淺論政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)

【摘要】由于政府投資建設(shè)項(xiàng)目中存在政府投資資金被挪用，存在損失浪費(fèi)以及建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量不能得到保證，在這種情況下本文通過(guò)對(duì)跟蹤審計(jì)的定義和特點(diǎn)，跟蹤審計(jì)的重要內(nèi)容，以及政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)應(yīng)注意的主要問(wèn)題，在這基礎(chǔ)上提出加強(qiáng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】政府投資 建設(shè)項(xiàng)目 跟蹤審計(jì)

2008年12月，昆明市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于全面落實(shí)“八個(gè)百分之百”，切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)工程管理的通知》，通知中指出，凡屬政府性投資（含BT、BOT、TOT等方式）建設(shè)工程項(xiàng)目，必須全面推行“八個(gè)百分之百”，其中一個(gè)要求是“百分之百工程預(yù)決算審計(jì)到位。”。為切實(shí)保證做到政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程預(yù)決算審計(jì)到位，2009年5月昆明市政府印發(fā)《昆明市政府投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)決算審計(jì)辦法》。為深入開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，提高政府投資的效益，防止政府投資資金被擠占挪用，減少損失浪費(fèi)，保證工程質(zhì)量，建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)開(kāi)展跟蹤審計(jì)，將審計(jì)監(jiān)督職能貫穿于建設(shè)項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，打破以往只對(duì)工程決算和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)的常規(guī)做法。

一、跟蹤審計(jì)的定義和特點(diǎn)

（一）跟蹤審計(jì)的定義

建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)構(gòu)以國(guó)家的法律、法規(guī)等為依據(jù)，運(yùn)用現(xiàn)代審計(jì)方法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、竣工驗(yàn)收及結(jié)（決）算等全過(guò)程的技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和固定資產(chǎn)行程過(guò)程中的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和有效性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)，維護(hù)國(guó)家、業(yè)主及相關(guān)單位的合法權(quán)益，有效控制和如實(shí)反映工程造價(jià)，促進(jìn)管理和廉政建設(shè)，提高投資效益。它要求審計(jì)人員從一開(kāi)始就介入建設(shè)工作，參與建設(shè)管理，發(fā)揮監(jiān)督和評(píng)價(jià)職能，確保建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是審計(jì)工作的延伸和拓展，是現(xiàn)代制度的創(chuàng)新，是解決當(dāng)前建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題的有效方法。

（二）跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)

與傳統(tǒng)的工程預(yù)決算審計(jì)比較，跟蹤審計(jì)具有突出的特點(diǎn)。主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：

1.從事后審計(jì)向事前、事中和事后相結(jié)合審計(jì)轉(zhuǎn)變。在事后審計(jì)時(shí)，因隱蔽工程或多次變更施工部位的一些記錄不詳，判定正確，經(jīng)常發(fā)生理不清、扯不斷現(xiàn)象。跟蹤審計(jì)對(duì)隱蔽工程、非實(shí)體費(fèi)用等可提前計(jì)量、記錄和取證，避免事后發(fā)生爭(zhēng)議。

2.從被動(dòng)控制向主動(dòng)控制轉(zhuǎn)變。從項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工及竣工驗(yàn)收等方面進(jìn)行跟蹤審計(jì)，合理確定并有效控制工程造價(jià)、工程質(zhì)量，使建設(shè)項(xiàng)目在事前和事中得到控制，達(dá)到主動(dòng)控制的目的，確保工程質(zhì)量，避免資金浪費(fèi)。

3.從靜態(tài)審計(jì)向動(dòng)態(tài)審計(jì)轉(zhuǎn)變。事后審計(jì)是建設(shè)項(xiàng)目完工后對(duì)竣工決算資料進(jìn)行審計(jì)，跟蹤審計(jì)主要是在平時(shí)對(duì)形成竣工決算資料的各環(huán)節(jié)、過(guò)程及相關(guān)資料及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)審計(jì)，審計(jì)的內(nèi)容、資料要多于竣工決算，實(shí)現(xiàn)全面、全程審計(jì)的要求。

