加快制度建設為依法有效履行國庫職能提供依據和保障的思考

在《預算法》的修改過程中，是繼續鞏固強化經理國庫職能，還是弱化國庫職能履行代理國庫職責，成為國家金庫職能定位爭議的一個焦點。為面對這一考驗和挑戰，更好地履行經理國庫的職能，國庫總局編制了《“十二五”時期國庫業務發展規劃》，提出了今后五年國庫業務發展的宏偉目標和主要任務。但是就目前基層國庫履職情況看，制度的不匹配、滯后以及缺失在一定程度上掣肘了經理國庫職能的有效發揮，加快制度建設已成為依法有效履行國庫職能的重要課題。

一、基層國庫履職中存在的困難和問題

一是職責定位不清晰，工作協調難度大。當前，從法律法規的層面角度看雖然賦予了各級國庫履行監督與服務雙重職責，但是，隨著市場經濟的不斷推進，財稅體制改革的不斷深化，以及國庫業務的創新發展，基層國庫在履行監督管理職責，協調財政、征收機關和國庫經收處實施財稅庫銀橫向聯網，開展國庫業務創新等方面，由于職責定位不夠清晰，協調工作效率低、難度大。

二是監督管理工作缺乏手段，監管效果不明顯。按照法規基層國庫有權對財政、征收機關和國庫經收處辦理的各級預算收入、支撥、退庫實施監督管理，但缺乏責任追究措施。如《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》規定，各級財政、征收機關應按照國家統一規定的退庫范圍、項目和審批程序辦理退庫。對不符合規定的，國庫有權拒絕執行。而在實際操作過程中時常發生財稅部門執行政策規定不嚴，國庫審核發現后，除要求財稅部門補充完善退稅手續外，別無良策。更有甚者把不能按時退稅的責任推給國庫，讓國庫直接面對退稅單位，使國庫承擔無限的責任和壓力。另外《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》還規定，各級國庫有權督促檢查國庫經收處和其他征收機關所收款項，是否及時全額繳入國庫，出現拖延或違法不繳的，應及時查究處理。由于財政、稅務機關的不作為，導致“待結算財政款項”科目長期滯留余額，但在實際的查究過程中只有對國庫經收處的違規處罰條款，而無對財政、征收機關的處罰依據，違規責任難以界定，監督管理效果不明顯。

三是國庫資金風險環節不斷增加，風險控制難度大。當前，隨著國庫業務的拓展和創新，信息化建設步伐的不斷加快，資金風險環節劇增，道德風險、操作風險、信息安全風險、制度風險防不勝防，在實際工作中，尤其以制度風險表現較為突出，一方面是制度建設跟不上業務發展的需要；另一方面是原有制度不夠完善，條款籠統，加之理解不一，致使基層國庫操作困難，屢查屢犯現象屢禁不止。

四是國庫業務創新目標不明確，創新效果不理想。國庫創新的總體目標應該是在風險可控的前提下，充分發揮國庫功能，支持財稅體制改革，加快財政資金流轉速度，減少財政庫款支撥環節，降低支撥成本，讓改革的成果惠及千家萬戶。但是，基層國庫往往存在偏離創新目標，在國庫業務目標考核的驅動下，就考核而創新、就加分而創新，人為放大創新效果。

