我國(guó)高等教育財(cái)政投入二元模式與政府責(zé)任承擔(dān)

摘 要：本文分析了我國(guó)現(xiàn)行高等教育財(cái)政投入政策二元模式特征及其導(dǎo)致的問題，指出政府財(cái)政投入總量不足和結(jié)構(gòu)失衡是二元模式的深層次原因。借鑒其他國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從政府合理承擔(dān)高等教育責(zé)任的角度，提出進(jìn)一步完善高等教育財(cái)政投入政策的對(duì)策思路。

關(guān)鍵詞：二元模式；政府責(zé)任；財(cái)政投入；中央與地方政府

中圖分類號(hào)：G467.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：１００３－１５０２（２０12）０5－０118－０6

一、 我國(guó)現(xiàn)行高等教育財(cái)政投入政策的二元模式

高等教育財(cái)政投入模式通常是指財(cái)政投入在高等教育經(jīng)費(fèi)總額中的比例、投入方式和運(yùn)行機(jī)制。所謂高等教育財(cái)政投入的“二元模式”是指，我國(guó)公立和民辦高等教育的財(cái)政投入模式各有特點(diǎn)，財(cái)政投入政策的內(nèi)容各不相同。此外，就公立高等教育而言，由于實(shí)行“財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)”政策，在中央和地方高等學(xué)校之間也存在財(cái)政投入政策的二元模式特征。

（一） 我國(guó)公立和民辦高等教育財(cái)政投入政策的二元模式

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》）提出，我國(guó)高等教育實(shí)行“以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、學(xué)校設(shè)立基金接受社會(huì)捐贈(zèng)等籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制”。顯然，公立高等教育的舉辦者是各級(jí)政府，民辦高等教育的舉辦者是投資人。因此，公立高等學(xué)校是政府投入為主，民辦高等學(xué)校是投資人的投入為主。我國(guó)高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源因承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的主體不同，形成了鮮明的二元模式特征。

第一，財(cái)政直接投入的二元特征。其一，政府給予公立高等學(xué)校直接投入，而且財(cái)政經(jīng)費(fèi)占比較高，而政府給予民辦高等學(xué)校直接投入非常少。國(guó)家教育發(fā)展研究中心與教育部發(fā)展規(guī)劃司于2000年對(duì)我國(guó)143所民辦高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行的問卷調(diào)查表明，樣本民辦高等教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源中，學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)占到90%左右，包括財(cái)政資助在內(nèi)的其他經(jīng)費(fèi)總計(jì)不到10%。[1]其二，主要是地方政府給予民辦高等學(xué)校一些財(cái)政投入，中央政府幾乎沒有資助。其三，地方政府財(cái)政優(yōu)先投入公立高等學(xué)校，而民辦高校在獲得政府財(cái)政投入上處于劣勢(shì)。

第二，財(cái)政間接投入（稅收優(yōu)惠政策）上的二元特征。根據(jù)有關(guān)政策，我國(guó)的高等學(xué)校可以享受營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅等稅收優(yōu)惠。然而，民辦高等學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠條件與公立高等學(xué)校差異較大。一方面，各項(xiàng)稅收政策不統(tǒng)一，民辦高等學(xué)校的納稅負(fù)擔(dān)相對(duì)較重。其一，民辦高等學(xué)校的營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅基數(shù)大于公立高等學(xué)校。其二，民辦高等學(xué)校的企業(yè)所得稅征收范圍大于公立高等學(xué)校。其三，各地對(duì)高等學(xué)校的土地所得稅和房產(chǎn)稅征免的規(guī)定不一致，公立高等學(xué)校通常被納入免稅范圍，而有些地方?jīng)]有給予民辦高等學(xué)校這方面的免稅政策。另一方面，民辦高等學(xué)校在稅收優(yōu)惠政策上的可獲得性較差。以土地使用稅為例，能夠享受到大量征用土地和享受政府的零地價(jià)劃撥的公立高校數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民辦學(xué)校。

財(cái)政投入政策上的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了高等教育經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)的二元特征。即公立高等學(xué)校是以財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)為主的二元經(jīng)費(fèi)來源格局，民辦高等學(xué)校是以學(xué)費(fèi)為主的一元模式。[2]具體來說，其一，財(cái)政投入在公立高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源中所占比重較大，但學(xué)費(fèi)來源所占比例也偏高；其他經(jīng)費(fèi)來源所占比例很低。由此形成財(cái)政投入與學(xué)費(fèi)為主的二元結(jié)構(gòu)。其二，學(xué)費(fèi)收入是民辦高等學(xué)校的主要經(jīng)費(fèi)來源，其他經(jīng)費(fèi)來源微乎其微，經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)單一模式。

