社團自治與國家控制間的契合：社會管理主體間關系的優(yōu)化

摘 要：社會管理是人類社會必要的管理活動。政府與社團組織作為社會管理的主體，在加強與創(chuàng)新社會管理的過程中肩負著同樣的責任。為此，必須認識到社團自治與國家控制對于推進社會主義民主政治的意義，有效解決二者之間的矛盾，并盡力尋找一個能將雙方優(yōu)勢有機結合起來而又能避免其不足的最佳契合點，切實提高社會管理的科學化水平。

關鍵詞：社團；自治；控制；民主

中圖分類號：C912.2 文獻標識碼：A 文章編號：１００３－１５０２（２０12）０5－００10－０6

社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動。加強和創(chuàng)新社會管理，是維護社會秩序、促進社會和諧、鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的必然要求，也是全面建設小康社會、堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本條件。黨中央要求社會管理應適應形勢與任務的變化，逐步實現(xiàn)社會管理主體由一元向多元的轉變，改變過去單純由政府主導社會管理領域的一元化現(xiàn)象，為公眾提供差異化的社會公共服務。這不但可以最大限度地激發(fā)社會創(chuàng)造活力，而且也有助于緩解政府壓力、轉變政府職能。在這一政策導引下，社團與政府一樣成為社會管理與服務的主體。然而這又面臨著另一個一直處于爭論中的問題：如何解決社團自治與國家控制之間的矛盾？本文著力于從學理的角度說明，要加強社會管理創(chuàng)新，實現(xiàn)社會主義民主政治，一方面必須切實加強黨的領導，強化國家與政府的社會管理職能；另一方面也要充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎性作用，有效引導各類社團組織積極參與社會管理，推動社會組織健康有序發(fā)展。

如何處理社團自治與國家控制之間的矛盾，當代美國思想家科恩給我們以重要的啟示：“自治要求公民既不要把自己看成政府的工具，也不要把自己看成凌駕于政府以上的勢力，而要看成它真誠的而且是重要的一部分，認為國家高于一切、公民只是附屬于國家的政治哲學與認為公民高于一切、國家只是其附屬的政治哲學都是極端的看法。”[1]

一、社團自治：民主的社會條件

（一）社團自治是民主的社會條件之一

“自治”是與“控制”相對立的范疇，是指人類自覺思考、自我反省和自我決定的能力，包括在私人和公共生活中思考、判斷、選擇和行動的能力。自治原則是民主國家普遍遵循的原則之一。在任何社會，對公民自治進行限制的最重要的控制都來自國家，公民為了有效維護對自身事務的決定權，往往相互結合成統(tǒng)一體，聯(lián)合行動。于是，各種社團組織應運而生。結社權集中體現(xiàn)了自治原則的運用，自治是確定社團的一個最主要的標準。拉吉羅指出：“結社的權利是一種在自發(fā)建立的理想機體中更加自由機動地分配力量。結社的觀念必須從獨裁與所有茍安地依賴國家?guī)兔Φ乃枷胫袕氐追蛛x開來：它的實現(xiàn)不是國家的事務，而是行動完全自由的工人自己的事務。”[2]這也就是說，社團在關涉自身事務方面，享有進行自由選擇、決定并維護他們的自身行動以及承擔自己的選擇義務的獨立于國家的權利，享有政治自由和政治平等的基本條件。

自主、自愿的社團組織是民主社會的基本元素，也是民主的社會條件之一。在當今社會，肯定社團自治的權利，并且賦予它們某種自主性的地位，已經(jīng)成為衡量一個社會是否民主的標準之一，社團已經(jīng)成為民主建設中的一個主要環(huán)節(jié)。亨廷頓在《變動社會的政治秩序》中指出，政治是否發(fā)達的一個關鍵性區(qū)別就在于其組織的數(shù)量、規(guī)模和效率。如果社會或經(jīng)濟的變化削弱或破壞了傳統(tǒng)的聯(lián)合基礎，那么社會就會缺少多樣的社會組織，結果就會出現(xiàn)使實施民主困難、經(jīng)濟發(fā)展緩慢的“動力組織的真空”。因此，要實現(xiàn)高水平的政治發(fā)展，必須依靠人民發(fā)展新形式的聯(lián)合的能力。缺乏聯(lián)合組織，組織發(fā)展水平低下，這是政治混亂和無秩序社會的特點。[3]李普塞特也認為，一個社會民主政治的存在與發(fā)展，不僅要依靠各種民主的制度與規(guī)范，而且要看這個社會各種組織的自治程度。只有社會的每個細胞都能在民主程序下運行，社會的民主政治才具備充分的條件。建立自治的民間組織是有助于保持與促進民主政治系統(tǒng)存在與發(fā)展的社會條件之一。[4]為此他盛贊托克維爾所極為重視的“群體社會”，認為這是民主國家形成的社會條件之一。一個自治的社團網(wǎng)絡，是傾向于從下層局部地消解專制主義的做法，并打開了一個自由社團的邊緣地帶。因此，社團自治無疑是民主建設中必要的一環(huán)，民主國家如果忽視了社團組織自治的意義，那么整個民主的大廈就會像傾倒的多米諾骨牌一樣，退回到極權主義時代。