二、基層國庫履職中存在困難和問題的原因分析

基層國庫履職中存在上述困難和問題，有基層國庫工作能力和水平有待提高、工作方式方法有待改進的問題，但是，在一定的程度上是由于制度間的不匹配、滯后以及缺失造成的。

一是制度的不匹配。《中國人民銀行法》第三十二條規定，“中國人民銀行有權對金融機構以及其他單位和個人的下列行為進行檢查監督……（七）代理中國人民銀行經理國庫的行為”，而《國家金庫條例》規定“國庫有權監督檢查各經收處和征收機關所收之款是否按照規定全部繳入國庫，發現違法不繳的，應及時查究處理”。在實際工作中，各級國庫按照職責要真正落實對征收機關的查究甚至處理均無相應的具體法律法規作為依據，僅僅依據中國人民銀行令《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》來具體行使法定權限顯然“心有余而力不足”，難以從源頭上監督與規范國庫相關業務；此外，國庫管理的個別業務規章制度也由于缺乏相應的對財政、征收機關的協調、約束性法規與之形成完整的法規系統，而難以發揮實效，具體如《國庫會計管理規定》“第三十四條各級國庫可要求財政部門及時提供年度財政預算支出計劃，以準確、及時地辦理預算撥款業務，確保庫款安全”，而《中華人民共和國預算法實施條例》對其并未做出明確要求，并且第四十三條規定，“各級國庫必須憑本級政府財政部門簽發的撥款憑證于當日辦理庫款撥付，并將款項及時轉入用款單位的存款賬戶”，如此看來，制度之間缺乏整體協調性，法規制度之間的不相互銜接，存在斷裂，影響了實際執行效果。

二是制度滯后。《國家金庫條例》規定“國家金庫負責辦理國家預算資金的收入和支出，必須認真貫徹國家的方針、政策和財政制度，發揮國庫的促進和監督作用”，在此，明確規定了國庫監管的范圍是“預算資金”，但隨著財稅金融體制改革的推進，依照所有財政資金納入與預算管理的指導思想，原有的財政預算資金和預算外資金的劃分逐漸淡化，引入了非稅收入、社會保險基金收入等概念，非稅收入、社會保險基金收入納入財政資金管理成為現狀或趨勢，此外，土地出讓金、罰沒收入、行政性收費等預算外資金等也納入了國庫管理，國庫現金管理成為一個實實在在的新課題。又如《國家金庫條例》中規定“國家的一切預算支出，一律憑各級財政機關的撥款憑證”，但是當前庫款支撥的形式已增加了電子撥款、商業銀行申請清算劃款等多種形式，法規內容明顯滯后。基層國庫究竟該如何監管，法規的滯后，已成為實施國庫監管的“瓶頸”。

三是制度缺失。從當前基層國庫的履職以及發展狀況看，主要缺少系統的內外監督管理制度和風險控制制度，如國庫“四級”監督管理責任制度、對財稅部門的約束制度、國庫業務系統安全認證管理制度等，制度的缺失已嚴重制約了基層國庫職責的履行和風險的防控。

三、加快制度建設的意見和建議

隨著依法行政意識的提高，基層國庫在履行相關工作職責時由于缺乏配套的法規依據不是不想為、不愿為，而是不能為、不敢為，因此，加快法規制度建設，保障基層國庫依法正確行使職責，是提高國庫履職效果的一條重要途徑。

一是加快建立健全依法有效履行國庫職責的法規。進一步加快法治建設工作，建議盡快修訂完善《國家金庫條例》及其實施細則等規章，使之與《人民銀行法》、《預算法》相銜接，進一步明確國庫、財政、征收機關、經收處在國庫管理工作中的地位、職責分工、權限以及相互間的工作協調、制衡機制等重要問題。真正做到從法律法規的層面為國庫管理工作營造相對穩定的履職環境，進一步明晰國庫職責定位，實現“十二五”時期國庫業務發展規劃提出的“國庫履職環境要達到內部協調、外部和諧的目標”。

二是加快配套規章制度建設。為解決國庫管理工作中橫向協調困難的問題，建議與財政、稅務等相關部門加強業務溝通、協調，共同商議制定《退庫實施細則》、《國庫資金違法行為處罰規定》等規章制度。

三是著力解決業務制度建設滯后于業務發展的矛盾。在積極構建現代化服務型國庫的主題之下，要不斷加快國庫信息化建設，建議加快推進對商業銀行代理國庫集中支付、非稅收入收繳等多項新業務風險控制要點識別、監管方式方法的研究和相應監管制度的制定，改變制度建設滯后使國庫監管工作造成的被動局面，促使業務發展與監督管理協調，確保國庫資金的安全性管理更為積極有效。