（二）公立高等學(xué)校財(cái)政投入政策的二元模式

我國(guó)公立高等學(xué)校的財(cái)政投入模式是財(cái)政“分稅制”在高等教育財(cái)政政策中的延伸。“分稅制”的基本原則是按照行政隸屬關(guān)系劃分中央和地方的財(cái)政責(zé)任。由于我國(guó)的高等學(xué)校分為教育部所屬、中央部委所屬和地方所屬等三類隸屬關(guān)系，因而財(cái)政投入模式也是按照行政隸屬關(guān)系來規(guī)劃的，其他投入方式也以此為前提，并帶有鮮明的二元特征。

第一，財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)方式所導(dǎo)致的二元特征。即教育部所屬和中央各部委所屬普通高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)；地方普通高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政撥付。第二，財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入方式的二元特征。按照用途，財(cái)政投入分為日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)投入、科研經(jīng)費(fèi)投入、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和其他經(jīng)費(fèi)撥款等四種類型。日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)按照培養(yǎng)成本來計(jì)算，也稱為“生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)”，屬于常規(guī)撥款，可獲得性較強(qiáng)。科研經(jīng)費(fèi)和建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)大體是采取競(jìng)爭(zhēng)性撥款方式，不同類型、不同層次高等學(xué)校得到的建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的差別較大。第三，重點(diǎn)投入政策所導(dǎo)致的二元特征。“211、985工程”是我國(guó)的重點(diǎn)投入政策的典型代表，根據(jù)有關(guān)規(guī)定“211、985工程大學(xué)”的資金來源由中央財(cái)政專項(xiàng)資金、地方財(cái)政專項(xiàng)資金、部門配套資金以及其他自籌資金構(gòu)成，各個(gè)資金來源主體分工合作。其中，中央專項(xiàng)資金主要用于補(bǔ)助國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科和高等教育公共服務(wù)體系的建設(shè)以及補(bǔ)助少數(shù)高等學(xué)校整體水平提高所需基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。如此的制度安排帶有突出的資源聚集特征，使得以“211、985工程大學(xué)”為代表的少數(shù)重點(diǎn)大學(xué)在通常的經(jīng)費(fèi)來源外，還能獲得相當(dāng)豐厚的、穩(wěn)定的財(cái)政支持。而大量的“非重點(diǎn)大學(xué)”沒有機(jī)會(huì)獲得額外的經(jīng)費(fèi)來源。

二、 世界上一些國(guó)家高等教育財(cái)政投入模式

盡管各國(guó)國(guó)情不同，高等教育財(cái)政投入模式不同（如表1所示），世界上一些國(guó)家的高等教育財(cái)政投入政策仍然包含了一些基本規(guī)律。

一方面，各國(guó)的高等教育財(cái)政投入模式與其高等教育發(fā)展程度有一定的關(guān)系，尤其與公立高等教育或民辦高等教育在一國(guó)高等教育中所占的比例密切相關(guān)。首先，根據(jù)耶魯大學(xué)Rogger .Geiger教授按照私立高校招生規(guī)模占該國(guó)當(dāng)年招生總量的比例，劃分高等教育類型的做法，[3]可以按照公立、私立高等教育機(jī)構(gòu)在一國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)總數(shù)中所占比例，將高等教育劃分為公立主導(dǎo)模式和私立主導(dǎo)模式。德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等屬于公立主導(dǎo)模式。例如，德國(guó)私立大學(xué)的在校學(xué)生人數(shù)僅占德國(guó)所有高校學(xué)生數(shù)的2.3%。美國(guó)、日本、韓國(guó)等屬于私立主導(dǎo)模式。例如，日本的私立大學(xué)招生人數(shù)占總?cè)藬?shù)的75%。[4]其次，高等教育財(cái)政投入模式可以分為單一模式和多元模式兩種基本模式，且與高等教育的主導(dǎo)模式關(guān)系密切。一是，公立主導(dǎo)模式下，多采用財(cái)政投入單一模式。即國(guó)家公共財(cái)政撥款占絕對(duì)比重，其他收入來源所占比重很低，有時(shí)甚至可以忽略不計(jì)。此模式又可分為一級(jí)單一模式和兩級(jí)單一模式。前者是指以中央政府財(cái)政投入為主的模式，代表國(guó)家為法國(guó)、印度等；后者是指中央政府和地方政府共同提供高等教育財(cái)政投入，且地方政府投入占主導(dǎo)地位的模式，代表國(guó)家為德國(guó)。二是，私立主導(dǎo)模式下，多采用政府主導(dǎo)的多元模式。是指財(cái)政投入在高等教育經(jīng)費(fèi)總額中權(quán)重較大，但是其他投入權(quán)重也達(dá)到一定比例。代表國(guó)家有美國(guó)、日本、英國(guó)等。又可進(jìn)一步分為一級(jí)多元模式和兩級(jí)多元模式。前者是指主要是由中央政府提供財(cái)政投入，代表國(guó)家為英國(guó)；后者是指中央政府與地方政府共同承擔(dān)經(jīng)費(fèi)投入，代表國(guó)家為日本、美國(guó)。

