美亞利桑那州新移民法案淺析

【摘要】亞利桑那州的新移民法案首次將非法移民定性為犯罪行為，并規定了極為嚴厲的處罰措施，這一法案因而被稱為美國“最嚴苛的移民法案”。為阻止這項移民法的實施，美國聯邦政府將亞利桑那州告上法庭，指控法案違反憲法之聯邦主義原則和平等保護條款。

【關鍵詞】亞利桑那州法案 聯邦主義原則 平等保護條款 嚴格檢驗標準

移民是形成美國多元文化的最重要因素，但“種族和文化的多樣性在給美國社會注入活力的同時，還帶來前所未有的挑戰”。[1]美國國內非法移民問題日益突出，對美國社會總體影響利大于弊，因此移民法案改革的問題不斷升溫。“9·11”事件以來，美國在加強國土安全的同時，也在為制定新的移民政策作出努力。不過，迄今為止，美國聯邦政府在這一方面仍無所建樹。與此相對應的是，各州政府紛紛躍躍欲試，試圖通過各自的移民法案，以維護自身權益。2010年4月23日，亞利桑那州共和黨州長布萊維爾（Jan Brewer）正式簽署的“SB1070”移民法案便是州政府加強移民管理與控制的最新案例。該法案史無前例地把非法移民定性為犯罪行為，并賦予了警察可以對懷疑是非法移民的人進行盤查等職權。亞利桑那州移民法案一經公布，美國社會為之嘩然。

一、亞利桑那州新移民法案

亞利桑那州是美國非法移民問題的“重災區”，據估計，該州目前共有約46萬非法移民，其中許多人來自臨近的墨西哥或中美洲地區。[2]因此，為了加強移民執法，遏制非法移民增長的勢頭，亞利桑那州一直在醞釀更為嚴格的移民法案。新近出臺的這部法案，其目的在于控制和遏阻非法移民，“這部法律的條款試圖通過合作來阻止和威懾外國人非法入境、非法滯留以及在美非法滯留者的經濟活動。”[3]概括而言，這部法案的主要內容有以下幾點：

第一，實行更為嚴格的移民執法。法案規定，非法移民不得進入或滯留亞利桑那州，一經查出，非法移民將會被控為非法侵入罪，從而面臨多達6個月的監禁和2500美元的罰款。新法要求合法移民需隨身攜帶證明其移民身份的文件，以便警察查驗。為此，法案賦予警察更大的執法權限，規定如果警察在查案過程中，懷疑涉案人員的移民身份，則應當對其進行盤問，“當對一名外國人非法居留美國產生合理懷疑時，應該采取合理的措施。如果可行，可以確定這個人的移民身份。”[4]如果涉案人員無法提供合法身份，將面臨被美國移民與海關執法局(ICE)或者美國海關與邊境保衛局(CBP)拘留的危險。更為嚴格的是，該法案還賦予了執法人員很大的自由裁量權。

第二，賦予執法部門使用、交流移民身份信息的權力，同時建立了相應的問責機制。法案規定，執法機關擁有基于如確定此人是否具備享有公共福利資格、申請駕照資格等目的使用、交流移民身份信息的權力。在執法過程中，如果執法人員出現執法懈怠的現象，任何人都有權向上級法院提起訴訟。

第三，利用交通工具運送、轉送非法移民，或者庇護、掩蓋、誘導非法移民等行為是非法的，并明確了具體的處罰措施。法案規定，“某人從事下列行為是非法的，此人觸犯刑律：（1）在本州運用某種運輸方式運送或轉送，或者企圖運送或轉送該外國人，若此人明知或無視該外國人非法來到、進入或滯留美國的事實；（2）在本州任何地方利用任何建筑或任何交通工具以掩蓋、包庇、保護，或者是試圖掩蓋、包庇、保護某外國人不被發現，若此人明知或無視該外國人非法來到、進入或滯留美國的事實；（3）鼓勵或誘使某外國人進入或居住本州，若此人明知或無視該外國人非法來到、進入或滯留美國的事實。”