二、跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容

（一）項(xiàng)目決策與設(shè)計(jì)方案審計(jì)

長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)注的焦點(diǎn)是施工單位提供的決算是否存在高估冒算，開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的目的也是要把工程決算中的“水分”擠出來(lái)，因而，審計(jì)工作的重點(diǎn)總是集中在工程量是否真實(shí)、定額套用是否準(zhǔn)確、取費(fèi)是否合規(guī)等問(wèn)題上。這種觀點(diǎn)具有一定的片面性。事實(shí)上，影響工程造價(jià)的因素很多，如項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)裝備、設(shè)計(jì)方案等。有資料顯示，在施工階段影響投資的可能性為5%～25%，而在工程項(xiàng)目決策與設(shè)計(jì)階段，影響工程造價(jià)的可能性為30%～75%。可見(jiàn)，項(xiàng)目決策和設(shè)計(jì)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)的影響程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了工程施工，項(xiàng)目決策和設(shè)計(jì)上的浪費(fèi)才是最大的浪費(fèi)。因此，要使項(xiàng)目設(shè)計(jì)既要滿足功能要求、審美要求和質(zhì)量要求，又要講究投資效益，就不能僅僅對(duì)工程的竣工決算進(jìn)行審計(jì)，而是要從更高層次上，對(duì)項(xiàng)目決策和設(shè)計(jì)方案的科學(xué)性和合理性進(jìn)行審計(jì)。項(xiàng)目決策和設(shè)計(jì)審計(jì)重點(diǎn)通過(guò)審查項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告、立項(xiàng)批文、工程概算、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案及設(shè)計(jì)圖紙等，對(duì)項(xiàng)目論證是否充分、可靠、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)、建筑材料的選用是否合適、設(shè)計(jì)方案是否合理等做出評(píng)價(jià)。

(二)內(nèi)控制度審計(jì)

自2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》正式施行，以及國(guó)家對(duì)建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)治理以來(lái)，建設(shè)項(xiàng)目的管理工作得到了明顯的改善，但還在一定程度上存在投資行為不規(guī)范、成本效益差、發(fā)生違法違紀(jì)現(xiàn)象等問(wèn)題，造成這些問(wèn)題的主要原因是建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)控制度不完善。建立健全有效的建設(shè)項(xiàng)目管理制度是建設(shè)項(xiàng)目得以順利實(shí)施的前提和保證。內(nèi)控制度審計(jì)著重審查兩個(gè)方面：一是審查內(nèi)控制度的建立健全情況，包括內(nèi)控制度是否符合國(guó)家政策法律法規(guī)、內(nèi)控制度審計(jì)是否符合建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)、內(nèi)控制度是否涵蓋了項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)方面、各項(xiàng)內(nèi)控制度是否協(xié)調(diào)一致沒(méi)有矛盾沖突；二是審查內(nèi)控制度執(zhí)行情況，包括內(nèi)控制度是否得到有效執(zhí)行、執(zhí)行后是否規(guī)范了管理行為，是否減少了浪費(fèi)、降低了建設(shè)成本。在建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)初期，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理單位內(nèi)控制度的進(jìn)行審計(jì)。對(duì)內(nèi)控制度存在的明顯缺陷和不足，及時(shí)提出修改及健全意見(jiàn)和建議。

（三）招投標(biāo)審計(jì)

招投標(biāo)是項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中一項(xiàng)非常重要的工作，在規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目發(fā)包、造價(jià)控制、防止腐敗行為等方面可以發(fā)揮積極作用。招投標(biāo)審計(jì)的主要內(nèi)容包括：招標(biāo)文件是否完整嚴(yán)密、合法合規(guī)，評(píng)標(biāo)辦法是否科學(xué)合理，招標(biāo)程序是否合法合規(guī)，招標(biāo)過(guò)程是否公正公平公開(kāi)，是否存在規(guī)避招標(biāo)或假招標(biāo)行為等。

（四）建設(shè)資金審計(jì)

