發達國家和地區弱勢群體福利照顧模式及其對我國的啟示

摘 要：在界定弱勢群體福利照顧模式的基礎上，歸納出發達國家和地區弱勢群體福利照顧的四大特征：完善的社會保障制度是弱勢群體福利供給的基礎；社區照顧是弱勢群體福利供給的依托；非營利組織是弱勢群體福利照顧的主力；自助取向成為弱勢群體福利供給的目標。與其相對比，目前我國弱勢群體福利照顧體系社會保障制度尚不健全，社區服務和非營利組織參與剛剛起步，自助取向尚不明顯，筆者據此提出相關建議。

關鍵詞：發達國家和地區；弱勢群體；福利照顧模式；啟示

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A 文章編號：１００３－１５０２（２０12）０5－００45－０5

一、弱勢群體福利照顧模式的涵義

弱勢群體是指由于自然、經濟、社會和文化方面的低下狀態而陷入困境，處于不利社會地位的人群或階層。弱勢群體，既有如年齡、疾病等生理原因所導致的生理性弱勢群體，也有因失業、社會排斥等因素所導致的社會性弱勢群體。與社會性弱勢群體相比，生理性弱勢群體在個人層面和社會層面易陷入雙重弱勢境地，難以依靠自身力量實現生活獨立。1601年英國《伊麗莎白濟貧法》，結束了單靠宗教慈善力量介入弱勢群體救濟的歷史，世界各國政府開始將弱勢群體基本生活保障視為自身應盡的職責。隨著近現代資本主義物質財富的高速積累，弱勢群體的福利供給內容日益完善，層次逐漸提高。在弱勢群體的生存需要得到滿足的前提下，其發展需要和自我完善需要也日益受到各國政府和社會力量的重視。在福利供給過程中，發達國家和地區積累了豐富的經驗，并形成了一些比較成熟的做法，值得發展中國家認真研究和借鑒。

本文所說的“福利照顧模式”，既包括各國與弱勢群體福利照顧有關的理念與政策制度，也包括弱勢群體福利供給的具體操作方式，在研究范圍上，筆者將借用西方國家“大福利”概念，將社會救助、社會福利制度也囊括在內，在弱勢群體服務內容上，既重視弱勢群體基本物質生活的滿足，也關注精神層面及自我實現的滿足。在研究對象上，鑒于弱勢群體中生理性弱勢群體自我保障能力更為脆弱，本文將重點考察發達國家和地區針對生理性弱勢群體，如老人、失依兒童、精神病患者、殘疾人等特殊人群的福利照顧體系，并與我國同類人群的福利照顧體系進行比照，據此提供一些參考意見。

二、 發達國家和地區弱勢群體福利照顧模式研究

1.完善的社會保障制度是弱勢群體福利供給的基礎

在現代國家中，社會保障制度是確保有需要的社會成員通過個人和社會提供物質、服務援助滿足自身生活需要的前提和保障。體系完善、水平較高的社會保障體系能夠預防產生貧困、失業、流浪等社會問題，并能夠確保和提高弱勢群體的現有生活質量。發達國家和地區，不論是重視市場經濟與社會整合的西方國家，還是注重家庭倫理與代際撫養的東方社會，對待弱勢群體的福利照顧，在人道主義理念指引下，都表現出溫情慷慨的一面。

美國政府針對弱勢群體的救助項目主要有：提供最低生活保障；實施社會保險；免費進行技能培訓和職業介紹；公共工程項目崗位救濟以及專項救助，專項救助包括政府出資提供住房、醫療、能源等救助，還針對不同人群設立專門救助，例如貧困兒童免費入學，免費享受校車、用餐，免費享受醫療；為無家可歸者、精神病人設立避難所和康復中心等。英國通過社會救助制度與津貼制度向弱勢群體提供援助。社會救助的主要對象是長期失業者和低收入者等，津貼制度是針對弱勢群體的特殊需要而建立的補貼制度。津貼的種類既有針對特殊人群的生活津貼，也有覆蓋人群范圍較為廣泛的教育、住房津貼，帶有臨時救助的特性。在加拿大，自20世紀50年代開始，政府即通過頒布盲人法、殘疾人法、殘疾人職業康復法等形式確定了弱勢群體享有福利保護的權益。在日本，《生活保護法》、《兒童保護法》、《殘疾人福利法》，并稱為日本“社會福利三法體制”，這一法律體系用法律這種權威的形式確定了包括貧困者、兒童、殘疾人在內的弱勢群體的福利照顧責任，從而使其責任主體、資金來源、運作方式有了明確規定。香港自20世紀中期以來逐漸形成了政府、民間組織廣泛參與的社會福利體系，例如在殘疾人社會福利領域，政府積極協助殘障人士發展體能、智慧和適應社會生活的能力，鼓勵他們融入社會。具體福利體系包括：6歲以下殘疾兒童的特殊教育、收養和寄托服務；為中度和嚴重弱智的殘疾人提供生活技能和簡單的職前訓練；給有勞動能力的殘疾人提供就業輔導、職業訓練，協助他們獲得就業崗位;對不能在社會上就業的殘疾人士，安排他們進入庇護工場工作，庇護工場則在社會福利署的市場顧問辦事處運籌和指導下經營。