另一方面，各國(guó)高等教育財(cái)政投入模式的突出特征是“政府積極承擔(dān)高等教育財(cái)政責(zé)任”。第一，政府投入在公立高等教育經(jīng)費(fèi)來源中的比例處于主導(dǎo)地位。其一，公立主導(dǎo)模式下，財(cái)政投入在高等教育經(jīng)費(fèi)來源中的比例占絕對(duì)多數(shù)。例如：德國(guó)的聯(lián)邦政府和地方政府財(cái)政投入之和占高等教育經(jīng)費(fèi)總額的90%以上。其二，私立主導(dǎo)模式下，財(cái)政投入在公立高等教育經(jīng)費(fèi)來源中占絕對(duì)多數(shù)，通常占到經(jīng)費(fèi)來源總額的50%以上。第二，政府對(duì)私立高等教育給予不同程度的財(cái)政直接投入。例如：美國(guó)中央政府發(fā)放科研經(jīng)費(fèi)撥款時(shí)，對(duì)公立和私立高等學(xué)校一視同仁。日本政府給予私立大學(xué)包括日常經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼在內(nèi)的財(cái)政撥款。第三，中央政府和地方政府往往采取責(zé)任分工方式提供財(cái)政撥款，即中央政府向所有高等學(xué)校提供科研經(jīng)費(fèi)投入、貧困學(xué)生資助，以及向私立高等學(xué)校提供部分日常經(jīng)費(fèi)。地方政府負(fù)責(zé)提供公立大學(xué)的日常經(jīng)費(fèi)，但較少資助私立學(xué)校。綜上所述，各種高等教育財(cái)政投入模式中，政府財(cái)政投入在高等教育經(jīng)費(fèi)總額中的份額很大，體現(xiàn)出“政府投入為主”的鮮明特征。

三、 我國(guó)高等教育財(cái)政投入政策二元模式的成因及問題分析

（一） 我國(guó)高等教育投入政策選擇的策略分析

政府責(zé)任理論指出，政府提供包括高等教育在內(nèi)的公共產(chǎn)品是為了維護(hù)公共利益、改善公眾生活，實(shí)現(xiàn)公平公正的價(jià)值訴求。[10]世界銀行編寫的1997年世界發(fā)展報(bào)告認(rèn)為，政府的主要職能是提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，既包括提供純粹的公共產(chǎn)品，也包括提供混合公共產(chǎn)品，其中包括提供高等教育服務(wù)。[11]2009年世界高等教育大會(huì)《聯(lián)合公報(bào)》指出：“高等教育是一種公共產(chǎn)品，對(duì)于各級(jí)教育事業(yè)的發(fā)展具有戰(zhàn)略意義，是研究和創(chuàng)新的基礎(chǔ)，應(yīng)該是政府承擔(dān)的責(zé)任，并由政府提供經(jīng)費(fèi)資助。”[12]政府為高等學(xué)校提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、給予稅收優(yōu)惠以及承擔(dān)資助大學(xué)生的資金投入構(gòu)成高等教育財(cái)政政策的核心內(nèi)容。其中，政府提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的相關(guān)政策被稱為高等教育財(cái)政投入政策。