建設(shè)資金是建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施的重要保障。建設(shè)資金審計(jì)的主要內(nèi)容包括：是否建立了財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)的內(nèi)控制度，執(zhí)行是否有效；資金籌集與建設(shè)進(jìn)度是否相銜接，有無(wú)大量資金閑置或因資金不到位而造成停工待料等情況；是否按照合同規(guī)定的工程進(jìn)度付款，是否超付工程款；各級(jí)政府給予的優(yōu)惠政策是否貫徹執(zhí)行，是否將優(yōu)惠政策全部用于建設(shè)項(xiàng)目上；是否將其他費(fèi)用列入該項(xiàng)目成本；工程成本核算及賬務(wù)處理是否符合會(huì)計(jì)制度的要求，是否有利于建設(shè)項(xiàng)目管理和竣工決算的需要。

（五）合同審計(jì)

合同是約定參與項(xiàng)目建設(shè)的各方當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)行為的法律文件，合同能否依法履行直接關(guān)系到建設(shè)項(xiàng)目能否順利實(shí)施，關(guān)系到建設(shè)工程的質(zhì)量和投資效益。合同審計(jì)主要內(nèi)容是：合同的主體是否合法，內(nèi)容是否完整，意思表達(dá)是否準(zhǔn)確，格式是否規(guī)范，合同形式是否明確，相關(guān)條款是否與招投標(biāo)文件一致等。

（六）施工變更、隱蔽工程審計(jì)

在建設(shè)過(guò)程中，由于各種原因，往往需要對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行改變或修正，從而引起項(xiàng)目變更。建設(shè)項(xiàng)目的變更必然涉及工程價(jià)款的變動(dòng)。同時(shí)目前國(guó)內(nèi)建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，由于工程價(jià)款在中標(biāo)時(shí)就已確定，不能隨意改變，因此，施工單位為了獲取更多的利益，總是將目光轉(zhuǎn)向工程的變更。有的施工單位常常采用低價(jià)策略謀求中標(biāo)。中標(biāo)后，再通過(guò)大量的變更來(lái)提高工程造價(jià)，從中獲利。為了維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，防止造價(jià)膨脹，必須對(duì)變更事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格審查。項(xiàng)目變更審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)審查變更理由是否充分、合理、變更論證是否科學(xué)嚴(yán)密、審批手續(xù)是否完備、資料是否齊全；變更的簽證資料是否真實(shí)完整。

隱蔽工程覆蓋后難以復(fù)核，施工方容易偷工減料、高估冒算。跟蹤審計(jì)時(shí)要及時(shí)審查隱蔽工程的每一個(gè)工序，做好記錄，為工程竣工結(jié)算積累資料。

三、政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)應(yīng)注意的主要問(wèn)題

（一）建立一只高素質(zhì)的知識(shí)結(jié)構(gòu)配備合理的審計(jì)隊(duì)伍。既要保證審計(jì)人員的數(shù)量，又要注重內(nèi)審人員的知識(shí)構(gòu)成。審計(jì)人員不僅要具備工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的知識(shí)，還要熟練掌握審計(jì)、財(cái)務(wù)方面的知識(shí)。

（二）進(jìn)一步完善跟蹤審計(jì)的制度和程序。跟蹤審計(jì)是動(dòng)態(tài)審計(jì)，屬于新的審計(jì)方式，責(zé)任重大，風(fēng)險(xiǎn)也較大。但目前建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)規(guī)章制度卻相對(duì)滯后，使審計(jì)人員難以對(duì)建設(shè)項(xiàng)目做出具有共性的判斷和評(píng)價(jià)。需要相關(guān)行業(yè)部門分別對(duì)各地區(qū)、各行業(yè)等類型的建設(shè)項(xiàng)目出臺(tái)一系列跟蹤審計(jì)的規(guī)章制度，制定明確的、可操作性強(qiáng)的跟蹤審計(jì)的指導(dǎo)意見(jiàn)，建立和完善跟蹤審計(jì)的程序。對(duì)規(guī)范審計(jì)行為，減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)質(zhì)量意義重大，使跟蹤審計(jì)工作逐步走向嚴(yán)密、科學(xué)、規(guī)范。

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作者簡(jiǎn)介：肖建麗（1980-），女，河北石家莊人，中審亞太會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司云南分所，從事財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)研究。