（二）社團自治的民主功能

首先，自治的社團是訓練公民民主精神的練習場，為公民提供了參與公共事務的機會和手段，提高了他們的參與能力和水平。通過各種社會組織，公民一方面可以將有關自身事務的決定權掌握在自己手中，并在治理自身內(nèi)部事務方面保持自主，為民主國家提供重要的多元面向，并保證了社會秩序的穩(wěn)定。另一方面，社團能夠承擔國家不能做到或無暇做到的一些社會事務，分流國家的一部分職能，成為國家職能的有效補充力量。這樣就會使公民獲得一種心理上的民主感與滿足感，而不僅僅是將民主限于一種單純的制度建構。對此，戴維·赫爾德有很透徹的分析：如果民主僅僅是指周期選舉，那么公民將很少有機會作為“公民”、作為公共生活的參與者而行動。而自治則試圖通過給人們創(chuàng)造機會，建立他們的“作為公民的身份”，來糾正這種狀態(tài)。因此，自治原則認為人們在政治生活中有權利行動也有機會行動，并要求全體公民都有權利參與公共事務，有權利自己決定產(chǎn)品和服務究竟應當怎樣分配，這實際上是保存了“積極公民的理想”，增加了人們生活在一個社會中能做的選擇和能夠得到的益處，避免了將大批公民置于永久的從屬地位并完全處于他們自己的控制之外。[5]

其次，社團組織的自治有助于防止等級制度的支配，提高等級支配的代價，是一切專制主義的真正“解毒劑”。作為相對于國家而存在的社會，雖然擁有與國家政治權力相對而言的社會權力，但社會只是一個虛幻而無實際載體的概念，其所擁有的社會權力實際是由不同的結社組織承載著。因此，社會組織具有的社會權力實際是由社會授權的，結社組織是社會授權的關鍵途徑。與政治權力相比，各種結社組織所擁有的社會權力雖然不具有主權的性質，不能控制合法力量的使用，但這些社團組織有權對特定領域的事務施加影響或起到制約作用。

通常來講，對國家權力的制約以憲法手段為主。但是，憲法的制約有時會失去效力。因此，要避免產(chǎn)生極端專制的流弊，社團自治原則要求對公共權力的界限進行重新劃分。它要求權力廣泛地分散到社團手中，以權力的分散配置形成治理的民主模式。奧斯特羅姆在理解“治理”一詞時就認為，“治理”的概念與“社團”的概念是緊密聯(lián)系在一起的，治理指的是同志關系，即同等的多元性權力配置，經(jīng)常翻譯為英文的“association”（社團、結社），意味著權力分散配置，這樣所有的權力都受到制約。[6]社團組織是具有自主行為的公民進行公開交往的一個空間，具有相對的自治性。它們是“公開就自己的政治集體的形式與歷史進行討論的公民們自愿結成的團體。他們打破了‘國家奴仆’的習以為常的行為方式，超越了市場經(jīng)濟中僅僅通過契約形成的關系，將其自我組織的相對于國家的、作為權力場所的行為與團體的網(wǎng)絡編織成一個自治行為的域”，[7]因此是一個必要的對國家進行監(jiān)督的機構，其目的就是要抵制專制主義，解除利維坦的武裝。