我國(guó)目前實(shí)行的高等教育財(cái)政投入模式是在政府財(cái)力有限背景下，既要履行政府高等教育財(cái)政投入責(zé)任又可控制財(cái)政投入規(guī)模的權(quán)宜之計(jì)。“政府有限責(zé)任理論”、“成本分擔(dān)理論”、“外部性理論”以及“準(zhǔn)公共物品理論”在主張政府承擔(dān)高等教育財(cái)政投入責(zé)任的同時(shí)，也反對(duì)政府完全壟斷高等教育供給。

首先，政府有限責(zé)任理論為“多渠道籌措經(jīng)費(fèi)”提供了理論基礎(chǔ)。即相對(duì)于全能政府，有限責(zé)任政府的權(quán)力職能和規(guī)模是有邊界的，因而政府不該是高等教育經(jīng)費(fèi)來源的唯一的提供者。[13]然而，該理論沒有給出政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的結(jié)論，給現(xiàn)實(shí)中各種高等教育財(cái)政投入政策模式提供了空間。其次，準(zhǔn)公共物品理論認(rèn)為，由市場(chǎng)供給高等教育產(chǎn)品會(huì)導(dǎo)致供給不足。因此，必須由政府來承擔(dān)提供高等教育經(jīng)費(fèi)來源的責(zé)任。然而，高等教育內(nèi)部各個(gè)部分的公共物品和私人物品屬性是有區(qū)別的。舒爾茨認(rèn)為，教學(xué)屬于私人產(chǎn)品，科研屬于純公共產(chǎn)品。[14]此外，從局部來看，高等教育服務(wù)屬于私人物品；從宏觀上看，高等教育服務(wù)屬于公共物品。因此政府應(yīng)該分類提供高等教育產(chǎn)品和服務(wù)。再次，政府提供高等教育產(chǎn)品的責(zé)任，不同于政府直接生產(chǎn)高等教育產(chǎn)品。通過政府與市場(chǎng)分工合作，可以形成多種高等教育供給—生產(chǎn)組合模式。[15]準(zhǔn)公共物品理論為“政府與其他部門共同提供高等教育”提供了理論基礎(chǔ)，但是并不能為政府在多元投入模式中處于怎樣的地位提供理論依據(jù)。復(fù)次，高等教育產(chǎn)品具有正外部性，由政府提供高等教育經(jīng)費(fèi)來源是必要的。[16]然而，高等教育的社會(huì)效益往往是不可度量的，政府提供高等教育經(jīng)費(fèi)來源的程度往往缺乏數(shù)量依據(jù)。此外，政府提供高等教育經(jīng)費(fèi)來源不是應(yīng)對(duì)外部性導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的唯一方式，還可以通過增加低收入者收入、削減教育成本、對(duì)影響高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的出身背景等不利因素進(jìn)行干預(yù)等措施來應(yīng)對(duì)。總之，外部性理論也不能為高等教育財(cái)政投入模式，尤其是確定政府責(zé)任的邊界提供理論依據(jù)。最后，高等教育成本分擔(dān)理論主張政府不是高等教育經(jīng)費(fèi)來源的唯一供給者，受教育者個(gè)人應(yīng)該具有支付高等教育成本的義務(wù)。然而，在高等教育資源相對(duì)稀缺的前提下，由于高等教育成本核算的復(fù)雜性和信息不對(duì)稱性，使得個(gè)人承擔(dān)的成本總是不能正確反映其獲得的利益，成本分擔(dān)理論總是造成學(xué)費(fèi)水平提高，不能保證高等教育的公平性。更為重要的是，成本分擔(dān)理論只證明了多元參與高等教育的必要性，卻不能為各個(gè)主體在高等教育中承擔(dān)的責(zé)任比例提供理論依據(jù)。[17]

在相關(guān)理論不能為確定“政府承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任的邊界”提供依據(jù)的前提下，政府如何選擇高等教育財(cái)政投入模式必然呈現(xiàn)多種可能性。我國(guó)的現(xiàn)實(shí)是，選擇了“弱化政府財(cái)政投入”的策略。

