影響國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的主要因素及對(duì)策研究

【摘要】文章論述了影響我國(guó)國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的四個(gè)主要因素：社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制、國(guó)家政治體制、審計(jì)機(jī)關(guān)的地位、審計(jì)法律體系，并對(duì)建設(shè)新型的國(guó)家審計(jì)制度提出了對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì) 獨(dú)立性 對(duì)策

一、國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的法律概念

（一）國(guó)家審計(jì)定義

筆者認(rèn)為，我國(guó)審計(jì)法律制度和理論界對(duì)國(guó)家審計(jì)至今還沒(méi)有給定完整意義上的科學(xué)、準(zhǔn)確定義。現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》所規(guī)定和使用的概念實(shí)際上是政府審計(jì)。即我們目前通常討論的國(guó)家審計(jì)的實(shí)質(zhì)涵義是指?jìng)鹘y(tǒng)意義上的政府審計(jì)，不能說(shuō)是整個(gè)國(guó)家和法律層次上的國(guó)家審計(jì)。對(duì)于什么是國(guó)家審計(jì)，目前學(xué)界存在多種認(rèn)識(shí)，筆者贊同李季澤在《國(guó)家審計(jì)的法理》中的觀點(diǎn)：國(guó)家審計(jì)定義為：由國(guó)家法律確認(rèn)的，向納稅人(人民)負(fù)責(zé)的，審查國(guó)家成本核算和國(guó)家實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政效能的國(guó)家監(jiān)督。

（二）國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性法理釋義

所謂獨(dú)立性，從法理上講應(yīng)當(dāng)包含以下幾層含義：機(jī)構(gòu)獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和人員獨(dú)立。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)是：審計(jì)機(jī)關(guān)的建立由憲法規(guī)定，非法定程序不得撤消，審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于審計(jì)對(duì)象之外，不隸屬于任何國(guó)家機(jī)構(gòu)，不受任何非法律因素的制約；審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)政上獨(dú)立于被審部門以外，有專門的國(guó)家財(cái)政預(yù)算，依法予以保證，并根據(jù)需要力求及時(shí)提供和無(wú)條件滿足；審計(jì)人員履行職責(zé)不受任何非法律因素的干涉，其人事任免由法律規(guī)定，不受審計(jì)對(duì)象的影響。

二、影響審計(jì)獨(dú)立性的主要因素

國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的影響因素，在不同的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)制度下，其影響程度和范圍不同。特別是我國(guó)當(dāng)前處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，影響國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的因素較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家多且復(fù)雜，但最主要的有：

（一）社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，審計(jì)制度必須與我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)相一致。我國(guó)當(dāng)前仍然處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，人治和法治的思想在不同程度上制約和影響著審計(jì)的獨(dú)立性法治環(huán)境。

（二）國(guó)家政治體制

政治體制決定審計(jì)制度，影響著國(guó)家審計(jì)的地位和效果，同時(shí)決定審計(jì)制度的方向和發(fā)展。從理論上說(shuō)，我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制度，國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和決策中樞是全國(guó)人民代表大會(huì)。但由于特殊國(guó)情，我國(guó)是執(zhí)政黨處于權(quán)力重心，資源分配權(quán)和審計(jì)權(quán)的矛盾也更加突出。因此，能不能使資源分配權(quán)和審計(jì)監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)，選擇什么樣的審計(jì)制度是由國(guó)家的民主、法治程度所決定。

（三）審計(jì)機(jī)關(guān)的地位

國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的地位通常是在一國(guó)憲法中規(guī)定的，具有獨(dú)立的監(jiān)督地位。在中國(guó)，雖然是《憲法》對(duì)審計(jì)予以規(guī)定，但國(guó)家審計(jì)實(shí)際上隸屬于國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府，審計(jì)機(jī)關(guān)是各級(jí)政府的一個(gè)組成部門，履行行政職能，是典型的政府審計(jì)（行政性國(guó)家審計(jì)）。因此，國(guó)家對(duì)審計(jì)手段運(yùn)用程度是影響審計(jì)權(quán)威性、公正性的直接因素。

（四）審計(jì)法律體系

我國(guó)的現(xiàn)行審計(jì)法律是由《憲法》、《審計(jì)法》和其他專門法律關(guān)于審計(jì)的規(guī)定、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)及其部門規(guī)章關(guān)于審計(jì)的規(guī)定、地方性法規(guī)和政府規(guī)章關(guān)于審計(jì)的規(guī)定組成的法律體系。這一體系的核心是《憲法》和《審計(jì)法》，二者確定我國(guó)的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置是國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的審計(jì)工作。這說(shuō)明我國(guó)的審計(jì)是政府審計(jì)，國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性存在著極大的法律缺陷，與真正的國(guó)家審計(jì)存在很大差距和不足。這一體系確定了我國(guó)目前的審計(jì)監(jiān)督實(shí)行的是“以當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，尤其是審計(jì)機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物等實(shí)權(quán)均由地方政府掌管。即依照現(xiàn)行管理體制，政府審計(jì)早晚都難免面對(duì)“自己審自己”的尷尬。這樣的法律體系，對(duì)審計(jì)的保障功能毋庸置疑是低效的，審計(jì)失敗的可能性和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大大增加，嚴(yán)重影響審計(jì)職能的發(fā)揮。