2.社區照顧是弱勢群體福利供給的依托

近代以來，伴隨工業化導致的家庭小型化趨勢，西方福利國家開始興辦大型福利機構，將孤兒、精神病人、失依老人等弱勢群體集中到各類福利院中實施照料。從20世紀50年代開始，這些國家開始關注院舍照顧產生的一些不良后果，例如特殊化的環境不利于兒童心理健康、工作人員對服務對象態度不佳、機構官僚化傾向等，這些院舍照顧存在的問題促使人們去探索新的照顧模式，即社區照顧模式。社區照顧模式分為“社區內照顧”和“由社區照顧”兩種，其內涵是不僅發揮家庭成員的作用，主要是讓服務對象在家庭或社區中享受服務照料，正常生活。社區照顧強調服務的非機構化與服務對象的社區融入，其主要形式包括：鼓勵弱勢群體回歸家庭，并輔之以社區支援服務，如興建社區服務設施、對行動不便者提供上門服務等以滿足其康復等實際需要；將社區的大型機構改造為小型機構；將遠離市區的機構回遷至社區，使服務對象接觸社區，恢復或建構其社會支持網絡等，這些社區照顧方式逐漸取代院舍照顧，成為發達國家或地區提供服務照料的主要方式。

在英國，社區照顧主體由管理人員、關鍵工作人員和照顧人員組成。管理人員對社區照顧工作負全責，資金分配、人員聘用與工作監督皆由其負責；關鍵工作人員是接受委派對社區內弱勢群體進行照顧的主要責任者，負責津貼發放、掌握服務對象需求與解決其困難。照顧人員是被政府雇傭直接從事日常生活服務的人，可能是服務對象的親屬或鄰居，非全職但享受政府的服務補貼，這體現了政府對非正式照顧體系的認可與鼓勵。[1]

在香港，按規定，每2萬人左右的社區就要設立一個老人社會服務機構。截至2005年年底，香港共有263個老人活動中心、28個老人綜合服務中心、28個老人日間護理中心，這些社區照顧機構不僅體現了讓老人回歸正常生活的人性化理念，而且還減輕了政府機構提供老年人照顧的經濟與管理負擔。香港亦在各社區建立了社區康復網絡，由社區為殘疾人、長期患病者及其家人提供教育、訓練以及支持性服務。

3.非營利組織是弱勢群體福利供給的主力

在美國，政府部門主要負責弱勢群體救助項目的管理，具體項目九成以上依靠社會非營利機構來實施。以伊利諾州為例，州政府每年約有4.5萬個弱勢群體救助項目是通過轄區內的1800多家非營利機構具體實施的。非營利機構按服務內容分類，有照料學齡前兒童的幼兒保育機構，有從事失業人員培訓和職業介紹的一條龍服務中心，有供養老年人的老年公寓和老年人活動中心，有收留無家可歸者的避難所，有精神病人康復中心等，其中避難所又分為臨時避難所和長期避難所，精神病人康復中心又分為先天性疾病病人康復中心和后天性疾病病人康復中心等。非營利機構對弱勢群體的救助免費，并保留其自由選擇權，其經費來源主要有申請政府資助、企業捐助與投資增值三種渠道。在法國，政府對民間團體實行稅收優惠并進行財稅監督，還設立 “公共衛生及社會事務處”專門負責協調各民間組織之間的合作。民間組織在提供弱勢群體照顧的過程中，彼此之間分工配合，例如“無家可歸者救助隊”與“巴黎社會急救站”協調工作時間，前者從早晨5點工作到晚上9點半，夜間主要由后者負責。相比政府，非營利組織工作人員多為普通居民，能夠及時體察民情，計劃、申請政府經費并付諸實施。

在日本，非營利組織也可參與老年人的健康照顧，提供訪視照護、居家照護等服務，大大地增加了服務的供給量，并且眾多的服務組織之間相互競爭，有助于提高服務效率。[2]在香港，不同背景、宗教、種族、宗旨的團體均可注冊成為民間組織，在服務中引入不同理念、思維和模式。目前參與社會服務的非政府組織約有350個，提供了大約90%的社會福利服務，每年接受服務人數超過200萬人次。香港最有代表性的民間組織有兩類：一是慈善組織，二是社會服務機構。政府在財政上給社會服務機構較大的支持，充分體現了政府出錢、非營利組織辦事的合作伙伴關系。

