人民銀行基層行實(shí)行財(cái)務(wù)報(bào)賬制的探討

【摘要】中國(guó)人民銀行的財(cái)務(wù)報(bào)賬制增強(qiáng)了基層行財(cái)務(wù)工作的約束力，進(jìn)一步規(guī)范了財(cái)務(wù)支出行為。隨著綜合管理系統(tǒng)的上線運(yùn)行，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)賬制提出了更高的要求。本文作者在多年從事財(cái)務(wù)管理業(yè)務(wù)積累的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)賬制實(shí)施過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，進(jìn)行了較為深入的研究和探討，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出了較為實(shí)際可行的解決辦法。

【關(guān)鍵詞】人民銀行基層行 財(cái)務(wù)報(bào)賬制 探討

中國(guó)人民銀行為進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，完善會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)制度，從2002年起，各分行、營(yíng)業(yè)管理部和省會(huì)城市中心支行（以下簡(jiǎn)稱中心支行）開(kāi)始在縣級(jí)支行進(jìn)行費(fèi)用支出報(bào)賬制試點(diǎn)，財(cái)務(wù)報(bào)賬制在近十年的推進(jìn)工作中不斷完善，可以看到，基層行財(cái)務(wù)工作的約束力進(jìn)一步增強(qiáng)，財(cái)務(wù)支出行為進(jìn)一步規(guī)范。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會(huì)計(jì)制度不斷更新和完善，人民銀行財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)的上線運(yùn)行，都對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)賬制提出了更高要求。

人民銀行的財(cái)務(wù)報(bào)賬制是中心支行統(tǒng)一對(duì)所屬縣級(jí)支行按月?lián)芨稑I(yè)務(wù)周轉(zhuǎn)金，再由縣級(jí)支行將全部財(cái)務(wù)支出按月向中心支行進(jìn)行報(bào)賬核銷的核算方式。財(cái)務(wù)報(bào)賬制本著“總額控制、合理使用、嚴(yán)格審核、按期核銷”的原則，把所轄各縣級(jí)支行的財(cái)務(wù)開(kāi)支直接納入中心支行的統(tǒng)一監(jiān)控之下，打破了人民銀行財(cái)務(wù)核算的傳統(tǒng)模式，加強(qiáng)了中心支行對(duì)全轄財(cái)務(wù)費(fèi)用收支活動(dòng)的監(jiān)督與管理，給縣級(jí)支行的財(cái)務(wù)工作帶來(lái)的一定的影響。從實(shí)施效果看，起到了非常積極的作用，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是突破了人民銀行財(cái)務(wù)管理的傳統(tǒng)模式，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)管理手段的創(chuàng)新，強(qiáng)化了財(cái)務(wù)核算向財(cái)務(wù)管理的轉(zhuǎn)化力度，加強(qiáng)了財(cái)務(wù)工作的宏觀調(diào)控和管理力度。二是提高了會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作質(zhì)量，由中心支行對(duì)縣級(jí)支行的財(cái)務(wù)憑證進(jìn)行集中審核、把關(guān)，規(guī)范了財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作，保證了財(cái)務(wù)工作的嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)密、嚴(yán)肅性，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能夠及時(shí)整改，堵塞了工作中可能出現(xiàn)的差錯(cuò)和漏洞，對(duì)財(cái)務(wù)核算行為進(jìn)行規(guī)范，有效地提高了會(huì)計(jì)核算質(zhì)量。三是加大了資金管理力度。實(shí)施財(cái)務(wù)報(bào)賬制，加大了資金管理力度，從根本上扭轉(zhuǎn)了個(gè)別基層行財(cái)務(wù)支出透明度低、財(cái)務(wù)管理管理混亂、財(cái)務(wù)收支行為不規(guī)范的現(xiàn)象，大大提高了基層行資金使用效益。四是有效地控制了費(fèi)用開(kāi)支。中心支行在接受報(bào)賬時(shí)發(fā)現(xiàn)有超支或接近可用費(fèi)用最高限額的，應(yīng)及時(shí)提醒該單位予以注意，有效地控制了費(fèi)用支出。

