提供經費支持。本模式不存在參與性建設主體。

（3）管理主體、實施主體和治理結構。緊密型總分館體系要求總館、分館的管理權力集中統一，總分館體系決策型理事會有必要擁有總館和分館全部的決策權力。聯合設置主體設立服務體系決策型理事會，作為整個服務體系、總館、分館唯一的管理主體，治理結構：總館設置主體、分館設置主體—理事會—總館—分館。總館設置主體、分館設置主體下放決策權力給總分館體系決策型理事會，實現所有權與管理權的分離，再由理事會授予總館對整個總分館體系的管理執行權，實現理事會決策權與總館管理執行權的分離。

3.3半緊密型、松散型總分館制的治理主體設置

半緊密型、松散型總分館制存在多級多元的設置主體、建設主體和管理主體，總館、分館原有的所有權關系不變，總館、分館的所有權分別歸各自的設置主體。

（1）設置主體。總館、分館有各自的設置主體。可采用半緊密型總分館制的有省/市/縣（市）區域范圍，省/市/縣政府作為核心設置主體與下級政府組成聯合設置主體。大城市的市館和區（縣）館之間可采用半緊密型/松散型總分館制。大城市的中心城區可建設一個治理單元，市館與區館采用半緊密型/松散型總分館制，區的范圍可采用純粹型/緊密型/半緊密型總分館制，市政府作為核心設置主體與區政府及下級政府組成聯合設置主體。大城市的市館與縣館可建設二級的治理單元，縣級的治理單元可采用純粹型/緊密型/半緊密型總分館制，作為成員參與市中心城區的市級治理單元，市級治理單元既包括中心城區的成員，也包括縣級的治理單元，從而形成二級治理單元。地級市館和縣館之間可采用松散型總分館制，形成市級治理單元和縣級治理單元，市級治理單元既包括城區的成員也包括縣級治理單元的二級治理單元，市政府作為核心設置主體與縣政府組成聯合設置主體。

（2）建設主體。設置主體是各自設立的公共圖書館的主要建設主體。從整個總分館體系看，形成了總館的主要建設主體+分館的主要建設主體的聯合建設主體模式。總館的設置主體應成為總分館體系的核心主要建設主體，在總分館體系建設中承擔更大的責任。在經費不足的治理單元內，中央、省級等上級政府可作為支持性建設主體對治理單元或其內部任一個公共圖書館提供經費支持。這兩種模式不存在參與性建設主體。

（3）管理主體、實施主體和治理結構。設置主體的決策權力分為兩部分：①總館、分館的設置主體把總館、分館的業務/服務的決策權力交給總分館體系決策協調型理事會。總分館體系的治理結構：總館設置主體、分館設置主體—理事會—總館—分館。決策協調型理事會是這個總分館體系的管理主體，也是總館、分館的管理主體。總館和分館的設置主體下放業務/服務的決策權力給總分館體系決策協調型理事會，再由理事會授予總館對整個總分館體系的業務/服務管理執行權，理事會行使業務/服務決策權力，總館館長行使業務/服務管理執行權，實現業務/服務決策權與管理執行權的分離；②總館、分館的設置主體保留除業務/服務外剩余的決策權力。總館內部設立的法人治理結構：總館設置主體—事理會—總館，總館理事會也是總館的管理主體；分館內部設立的法人治理結構：分館設置主體—事理會—分館，分館理事會也是分館的管理主體。總館和分館的設置主體下放除業務/服務外的決策權力給總館、分館的決策型理事會，再由理事會授予總館、分館除業務/服務外的管理執行權，理事會行使除業務/服務外的決策權力，總館館長行使除業務/服務外的管理執行權，實現除業務/服務外的決策權力與管理執行權的分離。綜合兩種情況，總館館長擁有總館全部和分館業務/服務的管理執行權。

3.4 緊密型、松散型聯盟模式的治理主體設置

緊密型、松散型聯盟模式存在多級多元的設置主體、建設主體和管理主體。承辦館、成員館原有的所有權關系不變，承辦館、成員館的所有權分別歸各自的設置主體。

（1）設置主體。承辦館、成員館有各自的設置主體。大城市的市館和區（縣）館，副省級城市、地級市的市館與縣（市）館之間可采用緊密型聯盟模式/松散型聯盟模式，市政府和區/縣級政府組成聯合設置主體。省、地級市、縣（市）三級治理單元因地域覆蓋面大可采用松散型聯盟模式，省、市級治理單元內部的政府組成聯合設置主體，治理單元內最高級別的政府為核心設置主體。如地級市政府是市級治理單元的核心設置主體，也是省級治理單元的設置主體。

（2）建設主體。設置主體是各自設立的公共圖書館的主要建設主體。從整個聯盟模式服務體系看，形成了承辦館的主要建設主體+成員館的主要建設主體的聯合建設主體模式。承辦館的設置主體應成為治理單元的核心主要建設主體，在服務體系建設中承擔更大的責任。在經費不足的治理單元內，中央、省級等上級政府可作為支持性建設主體對治理單元或其內部任一個公共圖書館提供經費支持。這兩種模式不存在參與性建設主體。

（3）管理主體、實施主體和治理結構。服務體系協調型理事會沒有決策權力，承辦館/成員館的設置主體全部的決策權力作用于承辦館/成員館。服務體系治理結構：承辦館設置主體、成員館設置主體—理事會—承辦館、成員館，這個協調型理事會不是服務體系及其成員的管理主體，聯盟模式的服務體系沒有管理主體。各館法人治理結構：承辦館設置主體—理事會—承辦館；成員館設置主體—理事會—成員館。承辦館、成員館的設置主體把全部的決策權力授予本館的決策型理事會，再由理事會授予承辦館/成員館館長對本館的管理執行權，理事會行使決策權力，館長行使管理執行權，決策型理事會是各館的管理主體。

4 結語

全民是公共圖書館的所有者，各級政府作為所有者代表行使公共圖書館的所有權。合理設置公共圖書館的設置主體，明確服務體系設置的責任、提供公共圖書館服務的主要責任和管理責任，設置主體代行公共圖書館的所有權。合理設置建設主體，明確各級政府經費投入的責任；明確主要建設主體設置，保障大部分經費的投入；合理設置支持性建設主體，保障補充經費的投入；合理設置參與性建設主體，明確下級政府購買公共圖書館服務的責任。設立公共圖書館理事會，完善法人治理結構，明確設置主體授予理事會決策權力，實現公共圖書館所有權和管理經營權的分離，理事會把管理執行權授予公共圖書館管理層，實現決策權力與管理執行權的分離。

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作者簡介：李明生（1970-），男，茂名市圖書館副研究館員。