（二） 我國(guó)高等教育投入政策的實(shí)質(zhì)是政府責(zé)任弱化

由于缺乏理論依據(jù)，政府在確定自身高等教育財(cái)政投入責(zé)任時(shí)必然受到其雙重身份的限制。一方面，作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者，政府有增加高等教育財(cái)政投入的責(zé)任；另一方面，作為有獨(dú)立利益的主體，政府希望實(shí)現(xiàn)高等教育投入產(chǎn)出的效益最大化。但是這兩個(gè)目標(biāo)之間存在一定沖突。最終的選擇往往基于政府對(duì)教育公平和控制財(cái)政投入的偏好和傾向。[18]新時(shí)期以來，我國(guó)各級(jí)政府、尤其是中央政府始終受到財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺的困擾，控制財(cái)政投入的內(nèi)在偏好影響了政府對(duì)高等教育財(cái)政的投入，致使財(cái)政投入不足。具體而言，我國(guó)現(xiàn)行高等教育財(cái)政投入政策的價(jià)值取向是效率優(yōu)先，政策目標(biāo)是以較少的財(cái)政投入實(shí)現(xiàn)高等教育的可持續(xù)發(fā)展。因而相比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的高福利模式，現(xiàn)行高等教育財(cái)政投入政策帶有明顯的“去政府化”特征。其一，回避政府對(duì)民辦高等教育的財(cái)政投入責(zé)任。其二，采用財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)形式，減少中央政府責(zé)任。其三，通過“經(jīng)費(fèi)來源多元化”，即收取學(xué)費(fèi)和擴(kuò)大其他經(jīng)費(fèi)來源方式，控制政府財(cái)政負(fù)擔(dān)比例。其四，采取競(jìng)爭(zhēng)性的、重點(diǎn)扶持方式控制高校建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模和方向，在科研經(jīng)費(fèi)分配上傾向少數(shù)高水平大學(xué)，以期提高效率。

首先，政府對(duì)民辦高等教育的財(cái)政投入責(zé)任沒有明確，對(duì)民辦高等教育的財(cái)政投入往往形同虛設(shè)。民辦高等教育（尤其是非營(yíng)利民辦高等教育）也具有公益性、正外部性，政府理應(yīng)承擔(dān)財(cái)政投入責(zé)任。然而，根據(jù)《教育規(guī)劃綱要》，我國(guó)的民辦高等教育是“以投資人投入為主”，同時(shí)規(guī)定其他經(jīng)費(fèi)來源有“學(xué)費(fèi)和社會(huì)捐助”，意味著政府財(cái)政投入既不是民辦高等教育的主要經(jīng)費(fèi)來源，也沒有明確財(cái)政投入也是民辦高等教育的其他經(jīng)費(fèi)來源，等于去消了政府對(duì)民辦高等教育投入的責(zé)任。現(xiàn)實(shí)中政府對(duì)民辦高等教育的投入也的確微不足道。2007年至2009年政府對(duì)民辦高等學(xué)校財(cái)政撥款的平均值不足4%。[19]

同樣，政府對(duì)公立高等教育的財(cái)政責(zé)任弱化，與其應(yīng)負(fù)的主導(dǎo)責(zé)任并不相符。政府是公立高等教育的舉辦者，“政府財(cái)政投入為主”的經(jīng)費(fèi)來源模式不僅是政府承擔(dān)高等教育財(cái)政責(zé)任的必要形式，也是《教育規(guī)劃綱要》規(guī)定的基本原則。然而，2005年財(cái)政撥款占高等學(xué)校總收入的43.12%，在財(cái)政撥款低于50%的事實(shí)下，已經(jīng)難言“政府處于主導(dǎo)地位”。[20]此外，2005年，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相應(yīng)的“財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例”應(yīng)為0.70%，而實(shí)際值為0.62%，較理論水平低了0.08個(gè)百分點(diǎn)。與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相應(yīng)的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占高等教育總經(jīng)費(fèi)的比例應(yīng)為61.6%，而實(shí)際值為45.0%，較理論水平低了16.6個(gè)百分點(diǎn)。這些數(shù)據(jù)足以證明政府對(duì)公立高等教育的財(cái)政投入力度與其所承擔(dān)的主導(dǎo)責(zé)任并不相符。[21]

再者，現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府與中央政府的財(cái)政責(zé)任界定不合理，尤其是中央政府對(duì)地方高等學(xué)校應(yīng)負(fù)的財(cái)政責(zé)任缺失。英國(guó)學(xué)者巴斯特布爾（C．F．Bastable）認(rèn)為，政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分應(yīng)遵循“受益原則”。若政府提供服務(wù)的受益對(duì)象是全國(guó)民眾，則支出應(yīng)屬于中央政府；若受益對(duì)象是地方居民，則支出應(yīng)屬于地方政府。[22]據(jù)此，按照行政歸屬來劃分地方政府與中央政府對(duì)高等教育財(cái)政責(zé)任的制度安排缺乏合理的依據(jù)。理論上，任何一所高校的外部性都直接或間接地溢出其坐落的地區(qū)，地方政府必然受益，且不會(huì)因其行政管轄權(quán)屬于中央政府就消失。同理，因?yàn)槿瞬啪哂辛鲃?dòng)性，中央政府和其他地方政府也會(huì)因?yàn)槠赣昧四骋坏胤礁叩葘W(xué)校培養(yǎng)的人才而從中受益。顯然，我國(guó)按照高校行政隸屬關(guān)系確定高等教育財(cái)政責(zé)任的制度安排有失公允，[23]關(guān)鍵問題在于中央政府沒有承擔(dān)其對(duì)地方高等學(xué)校應(yīng)負(fù)的財(cái)政責(zé)任。