總之，財(cái)務(wù)報(bào)賬制對(duì)于推動(dòng)會(huì)計(jì)管理體制改革，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，加大財(cái)務(wù)監(jiān)督力度，提高資金的使用效益，同時(shí)對(duì)于杜絕亂支濫用，遏制違法違紀(jì)行為發(fā)生都起到了積極的作用。然而，財(cái)務(wù)報(bào)賬制實(shí)施過(guò)程也陸續(xù)出現(xiàn)了一些問(wèn)題，筆者認(rèn)為，在財(cái)務(wù)報(bào)賬制下存在如下問(wèn)題：

一、報(bào)賬單位會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、相關(guān)性和一致性的確認(rèn)受到一定的制約

中心支行作為監(jiān)督主體，其監(jiān)督職能是財(cái)務(wù)報(bào)賬核算的主體職能，各中心支行安排了專人審核報(bào)賬資料，但票據(jù)審核員既不參與被審核單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，又不全程履行監(jiān)督職能，只是在事后縣級(jí)支行報(bào)賬時(shí)以票據(jù)審核的方式進(jìn)行監(jiān)督，票據(jù)所反映的只是貨幣信息，不能完整反映會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、相關(guān)性和一致性，非貨幣會(huì)計(jì)信息的獲取難度較大。可以說(shuō)，財(cái)務(wù)報(bào)賬核算工作狀況依然是“財(cái)務(wù)管理”與“會(huì)計(jì)監(jiān)督”相分離。

二、現(xiàn)行預(yù)算管理體制制約了對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的控制力度

人民銀行執(zhí)行部門(mén)預(yù)算，現(xiàn)行的預(yù)算管理體制逐級(jí)核批經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，當(dāng)前的財(cái)務(wù)預(yù)算編制尚不能徹底擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)法”，限定費(fèi)用明細(xì)賬戶指標(biāo)額度不夠科學(xué)、合理，對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的控制力受到制約。各中心支行基本上是以各報(bào)賬支行上年度的費(fèi)用實(shí)際支出額和一定的浮動(dòng)額度核定支行的費(fèi)用指標(biāo)，但每項(xiàng)費(fèi)用開(kāi)支的數(shù)額會(huì)因?yàn)闃I(yè)務(wù)開(kāi)展的需要隨時(shí)發(fā)生變化，每個(gè)費(fèi)用賬戶的具體開(kāi)支金額事前難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，不可能人為地核定每個(gè)費(fèi)用賬戶的準(zhǔn)確開(kāi)支數(shù)。調(diào)整指標(biāo)結(jié)構(gòu)的申請(qǐng)，由于機(jī)構(gòu)多、管理層次多，費(fèi)用開(kāi)支變化快，往往是尚未批準(zhǔn)，費(fèi)用開(kāi)支結(jié)構(gòu)又發(fā)生了變化；有些費(fèi)用開(kāi)支是不可預(yù)知的，一些臨時(shí)、突發(fā)性或必需的開(kāi)支無(wú)法得到費(fèi)用指標(biāo)的保證；同時(shí)，上年度支出的費(fèi)用本年度不一定發(fā)生，若按已核定的費(fèi)用指標(biāo)繼續(xù)列支，勢(shì)必造成資源的重復(fù)和浪費(fèi)。并且，人民銀行一直以來(lái)都是根據(jù)財(cái)政部要求設(shè)置預(yù)算科目賬戶，現(xiàn)階段使用的預(yù)算科目賬戶是2005年設(shè)置的，預(yù)算各科目賬戶間不準(zhǔn)相互串用，難以符合人民銀行費(fèi)用開(kāi)支的實(shí)際需求。因此，受具體指標(biāo)和科目的限制，可能出現(xiàn)賬務(wù)處理欠規(guī)范、完整的情況。同時(shí)，各中心支行經(jīng)費(fèi)水平不一，這些都制約了對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的控制力度。

三、人工送審的方式存在弊端

目前絕大多數(shù)中心支行都是人工送審方式的財(cái)務(wù)報(bào)賬制，由于其技術(shù)手段和管理方式的落后，不可避免地在報(bào)賬效率、成本控制和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面存在諸多弊端。精打細(xì)算是各級(jí)人民銀行財(cái)務(wù)管理的一貫主張，而人工送審的財(cái)務(wù)報(bào)賬制方式，尤其是對(duì)于距中心支行較遠(yuǎn)的縣級(jí)支行來(lái)說(shuō)，不可避免地加大了業(yè)務(wù)成本。由于受天氣、路況、交通工具等不確定因素的影響，縣級(jí)支行把報(bào)賬單據(jù)送達(dá)上級(jí)行的財(cái)務(wù)部門(mén)審核，財(cái)務(wù)憑證在未裝訂的情況下，經(jīng)人工傳遞存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)存在人車(chē)安全風(fēng)險(xiǎn)，容易造成支行的資金損失。