再次，自治的社團組織是培育社會資本的場所。各種各樣的志愿性社團是基于共同利益或共同價值而自愿結成的組織，這些組織是家庭和國家之間廣泛的社會生活的媒介，是公民學習自由民主和充分表現(xiàn)自我的場所。公民通過一起參加一個關涉自身利益的社團組織，可以發(fā)展互助合作精神，形成自下而上、以人為中心的管理方式，培育民主社會所需要的社會資本。羅伯特·帕特南通過對意大利北部和南部地區(qū)公民社團生活狀況進行調查研究之后得出結論：公民生活與制度績效之間具有決定性的正相關關系。尤其是在存在著許多自治社團組織的地區(qū)，也是制度績效相當高的地區(qū)。這是因為，社團組織為公民提供了一種橫向的、水平型的參與網(wǎng)絡，人們之間面對面接觸、相互信任與合作、共同關心公共事務，這有助于形成民主制度所需要的“公民品質”；而且這種小范圍內(nèi)的民主訓練也有助于公民培養(yǎng)必要的態(tài)度和氣質，以及積累實際的自治經(jīng)驗，以使民主在大范圍內(nèi)取得成效。正是在這些共同體中，公民發(fā)現(xiàn)了“橫向聯(lián)合的成功范例”。與之相反，垂直的“庇護-附庸”制則是一種“傾斜的友誼”，它不是建立在相互信任的基礎上，而只是出于需要不得已而為之，它往往影響了社會組織的存在，阻礙了橫向合作的發(fā)展，維持了社會的分裂和無組織狀態(tài)。因此，在這樣的地區(qū)，國民沒有別的辦法可以解決霍布斯式的公共秩序困境，而只有依靠“維持秩序的暴力”——利維坦，因而他們充其量找到的只能是“垂直的乞憐”。因此，帕特南指出：“大量的結社是有效自治（self-government）必要的一個前提條件。社團生活的活躍程度是公民社會性的一項關鍵指標。”[8]

二、國家控制：民主的基本保障

社團自治在民主社會中具有的功能是不容置疑的，它是民主制國家的一個至關重要的前提。然而，在社團自治問題上存在著一個悖論：一方面，社團自治是必須的，但另一方面，自治也可能產(chǎn)生危害，因為并不是所有的社團一定能促進民主。西方研究公民社會的思想家戈登·懷特指出，“任何強調一個‘強大的’公民社會將更加有助于民主化的觀點都是毫無意義的，除非人們進一步去考察這一種社會力量的確切內(nèi)容。”[9]

在民主國家，絕大多數(shù)社團組織的建立是為了謀求減少現(xiàn)存政治秩序中權力不平衡的影響，防止群體利益被邊緣化，保護少數(shù)的權利。然而組織自治的增強也可能使某些社團出于狹隘的團體主義意識，將社團作為滿足自我追求的場所，專門干預政治以實現(xiàn)有利于自身的政策目標，忽視更廣泛的公眾利益的價值；或者利用自主性采取壟斷、歧視、壓制弱者團體、不公平競爭等手段，影響或危害其他人的權利與自由，并導致一些弱小團體的消亡；還有些組織甚至可能選擇謀求推翻現(xiàn)存政權的政治活動。而所有這些社團的自治活動都是有悖于民主價值的，都可能削弱民主。因此，國家必須對自治的社團組織也要有一定程度的控制。英國思想家維爾認為，控制并不僅僅具有消極的、負面的品質，恰恰相反，控制包含某種方式的平衡意義，因此它還是一個包括協(xié)調職能的帶有積極意義的概念，這是保證政府以有效、融貫的方式實現(xiàn)社會所確定的目的的職能。“控制和協(xié)調盡管它們具有潛在的目的沖突，但它們卻是一對孿生概念，二者缺一不可，必須保持平衡，誰也永遠不應遮蔽對方。”[10]