第四，雇主不得有意雇傭非法移民，而非法移民也不得在亞利桑那州謀職或工作，并對此做出了相應的處罰措施：初犯者，“法院將責令雇主終止與所有無證件外國人的雇傭關系，并要求雇主接受對其雇傭無證件外國人工作的商業區進行的三年考察期”，同時要求雇主在法院判決后三個工作日內與縣檢察官簽訂一份承諾書；再犯者，法院將責令有關部門永久吊銷雇主在雇傭非法移民工作的商業區的所有執照。此外，法案明確規定，非法移民不得在亞利桑那州謀求工作，違反者將犯有1級輕罪。

二、United States v. Arizona

從以上內容可以看出，亞利桑那州移民法極為苛刻，頒布之后在美國引起軒然大波，為阻止這項移民法的實施，美國聯邦政府將亞利桑那州告上法庭，出現了少見的聯邦政府與州政府通過司法手段解決立法糾紛的情況。這項訴訟是在位于亞利桑那州首府菲尼克斯的美國地區法院提出的。美國司法部在起訴書中指出，亞利桑那州的移民法侵犯了聯邦法律的特權，其主要依據是美國憲法規定的“聯邦主義原則”，即聯邦法律高于州立法。司法部認為，聯邦政府在處理移民問題方面享有絕對權威，這一權利是由美國憲法和國會通過的諸多法律規定的，而亞利桑那州新移民法侵犯了聯邦政府的這一權力。起訴書還指出，亞利桑那州的法律將損害公民權利，導致警察對美國公民和外國人的騷擾。

2010年7月28日，美國聯邦法官蘇珊·博爾頓下令阻止亞利桑那州移民法中一些備受爭議的關鍵條款生效。這些條款包括：警察在存有合理懷疑的情況下，有權對非法進入美國的當事人，盤問其移民身份；移民沒有申領或隨時隨身攜帶身份證明是一種“犯罪行為”；非法移民找工作是違法行為；警察懷疑非法移民犯有足以被遣送出境的罪行時，不需申請逮捕證即可將當事人逮捕。除了這些關鍵性條款之外，該移民法的其他條款則可按計劃于7月29日生效。

博爾頓阻止亞利桑那州新移民法部分條款生效之舉，初步遏制了“50個州50個版本移民法”效應。據報道，美國已經有17個州正準備出臺與亞利桑那州類似的移民法。在聯邦政府與亞利桑那州就移民法打官司之后，這些州都在緊張地等待結果。一旦結果有利于亞利桑那州，這些州便會跟風而上。[5]而博爾頓的判決讓這些州暫時偃旗息鼓，避免出現美國各州在移民法問題上各自為政的局面。司法部發言人奧古斯特表示，各州可以在協助聯邦政府實施移民法工作上發揮作用，但必須遵守憲政框架。她還表示，美國政府負有保衛邊境安全的責任，并已經投入了前所未有的努力，政府將繼續有效地實施法律，同時尋找增強邊境安全、提高國家移民體系問責制的全面改革方法。一些議員也表示，美國“只有一部移民法”，“那就是聯邦政府移民法”。[6]

三、法案和聯邦主義原則

美聯邦政府起訴該法案無效的依據之一是亞利桑那州新移民法案與聯邦法律直接沖突，即違反了聯邦主義原則。美國聯邦法典8USC第1252（c）條款明確規定[7]，州執法官員只可以逮捕或拘留任何在美國被判處過重罪并非法停留在美國的外國人。對于沒有被判處重罪的外國人，即使是非法停留在美國，州執法官員無權以非法停留在美國這一理由而拘捕該外國人。不過，聯邦執法人員可依相關法律拘捕非法停留在美國的外國人（即使無重罪記錄）。這一規定明確限制了州執法人員的行動和作用，但亞利桑那州新法案極大地擴大了州執法人員的權力范圍。SB1070規定：亞利桑那州州執法人員可以在沒有逮捕令的情況下逮捕任何有理由懷疑已經觸犯了法律并應該驅逐出境的外國人。兩部法律之間的主要區別是，亞利桑那州的法案允許在沒有聯邦法規定的重罪的前提條件下逮捕，并且只要求該人所犯的罪行能夠造成驅逐出境的后果即可。而這種造成“驅逐出境”后果的犯罪行為，可以遠低于重罪，如失去身份或非法居留等。根據憲法第6條的規定：“本憲法以及在執行本憲法時所制定的合眾國法律以及以合眾國的權力所締結或將要締結的條約，均為全國最高法律，即使其條文與任何州憲法或法律有抵觸，各州的法官均應遵守。”各州的憲法和法律如果與聯邦憲法和法律相抵觸，州法無效。因此，亞利桑那州這一法律與聯邦法律是直接沖突的，與聯邦主義原則相違背。