（三） 我國(guó)高等教育財(cái)政投入政策所導(dǎo)致的問題

如前所述，我國(guó)政府財(cái)政投入在高等教育經(jīng)費(fèi)來源總額中的比例偏低，而且由于實(shí)行兩級(jí)財(cái)政投入模式，而中央政府幾乎不承擔(dān)對(duì)民辦高等學(xué)校和地方高等學(xué)校的財(cái)政投入責(zé)任，因此，政府責(zé)任不足和缺失，直接造成大多數(shù)高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)短缺，并嚴(yán)重依賴學(xué)費(fèi)收入。不僅損害了廣大弱勢(shì)群體享受高等教育的權(quán)利，而且制約了高等教育的整體均衡發(fā)展。此外，高等教育財(cái)政投入政策的二元模式本身也存在著效率問題。

第一，學(xué)費(fèi)水平過高，超過了個(gè)人和家庭承受能力，實(shí)質(zhì)上造成教育不公平。實(shí)行高等教育成本分擔(dān)制度以后，高等教育學(xué)費(fèi)水平提高較快，在民辦高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源中學(xué)費(fèi)占到80%以上，在公立高等教育經(jīng)費(fèi)總額中學(xué)費(fèi)與財(cái)政投入所占的比例幾乎持平，在某些地區(qū)甚至已經(jīng)超過財(cái)政投入的比例。2008年學(xué)雜費(fèi)收入占高等教育經(jīng)費(fèi)總額的比重，全國(guó)平均為40.4%，2005年河北省學(xué)雜費(fèi)收入甚至占到54.53%。[24]此外，個(gè)人和家庭承擔(dān)了較高的高等教育成本，農(nóng)村家庭的負(fù)擔(dān)尤其沉重。目前，我國(guó)高等學(xué)校學(xué)生交納學(xué)費(fèi)的水平大致在每年3000元至6500元之間。2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)人均工資性收入為15412元。[25]同期，我國(guó)農(nóng)村居民人均純收入為6977元。[26]將收入與學(xué)費(fèi)水平相比較的結(jié)果是：高等教育學(xué)費(fèi)占農(nóng)村居民人均純收入的比例在50.16%至93.16%之間；高等教育學(xué)費(fèi)占城鎮(zhèn)人均工資性收入的比例在22.71%至42.17%之間。根據(jù)獨(dú)立組織“教育政策研究所”2005年5月8日公布的“全球高等教育排行榜”顯示，日本的高等教育支出占家庭收入的21%。[27]眾所周知，日本的高等教育學(xué)費(fèi)水平比較高，而目前我國(guó)城鄉(xiāng)家庭的高等教育負(fù)擔(dān)已經(jīng)超過日本。總之，我國(guó)高等教育學(xué)費(fèi)水平不僅超過了應(yīng)有限度，而且超出了個(gè)人和家庭承受范圍，必然導(dǎo)致弱勢(shì)人群享受高等教育的權(quán)利受到損害，造成高等教育不公平。