正如維爾所認為的，控制是必要的。在任何一個特定的民主政治體系中，社團組織應該擁有某種自主性，但是必須控制在民主秩序的范圍內(nèi)。因此，社團組織的自治性是有限度的。民主的這一價值目標要求民主過程必須受到國家一定程度的控制。民主可能會削弱但卻不會完全消除國家的強制性，任何民主國家中的民主政治都會要求對那些危害公共利益的人或團體實施強制措施。如果強制是在某種情境下實現(xiàn)優(yōu)位價值的唯一手段，那么它就是正當?shù)摹Ｒ虼耍鐖F自治與國家控制之間并不存在不可解決的矛盾，社團自治并不排除國家控制的作用。恰恰相反，社團作為自治組織的特征表現(xiàn)得越明顯，也就越需要有一個強有力的國家。針對這一點，戴維·赫爾德指出：民主自治并不鏟除所有權威，也不鏟除那些提供熟練的、可靠的行政管理的機構。這些機構對于防止公共事務變成派系之間內(nèi)部爭斗的混亂局面從而完全沒有能力解決急迫的集體事務，是至關重要的。[5](414)達爾也認為，組織的自治和控制問題是個普遍問題。任何組織其實與個人一樣，其自治都是相對的、有條件的，它在擁有一些自治的同時還應當受到某種控制。達爾還引用詹姆斯·戈雷爾·米勒的話——“一個有頭的人要比一個擁有身體加上一個分開的頭的人更強大”，[11]以進一步證明他的觀點。

國家的控制功能要求加強國家的政治權威，保證政府活動的融貫性，并抵消社團自治中固有的缺點。當前，對于我國這樣一個處于轉型期的國家的民主建設來說，政治權威的意義顯得尤為重要。在當代社會，伴隨著民主的進程，社會力量日趨多元化，各種各樣的公民社會組織也如雨后春筍般迅速成長起來，它們代表著不同的利益訴求與不同的價值取向，這不可避免會產(chǎn)生各種各樣的甚至是激烈的社會沖突。如果說在沒有任何社會沖突的情況下，政治體制也許是不必要的，或者說在毫無社會和諧可言的狀況下，建立政治體制也是不可能的，那么，轉型期的民主國家并不屬于這兩種情況中的任意一種，其所具有的多樣化與復雜性勢必要求建立一個更具有權威性的政治體制。此時，如果沒有強有力的政治體制，也就沒有界定和實現(xiàn)其共同利益的手段，政治就會成為社會力量之間充滿無情競爭的霍布斯式的斗爭工具。對于這一點，亨廷頓的分析是很準確的。他認為，“凡多樣化和復雜性程度高的社會，如不創(chuàng)建一種由各種社會力量促其誕生，而又在某種程度上獨立于這些社會力量存在的政治體制，單純一種社會力量不可能實行統(tǒng)治，更談不上建立一個共同體。……如果社會要成為一個共同體的話，那么每個集團的力量應通過政治體制而發(fā)揮，而政治體制則對這種力量進行調節(jié)、緩和并重加引導，以便使一種社會力量的支配地位與其他許多社會力量協(xié)同一致。”[3](11)因此，建立一個具有自主性、復雜性、內(nèi)聚性和適應性的政治體制對于處于變革中的社會是非常必要的，否則就只能導致社會力量和社會體制普遍政治化，形成一個各種社會力量和集團都直接從事普遍的政治活動的無制度化國家。在這樣的國家中，“由于缺乏有效的政治體制或者是政治體制軟弱，沒有能夠調節(jié)、改進和節(jié)制各集團政治活動的有利的政治體制。各種社會力量赤裸裸地相互對立，沒有任何政治機構，沒有任何職業(yè)政治領導人團體被承認或被接受為調解集團沖突的合法中間人。……在解決沖突的合法而有權威的方法上，各集團之間又不存在一致的意見。……權力分崩離析，權力的形式多種，而分量微小。各種社會力量之間直接相互對抗。”[3](213)因此，一個合法的制度化的民主政治體制不但要鼓勵各種社會組織的獨立自主性，更要有能力不斷同化新出現(xiàn)的各種社會力量，形成一個包含型多元主義的社會。

三、自治與控制的契合

解決社團自治與國家控制之間的矛盾是當代民主社會面臨的主要任務之一。維爾在分析西方政府體制的運作時提出了一個極有價值的觀點，這一觀點對于我們理解社團與國家之間的關系很有幫助。維爾指出，任何組織性的結構都由兩部分組成：等級性結構和同等性結構。后者雖然提倡自由的辯論、觀點的多樣，但當辯論變得冗長、觀點極端分歧之時，這種結構往往會阻礙決策，甚至幾乎不可避免地要采取妥協(xié)的解決辦法；而前者雖然主要表現(xiàn)為一個權威性的命令鏈，卻可以集中決策、避免沖突極化所導致的無序狀態(tài)。雖然大多數(shù)組織都是這兩種結構因素的結合，但某個國家在某一個時期總是會有一種因素占據(jù)主導地位。但是維爾更注重將這兩種結構有機結合起來，他指出：“西方政府體制的運作可以視為在這兩種組織體系類型之間的一種張力，可以視為在這種組織的價值和另一種組織的價值之間的一種不斷選擇，可以視為把等級結構的速度和效率與從同等結構中獲得的信息和同意相結合的一種努力。在這兩種組織結構之間有一種固有的張力。這種‘張力’是控制政府的組織性基礎。盡管這兩種基本組織類型的沖突一直是西方政制發(fā)展中的一個支配性音調，然而其最有意義和最成功的發(fā)展也許一直是這樣一種努力，即要創(chuàng)造一些結合了這兩種極端之優(yōu)點（當然還有其缺點）的新結構。”[10](322)