若此處再對該原則加以進一步深入的話，關于聯邦主義原則，美國憲法中除上文所述第六條的規定外，憲法第一條第八款明確列舉了聯邦國會擁有軍事、外交事務、財政、州際貿易等方面的立法權和宣戰權；憲法第十條修正案規定了憲法未授予合眾國，也亦禁止各州行使的各項權力，分別由各州或人民予以保留。以上各條款明確列舉了聯邦政府的權力，在合眾國范圍內這種權力是最高的，各州的憲法或法律如果與聯邦的憲法，法律或訂立的條約相抵觸，前者均屬無效；聯邦政府的權力及其行使，雖然直接淵源于憲法的規定，無須像邦聯條例規定的那樣取得各州的同意，但也不能妨害和限制各州權力的行使，各州在其范圍內一享有充分的管理權，各州政府的職能有完整運轉的自由；各州只能在不違反聯邦憲法、法律和條約的前提下行使其保留權力，但聯邦政府也必須在確認各州自主的基礎上行使其權力。[8]

從最初聯邦代表人物麥迪遜提出建立聯邦制國家的構想：“既要使中央的權力處于適當的最高地位，也不排除地方的權力，只要這些權力有利于政府”。[9]到聯邦主義原則確立，使美利堅合眾國由一個松散的邦聯成為統一而穩固的聯邦。到如今，聯邦權力和州權力之間強弱關系的不斷變化。從發展過程來看，聯邦主義原則的發展是在確立統一主權的前提下，權力在聯邦中央與各州之間分配的過程。聯邦主義實質是一種制約與平衡的模式：既要有一個強有力的政府，又要防止聯邦權力的不當擴張；既要保障各州在一定程度的自治和各州人民的自由，又要防止州權過大威脅全國的穩定。在不同的歷史背景下權力種經一度偏重于某一方，但最終權力的分配趨于合理化。[10]

四、適用嚴格檢驗標準審查合憲性

美聯邦政府起訴該法案無效的依據之二就是亞利桑那州新移民法案違反了“平等保護”條款。“平等保護”條款是美國聯邦憲法第14條修正案中的一個方面，其具體內容是：凡在合眾國出生或歸化合眾國并受其管轄的人，均為合眾國的和他們居住州的公民。任何一州，都不得制定或實施限制合眾國公民的特權或豁免權的任何法律；在州管轄范圍內，也不得拒絕給予任何人以平等法律保護。1868年生效的這條修正案本來是為了防止南方各州對自由黑人的迫害，但在后來的實施過程中，它逐漸成為所有美國公民捍衛自己的正當權益、抵制各州歧視性法律的最有效武器。[11]

亞利桑那州新法案的相關規定，歧視是非常明顯的。如果警務人員在“合理懷疑”某人為非法入境者時須檢查其移民身份，這將不可避免地導致種族和種族相貌的歧視。因為所謂的“合理懷疑”基本上只有通過人本身的相貌、講話的口音和方式等進行判斷。有外國口音或相貌比較像外國人都比沒有口音的白人更容易被警方訊問。這嚴重影響到了所有的移民，而不是只有那些處于非法身份的外國人。正如前文起訴書中所說，該法案損害了公民權利，對美國公民和外國人都造成了騷擾。鑒于這一規定的歧視性影響和判決的結果來看，最高法院適用了美國憲法審查中特定的“嚴格檢驗標準”對其合憲性進行審查。