四、對(duì)審計(jì)問(wèn)題的責(zé)任認(rèn)定增加了難度

在財(cái)務(wù)報(bào)賬制下，縣級(jí)支行列支的每筆費(fèi)用憑證都必須經(jīng)過(guò)中心支行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)的審核簽章。縣級(jí)支行往往認(rèn)為經(jīng)過(guò)審核的憑證和項(xiàng)目就是經(jīng)上級(jí)行批準(zhǔn)，因此在對(duì)縣支行的財(cái)務(wù)審計(jì)過(guò)程中，一旦出現(xiàn)與費(fèi)用支出相關(guān)的問(wèn)題，縣級(jí)支行與中支會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)之間會(huì)就審計(jì)問(wèn)題在責(zé)任認(rèn)定上相互推諉，無(wú)形中增大了審計(jì)對(duì)其責(zé)任的認(rèn)定難度。

五、基層行思想認(rèn)識(shí)存在偏差

個(gè)別縣級(jí)支行領(lǐng)導(dǎo)存在著本位思想主義，對(duì)實(shí)施財(cái)務(wù)報(bào)賬核算認(rèn)識(shí)還不到位。有的認(rèn)為本行擁有資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)，經(jīng)費(fèi)支出隨意性較大，中心支行發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也不過(guò)是小毛病，無(wú)關(guān)緊要，甚至覺(jué)得中心支行要求過(guò)于嚴(yán)格；有的認(rèn)為財(cái)務(wù)報(bào)賬只是會(huì)計(jì)檢查改成了每月檢查一次，只要不超指標(biāo)就行。這些認(rèn)識(shí)對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)賬制的工作有效開(kāi)展都存在著制約作用，不利于財(cái)務(wù)工作水平的提高。

六、一些財(cái)務(wù)支出依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)需要統(tǒng)一

2009年，各地人民銀行分支機(jī)構(gòu)開(kāi)始使用財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)記載賬務(wù)，會(huì)計(jì)核算進(jìn)一步規(guī)范和統(tǒng)一，但由于預(yù)算支出的約束和歷史原因，一些費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)不夠明確、不夠統(tǒng)一，不同的縣級(jí)支行的費(fèi)用構(gòu)成的差異令財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)缺乏可比性。比如，一些支行沒(méi)有參加地方的醫(yī)療保險(xiǎn)，醫(yī)療費(fèi)支出在人員經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)上占有一定的比例；人事部門(mén)進(jìn)行職工工資的改進(jìn)和完善，但各級(jí)行對(duì)職工績(jī)效工資缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的隨意性較大；這些狀況致使票據(jù)審核尺度難以把握。

綜上，財(cái)務(wù)報(bào)賬制需要進(jìn)一步完善，從以下各方面進(jìn)行探討。

一、建立一套統(tǒng)一的財(cái)務(wù)影像報(bào)賬管理系統(tǒng)