4.自助取向成為弱勢群體福利供給的目標

美國社會救助體系一直積極倡導“工作福利”的理念，早在羅斯福新政時期已開始在貧民救助中加入“工作”概念。進入20世紀90年代，美國開始進行福利改革，突出“工作第一”的要求，如果州政府不能把提供福利的對象在指定時間內從提供福利轉向提供工作，它將受到聯邦政府嚴厲的經濟制裁，這種舉措效果顯著，1996年～2000年，美國救濟人數迅速降低到原有人數的50%。英國作為福利國家遭受詬病由來已久，20 世紀末，布萊爾政府執政后，開始按照“第三條道路”的思想，進一步調整和改革英國的社會保障和救助制度，強調權利和義務對等，變消極福利為積極福利，通過促進就業獲得和增加社會保障，強調教育和職業培訓的重要性; 變“社會福利國家”為“社會投資國家”等。目前，工作換福利的理念得到英國現任政府及歐洲其他各國的廣泛認可和支持，并在對社會保障政策進行調整的過程中逐步落實。德國積極推廣“為福利而工作”的計劃。最新的社會救助法案強調，社會救助的目標之一是“幫助人們實現自救”。針對這一目標，地方政府制訂了“為福利而工作”計劃，如直接提供臨時性工作，特別是社會公益活動;對失業者施加壓力，要求他們努力尋找新工作;對雇用社會救助受益者的雇主，進行適當補貼;運用“工作強制”檢驗申請者的工作愿望;通過立法降低拒絕工作者的社會福利受益標準等，這些措施使享受福利收益人數削減了25 %。

三、 發達國家和地區弱勢群體福利照顧模式與我國的比照

1.發達國家和地區弱勢群體福利照顧模式特點與成因

從前文可看出，發達國家弱勢群體福利照顧體系是在國家法律保障下，由政府制定社會保障制度，以民間組織為實施主體，個人與企業參與慈善捐助的多元模式。救助制度既考慮到一般弱勢群體的基本需要，又考慮到個別需要，實行分類救助，這樣福利需求的普遍性和差異性均得到了較好滿足。市場經濟與工業化帶來的弱勢群體福利照顧模式，也在社會變遷的過程中得到繼承或更替，以工作換取福利的理念得到繼續發揚，而機構照顧則逐漸為更加人性化的社區照顧所取代。

在發達國家和地區，健全的社會保障體系為市場經濟中的弱勢群體提供了有效救助，首先歸因于福利國家較為雄厚的經濟基礎。如2002年，英國公共財政支出中社會保障支出的比重為32.4%，同年美國財政支出中社會保障支出的比重為33.6%，而我國同期財政支出用于社會保障支出的比重為13.5%，[3]與上述國家相比存在顯著差距。其次，伴隨近代資產階級革命而形成的公民社會，催生出為了公眾的利益而行動的組織，如慈善團體、非政府組織、社區組織、專業協會、工會等。高度發達的公民社會為社會團體參與福利體系提供了良好的社會氛圍。再次，西方國家幾百年來延續下來的文化理念，如人本主義、多元主義、社會參與、法治精神等，極大促進了發達國家弱勢群體福利保障體系的完善。以人為本的社會理念推動了社區照顧的廣泛實行，而慈善捐贈體現了社會參與的普遍精神，亦是中世紀以來歐洲社會公民的傳統習慣的延續。

2.我國弱勢群體福利照顧模式的特點與不足

我國社會保障體系中，與老人、孤兒、殘疾人等弱勢群體有關的制度安排，主要是以最低生活保障制度為代表的社會救助制度與相對狹義的社會福利制度（或稱“民政事業”）。 隨著經濟水平提高和最低生活保障制度的完善，國內越來越多的弱勢群體能夠享受到“分類救助”的特殊照顧，針對流浪乞討人員而設的救助管理作為一種特殊形式的社會救助制度亦在不斷改進。在我國，社會福利制度主要體現為社會福利事業（如社會福利院、兒童福利院、精神病人康復醫院等）、社會福利企業與社區服務。通過國家出資并管理的社會福利事業單位提供的院舍照顧，為我國弱勢群體的基本生存權利提供了有效保障。