嚴格檢驗標準主要運用于侵犯公民基本權利的法律，它是“平等保護”條款下最高層次的檢驗標準。在嚴格檢驗標準下，州政府必須說明某項被指控為嚴重干擾公民基本權利的法律分類是政府的切身利益所必需的，“采取這些措施是為了實現預定的目標，即對于所涉及的公民基本權利施加最可能少的限制。”[13]因此，這一司法檢驗也被稱作“確實政府利益”檢驗。當一種分類嚴重妨礙“明示”的憲法權利的行使或“默示”的憲法權利的行使時，最高法院就運用嚴格檢驗標準。對于憲法“默示”的公民的基本權利的平等保護，主要有以下幾類：一是州際遷徙權。雖然憲法中沒有明文規定這項權利，但是當一個州的法律要求遷徙至該州的公民要在該州居住一定期限，才能得到本應在平等基礎上得到的福利的資格時，最高法院一般運用基本權利平等保護的原則。二是結婚權。結婚權成為憲法保護的公民基本權利。最高法院在涉及結婚權的平等保護的案件時，一般運用嚴格檢驗標準。例如，在“扎布洛基訴雷德黑爾”案(1978年)中，最高法院判決威斯康星州的一項法律違憲。該法律規定：根據法院判決對子女有撫養義務者，除非法院認為子女撫養問題已經妥善解決，不準再婚。法院判決的理由是：“結婚權具有基本的重要性，以及由于這單有爭議的分類嚴重干擾該權利的行使，我們認為，需要對為支持該分類提出的州利益進行極嚴格的審議。”[13]三是投票權。雖然美國憲法第15條修正案規定“合眾國或其任何一州不得因種族、膚色，或種為奴隸而剝奪或取消合眾國公民的投票權”，但是各州在住所、年齡和公民身份等方面都對投票資格作出限制，直至60年代選民繳納人頭稅還是行使選舉權的先決條件。此后，最高法院對于侵犯公民投票權的法律適用嚴格檢驗標準，宣布一系列法律違反“平等保護”條款。四是訴訟權。“平等保護”條款常常與“正當法律程序”條款一起，用于限制法庭的訴訟程序。大法官布萊克在代表多數法官的意見書中援引了“正當程序”和“平等保護”兩種原則。針對訴訟權，他承認州沒有規定上訴審查的憲法責任，但是這并不等于允許州歧視某些上訴的貧窮的被告，“在一個人所得到的審判方式取決于他擁有的錢的數量時，就沒有平等的司法審判可言。”[14]

在某項州法律被指控為違反“平等保護”條款時，根據對法律分類的合理性要求，美國聯邦最高法院還有其他兩種不同的審查標準。合理性標準是最低層次的審查標準。在運用這種審查標準時，法院的著眼點是分類與政府目的的關系是否合理，強調“憲法并不禁止政府對人們進行分類，因為如果不分類，就無法制定法律。憲法所禁止的，是那種在法律所規定的類別與適當的政府目的之間不具有任何聯系的不合理分類。”[15]采用合理性標準的結果是，很難宣布一項法律違憲，“州政府的行為只要具有理性基礎，而不是引人生厭的歧視性，就不為違反憲法”，并且如果僅僅由于其分類沒有完全達到數理上的準確，或者在實踐中結果有些不公平，都不能認為是違反憲法。[16]

五、結語

亞利桑那州新移民法案簽署之后，美國國內許多人權團體、移民團體、法律界人士以及政府官員要求對其進行司法審查，以調查它是否“違憲”。同時，美國輿論還將亞利桑那州法案與1994年加州“187號提案”相提并論，認為上述兩部法案存在的主要司法問題是一致的，即州政府的行為是否干涉了聯邦政府處理移民的職權，違反了聯邦主義原則。而案件審理的過程及結果也證實了這些問題的肯定答案。亞利桑那州移民法案乃至整個美國的移民法的前途仍然充滿了諸多變數，如何讓州政府在憲政框架內，協助聯邦政府在移民法工作中發揮主導作用，保護公民權利，進行合理的移民改革，成為美國政府無法再度回避的問題。

參考文獻

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2010-12-10．

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[13][美]杰羅姆·巴倫、[美]托馬斯·迪恩斯，劉瑞祥等譯.美國憲法概論[M].北京：中國社會科學出版社，1995.140．

作者簡介：王旋（1986-），女，江蘇人，華東政法大學2009級法律史專業碩士研究生，研究方向：外國法律史。