正如維爾的分析，社會的多元性是非常重要的，這符合民主的基本要求；但是，一個權威性的控制同樣不可或缺，這同樣符合民主的目的。社團的獨立性和自治性并不否定國家干預的必要性，而是力圖對國家干預劃出一定的界限；國家干預也不是要禁止社團存在，而是要為社團的活動提供一個更為廣闊和諧的活動空間。因此，社團與國家之間的互動充分體現(xiàn)了國家與社會之間二元結構的互動。霍布豪斯認為，自由和控制之間其實并沒有真正的、不可避免的矛盾，而歸根結底是一種相互的需要，因為每一種自由都要依靠一種相應的控制。強迫的目的是為內(nèi)在發(fā)展和幸福創(chuàng)造最有利的外部條件。真正的對立是在妨害個人生活和精神秩序的控制與旨在創(chuàng)造使個人生活和精神自由發(fā)展的外部物質條件的控制之間。[12]如果說，霍布豪斯作為一個自由主義者更強調自由與控制對于個人自由的意義這一點具有不可避免的片面性的話，那么我們認為，無論是社團抑或是國家，只要將其目標定位于實現(xiàn)社會發(fā)展與進步和人的自由全面發(fā)展，二者之間就完全能夠實現(xiàn)相互依賴、相互支持與高度合作的良性互動。

解決社團與國家之間的矛盾需要雙方達到自治與控制的統(tǒng)一。達爾表達了自治和控制之間的這一辯證關系：“我所謂的政治自治大致相當于以賽亞·伯林爵士的消極自由概念，控制相當于他的積極自由。……一個人若要自由，他必須能夠既實施自治又實施控制；然而，若想要每個人都得到最大程度的自由，那么任何人的政治自治或控制都必須是有限的。”[11](18)處理社團與國家之間的關系也應如此。對于民主國家來說，國家對社團的控制并不是要求權力呈垂直的傾軋，實現(xiàn)壓制性的社會同一，而是要使各種公民結社形成的“離中心”的權力團體成平面式的展開，并與它們維持一個精微的均衡秩序，形成“政治的統(tǒng)一性”。[13]因此，重要的是一定要打破國家動員和配置資源的壟斷地位，使公民社會組織成為國家真正的“合作伙伴”。另一方面，對于社團來說，也要進行“自我克制”，社團要承認國家也是一個有效的自治體，并能通過制度化的途徑，使各種社團成為國家制度架構內(nèi)“日常的例行事物”，并積極地參與政府的治理。只有積極尋求建立最可行的國家，才能最大程度地實現(xiàn)自主，更好地維持社團的自治。這樣，社團與國家之間在政策與理念方面發(fā)生的民主沖突與抗爭就是行之于權力之外的，而且有制度作為沖突的緩沖點，這就避免了致命的社會沖突。因此，現(xiàn)代化的民主政府體制必須滿足兩個條件：一方面，國家不能通過自主凌駕于社會之上和脫離社團組織而獲得全部的力量，它必須允許政府的一部分職能由自治的社團組織有效的代替；另一方面，社團自治必須允許政府獲得一定程度的穩(wěn)定和內(nèi)聚力，為社會提供保護以便保證基本的社會條件。只有符合這兩個條件的政治才是一種“互惠同意的政治”。

民主正是在逐步解決社團與國家之間的張力、不斷趨向于平衡的過程中發(fā)展的。對于二者的關系，不能片面強調其中任何一方對于另外一方的意義，更不能以發(fā)展其中一方就要以犧牲另外一方為代價的零和博弈思想對待它，而只能盡力尋找一個能將雙方優(yōu)勢有機結合起來而又能避免其不足的最佳契合點。

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