2009年，人行晉中中心支行利用縣級(jí)支行會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)上收后閑置的事后監(jiān)督影像系統(tǒng)資源，開(kāi)發(fā)出財(cái)務(wù)影像遠(yuǎn)程審批系統(tǒng)，對(duì)于改進(jìn)和提高財(cái)務(wù)工作取得了明顯成效。因此，對(duì)現(xiàn)有的財(cái)務(wù)報(bào)制進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)賬的“無(wú)紙化”管理，已經(jīng)不是空談了。依托現(xiàn)有的財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的財(cái)務(wù)遠(yuǎn)程審批系統(tǒng)，以滿足更多的財(cái)務(wù)管理需求，包括規(guī)范報(bào)賬流程，降低管理成本，規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn)，提高工作效率。財(cái)務(wù)影像遠(yuǎn)程審批應(yīng)包括事前審批、事中審批和事后審批。事前審批主要是滿足縣級(jí)支行在基本撥款限額以外的款項(xiàng)申請(qǐng)需求，不必再以紙質(zhì)文件形式上報(bào)中心支行，通過(guò)影像系統(tǒng)將款項(xiàng)的用途、申請(qǐng)的理由、項(xiàng)目預(yù)算等上傳中心支行，涉及集中采購(gòu)的附有相應(yīng)的采購(gòu)方案，中心支行及時(shí)審批后及時(shí)撥付款項(xiàng)；事中審批滿足序時(shí)記載賬務(wù)時(shí)原始憑證的上傳需求，縣級(jí)支行記載賬務(wù)時(shí)，將原始憑證及附件的影像上傳中心支行，中心支行在事中審批工作中，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)改正，避免了月末報(bào)賬中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題本月不能及時(shí)改正的情況發(fā)生。對(duì)于在事中審核中反映會(huì)計(jì)信息不完事的財(cái)務(wù)支出事項(xiàng)，中心支行與縣級(jí)支行進(jìn)一步確認(rèn)，如有需要，縣級(jí)支行上傳補(bǔ)充材料或說(shuō)明，完成事后審批程序，各縣級(jí)支行進(jìn)行財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)的確認(rèn)報(bào)賬工作。因此，開(kāi)發(fā)一套便于操作、安全穩(wěn)定、保密性強(qiáng)、維護(hù)簡(jiǎn)單財(cái)務(wù)影像報(bào)賬管理系統(tǒng)，將有效解決了財(cái)務(wù)報(bào)賬制下會(huì)計(jì)工作效率低下、資金使用效率不高、運(yùn)營(yíng)成本過(guò)大的問(wèn)題，從根本上消滅人工報(bào)賬制的弊端。

二、完善財(cái)務(wù)報(bào)賬制相關(guān)制度

首先，各級(jí)行及時(shí)修訂和完善財(cái)務(wù)報(bào)賬制相關(guān)制度，并積極宣傳財(cái)務(wù)報(bào)賬核算的目的和重要意義，提高基層行的思想認(rèn)識(shí)，從思想源頭上解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題，讓財(cái)務(wù)報(bào)賬制的預(yù)防腐敗，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，優(yōu)化資金使用效率的有效性深入人心。其次，要在制度上對(duì)中心支行和縣級(jí)支行的責(zé)任進(jìn)行明確和細(xì)化，落實(shí)責(zé)任制。報(bào)賬單位作為會(huì)計(jì)主體，要對(duì)本單位會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、相關(guān)性和一致性負(fù)責(zé)，各中心支行要更新監(jiān)督觀念，建立一個(gè)有效實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，改善監(jiān)督環(huán)境。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)同內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合檢查監(jiān)督，完善財(cái)務(wù)報(bào)賬制的監(jiān)督機(jī)制。再次，要努力提高票據(jù)審核人員的業(yè)務(wù)水平，將監(jiān)管寄于服務(wù)中，加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)支行的溝通聯(lián)系和檢查輔導(dǎo)強(qiáng)化監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)從核算服務(wù)向監(jiān)督管理模式的轉(zhuǎn)變。掌握縣級(jí)支行人員和業(yè)務(wù)發(fā)展情況，參與縣級(jí)支行預(yù)算編制，定期組織縣級(jí)支行領(lǐng)導(dǎo)和報(bào)賬人員學(xué)習(xí)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)制度，聽(tīng)取單位建議和意見(jiàn)，最大程度地避免主觀判斷上的誤區(qū)。

三、加快預(yù)算體制改革

早日推進(jìn)“零基預(yù)算法”，建立一套適應(yīng)人民銀行的費(fèi)用預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，合理設(shè)置預(yù)算科目，徹底消除執(zhí)行部門(mén)預(yù)算帶給人民銀行的財(cái)務(wù)問(wèn)題。預(yù)算定額相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)應(yīng)滿足各級(jí)行對(duì)資金的客觀需要和財(cái)力可能，同時(shí)兼顧實(shí)際支出和目標(biāo)任務(wù)的調(diào)整。通過(guò)預(yù)算體制改革，人民銀行在執(zhí)行財(cái)務(wù)報(bào)賬制中能夠加強(qiáng)執(zhí)行經(jīng)費(fèi)支出控制力度，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。

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作者簡(jiǎn)介：倪向榮（1973-），女，滿族，遼寧省沈陽(yáng)市人，現(xiàn)工作于中國(guó)人民銀行沈陽(yáng)分行營(yíng)業(yè)管理部，現(xiàn)從事財(cái)務(wù)管理崗位的工作，學(xué)歷：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)專業(yè)。