基于有限的經濟發展水平，我國的弱勢群體福利照顧體系是一種福利與救助并行的混合體系，其內容偏重于衣、食、住、醫等基本生活需要的滿足，而高層次需要，如精神需要與自我發展需要，尚未被有效顧及。反思我國弱勢群體照顧體系亦可發現，我國弱勢群體福利照顧體系還具有如下不足：運作主體單一化，政府長期以來對民間組織控制過嚴，加上企業與公民的慈善捐贈意識尚未形成，民間組織在弱勢群體福利照顧體系中缺位，從而導致社會福利照顧系統封閉運作，缺乏競爭力，效率不高；服務人員非專業化，國外社會福利照顧體系多由社會工作者、心理咨詢師、專科醫生等專業人員組成，而我國弱勢群體的福利供給者主要由傳統事業單位行政人員構成，文化水平較低、專業素質不高，憑經驗而非專業知識來解決服務對象出現的身心問題，理念與素質的局限影響了弱勢群體福利照顧水準的提升；社區照顧尚未得到廣泛普及，對于失去依靠的老人、兒童與精神病患者、殘疾人等弱勢群體，我國仍沿襲的是院舍照顧模式，這種模式便于管理，但由于隔離正常生活環境，而使服務對象的社會功能恢復受到不利影響。以上不足是導致我國弱勢群體照顧體系長期以來在相對封閉、低層次、單一系統中運作的主要原因。

四、 發達國家和地區弱勢群體福利照顧模式的啟示

首先，健全弱勢群體福利照顧的法規體系。國外弱勢群體福利照顧的一大特征是，法律引導社會政策的制定和執行，而我國習慣依靠行政命令辦事，規范性文件多以“意見”、“通知”等形式出現，臨時性強，權威性不夠，使得弱勢群體照顧體系不夠穩定，服務對象的生活質量未從法律層面得到保障。現有法律，如公益事業捐贈法等落實效果仍待加強；社會救助法經過起草和公開征集意見環節，至今尚未出臺。弱勢群體福利照顧體系亟需相應法規的制定和完善。

其次，引入社會力量參與弱勢群體福利供給體系。近年來，我國非營利組織增長迅速，截至2004年底，全國民政部門共登記非營利組織（含社會團體、民辦非企業單位、基金會）接近30萬家。在北京、上海、廣東等地，非營利組織因得到政府扶植而成長快速，政府購買社會服務日漸成為常規化的做法。從試點情況來說，非營利組織參與弱勢群體福利供給已經取得了較好的效果。由于我國地區差異較大，各地非營利組織發展狀況不同，需要在各地政府落實扶持政策的基礎上，鼓勵社會力量勇于探索適合本地區的非營利組織運作方式。而目前社會捐贈尚未成為我國普通公民的慣常做法，亦需要廣泛宣傳和落實相關法規，來動員和吸引更多人群參與公益事業捐贈，從而多渠道拓展非營利組織的資金來源，確保其穩定發展。

再次，發揮社區照顧的積極功能。出于發揮骨干示范作用的考慮，政府實行的院舍照顧模式應當在一定范圍內保留，但因院舍照顧所提供的“非正常化環境”的弊端，在更大范圍內應當讓更具人文關懷與個性化的社區照顧模式擔當重任。我國社區照顧模式尚未完全成熟，近年來，在“社會福利社會化”的改革思路影響之下，我國社區服務逐漸發展，政府與民間力量在社區范圍內面向老人、殘疾人、優撫對象、困難戶、兒童等群體開展非營利生活服務。一些發達地區在社區成立工療站或日托機構，對老人、殘疾人、精神病患者等弱勢群體提供托管照顧。越來越多的老齡人口在社區服務的協助下滿足自身養老需求，不少兒童福利院也開始嘗試采用類家庭寄養的模式，讓失依兒童在家庭與社區的正常環境中健康成長。社區照顧模式在我國初露端倪，作為新生事物，應當廣泛宣傳與推廣。

再其次，注重弱勢群體自助能力的培養。相比社會性弱勢群體，生理性弱勢群體自助功能的恢復因生理障礙面臨諸多困境，但政府和非營利組織在生理性弱勢群體自助能力培養上，仍然大有可為。例如通過向老年人提供社區服務，可以發揮部分老年人自我照顧的能力；通過向失依青少年提供適齡教育與工作技能和信息服務，可增強其自助意識與獨立生活的能力；對于包括精神疾病患者在內的殘疾人群，提供康復訓練和生活技能、工作培訓，能夠增強其自信和能力，并使部分殘疾人實現生活自理和工作獨立。我國生理性弱勢群體福利照顧體系中，自助性救助安排十分薄弱。對于集中供養的老人、兒童、殘疾人、精神疾病患者等，目前的救助還局限于衣、食、住、醫等基本生活照顧的滿足，服務對象的心理調適需要、社會交往需要、文化教育需要、就業技能培訓等尚未得到有效關注，這些需求滿足的低層次性影響了生理性弱勢群體自助能力的提高，使得他們難以實現自助與自立。自助性的培養需要政府與民間組織合作，引入社會工作等專業人員參與受助人員能力建設，恢復其社會功能與自助能力。

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