三、對(duì)策分析

獨(dú)立性是審計(jì)的生命線，而審計(jì)組織的獨(dú)立性是審計(jì)獨(dú)立性的核心。就中國(guó)的情況而言，國(guó)家審計(jì)實(shí)際上是政府審計(jì)，審計(jì)監(jiān)督是一種行政監(jiān)督，審計(jì)權(quán)的行使受政府權(quán)力的嚴(yán)重影響和制約。要實(shí)現(xiàn)完整意義上的國(guó)家審計(jì)，必須進(jìn)行審計(jì)體制改革，審計(jì)體制的改革一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題就是權(quán)力的分配，必須以立法的形式為其提供保障。

（一）改革現(xiàn)行審計(jì)體制

1.改革現(xiàn)行的政府審計(jì)體制為國(guó)家審計(jì)體制，實(shí)行有利于國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的審計(jì)體制。改革的目標(biāo)是保證審計(jì)目標(biāo)和權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。從比較法的角度來(lái)看，世界各國(guó)采用的國(guó)家審計(jì)類型主要有獨(dú)立性國(guó)家審計(jì)、司法型國(guó)家審計(jì)、行政型國(guó)家審計(jì)和立法型國(guó)家審計(jì)。而我國(guó)目前采用的是行政型的國(guó)家審計(jì)。如何對(duì)我國(guó)審計(jì)體制進(jìn)行改革，各家觀點(diǎn)不同。筆者認(rèn)為，審計(jì)體制本身無(wú)所謂優(yōu)劣之分，只要適合于本國(guó)國(guó)情，能真正發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和制衡作用，就是有效的。以上任何一種模型都不適合目前的中國(guó)的國(guó)情，我們可以借鑒和吸收英國(guó)立法型審計(jì)的優(yōu)點(diǎn)，也可以引進(jìn)日本、德國(guó)的獨(dú)立審計(jì)體制模式，一定要進(jìn)行體制創(chuàng)新。不考慮中國(guó)的特殊國(guó)情，照搬哪一種模式，再好的制度也可能“水土不服”。

但無(wú)論采取什么樣的改革措施，都必須要賦予審計(jì)組織獨(dú)立于同級(jí)政府行政系統(tǒng)的法律地位和獨(dú)立的財(cái)政供給預(yù)算。只有人事和財(cái)政獨(dú)立才能徹底行政權(quán)力對(duì)審計(jì)權(quán)的干涉。

2.改革的思路設(shè)想。從獨(dú)立性和權(quán)威性兩方面來(lái)看，不能設(shè)立那種看似獨(dú)立，卻又“夾在政府和人大之間”而“兩難做人”的機(jī)構(gòu)（項(xiàng)俊波，2001），與其如此，還不如直接設(shè)立由黨中央領(lǐng)導(dǎo)的“中共中央審計(jì)委員會(huì)”和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的“中華人民共和國(guó)中央審計(jì)委員會(huì)”，二者為同一機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)稱“中央審計(jì)委員會(huì)”。成立中央審計(jì)委員會(huì)后，它與中紀(jì)委的關(guān)系是，后者管黨紀(jì)監(jiān)督，前者管經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，雙方相互配合。但這依賴于中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)高度。同樣是設(shè)立“中央審計(jì)委員會(huì)”，但筆者不贊同廖洪教授所建議的設(shè)立像中紀(jì)委那樣只由黨中央領(lǐng)導(dǎo)的“中央審計(jì)委員會(huì)”，理由是不符合黨政分開(kāi)的原則，名不正言不順。

（二）立法保障審計(jì)的獨(dú)立性

我們要進(jìn)行的審計(jì)體制改革并非是行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力微調(diào)，而是國(guó)家權(quán)力的重大調(diào)整，改革的啟動(dòng)和成果的穩(wěn)固，都需要立法的支持和保障。一是要修改憲法以國(guó)家根本大法的形式來(lái)賦予審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立的法律地位；二是制定具有完整意義的國(guó)家審計(jì)法，在充分借鑒國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上移植并創(chuàng)新成真正意義上的國(guó)家審計(jì)法；三是制定國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)構(gòu)組織法，將最高審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)從各級(jí)政府中脫離出來(lái)，單獨(dú)立法規(guī)定其組織程序和機(jī)構(gòu)設(shè)置；四是設(shè)立專門的審計(jì)財(cái)政預(yù)算法案，保證審計(jì)財(cái)政供給等等。

參考文獻(xiàn)

［1］李季澤，國(guó)家審計(jì)的法理，中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2004年版。

［2］項(xiàng)俊波，論我國(guó)審計(jì)體制的改革與重構(gòu)[J]，審計(jì)研究，2001(6)

作者簡(jiǎn)介：何昌（1978-）男，漢族，河北徐水人，2005年畢業(yè)于吉林大學(xué)，獲法律碩士學(xué)位，現(xiàn)為石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院社會(huì)科學(xué)部講師，主要從事法學(xué)、思想政治教育研究。