第二，民辦高等教育發(fā)展乏力，造成高等教育發(fā)展不均衡和受教育機(jī)會(huì)不均等。目前，我國(guó)的民辦高等學(xué)校承擔(dān)著36.95%的本科教育和24.38%的專科教育。[28]財(cái)政投入上的二元模式造成民辦高等教育經(jīng)費(fèi)來源不足，由此導(dǎo)致辦學(xué)質(zhì)量不高、科研能力薄弱、與公立高等學(xué)校之間差距不斷擴(kuò)大和高等教育整體發(fā)展不平衡等一系列后果。一是，民辦高等學(xué)校單一的、學(xué)費(fèi)為主的經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)使其高度依賴擴(kuò)大招生規(guī)模和提高學(xué)費(fèi)兩個(gè)途徑籌集經(jīng)費(fèi)。二是，現(xiàn)行招生考試制度下，由于民辦高校辦學(xué)層次低端化的限制，通過擴(kuò)大招生規(guī)模來增加民辦高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的途徑受阻。眾所周知，民辦高等學(xué)校的生源只能是低分考生，而我國(guó)的“前高等教育”發(fā)展不平衡，低分考生中大多來自低收入家庭或是農(nóng)村家庭。結(jié)果是，由于民辦高等學(xué)校的學(xué)費(fèi)水平很高，現(xiàn)行的高等學(xué)校資助政策也未惠及民辦高等學(xué)校，使某些達(dá)到錄取條件的考生，由于經(jīng)濟(jì)原因放棄上大學(xué)的愿望。生源受限反過來加重民辦高校經(jīng)費(fèi)來源短缺狀況。三是，生源短缺造成的經(jīng)費(fèi)短缺，使民辦高等學(xué)校被迫采取提高學(xué)費(fèi)方式來維持運(yùn)營(yíng)；而進(jìn)一步提高學(xué)費(fèi)，使更多的考生無法接受高等教育。總而言之，高學(xué)費(fèi)—生源短缺—經(jīng)費(fèi)短缺之間的惡性循環(huán)，必然導(dǎo)致民辦高等教育發(fā)展陷入困境。

第三，公立高等教育內(nèi)部發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡。財(cái)政分權(quán)制度下，公立高等學(xué)校之間的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入差別很大，致使公立高等學(xué)校之間的教育質(zhì)量差距不斷擴(kuò)大。一是，教育經(jīng)費(fèi)分配在重點(diǎn)大學(xué)與普通大學(xué)之間呈現(xiàn)“倒金字塔”形態(tài)，財(cái)力差距巨大。一方面，以“211、985工程大學(xué)”為代表的高水平大學(xué)的財(cái)政投入具有富集現(xiàn)象。同時(shí)，中央財(cái)政實(shí)力雄厚，使得隸屬中央部委的高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源相對(duì)穩(wěn)定和充足。另一方面，地方院校財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源緊張。我國(guó)的高等教育財(cái)政投入形成了所謂的“馬太效應(yīng)”。[29]2008年，中央部委所屬普通高校生均教育經(jīng)費(fèi)支出為32828.4元，地方普通高校生均教育經(jīng)費(fèi)支出為14517.4元，后者僅為前者的44%；中央部委所屬普通高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為13631.64元，地方普通高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為7017.41元，[30]后者僅為前者的51%。二是，地方高等學(xué)校之間的財(cái)政投入差距不斷擴(kuò)大。以2007年數(shù)據(jù)為例，我國(guó)地方普通高校的經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)分為三種類型：財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在經(jīng)費(fèi)總額中所占比例最高；財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)所占比例較低，學(xué)費(fèi)收入是主要經(jīng)費(fèi)來源；財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比例居中，且其他經(jīng)費(fèi)來源比例較高。造成各地財(cái)政投入比例差異的主要原因是，各個(gè)地方政府之間財(cái)力狀況不平衡，導(dǎo)致高等教育財(cái)政投入上的差距。財(cái)政投入不均衡導(dǎo)致高水平大學(xué)與地方高等學(xué)校之間以及普通高等學(xué)校之間的教育質(zhì)量差距顯著，并且這種差距有進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢(shì)。

第四，財(cái)政投入方式的“二元模式”影響了經(jīng)費(fèi)使用效率。一是，按照學(xué)生人數(shù)核定日常經(jīng)費(fèi)撥款的方式缺乏彈性，無法充分體現(xiàn)不同類型、不同層次和不同專業(yè)高等教育的辦學(xué)成本。而且，單一撥款機(jī)制無法達(dá)到多重政策目標(biāo)，不能體現(xiàn)多政策參數(shù)對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為的多重激勵(lì)作用。[31]二是，“科研經(jīng)費(fèi)”和“基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)”的撥款結(jié)構(gòu)失衡。大部分“專項(xiàng)補(bǔ)助”經(jīng)費(fèi)采用競(jìng)爭(zhēng)性撥款方式，且沒有考慮外部性較強(qiáng)的基礎(chǔ)研究等高等教育產(chǎn)品特征，致使基礎(chǔ)學(xué)科、基礎(chǔ)研究和一些冷門學(xué)科在課題立項(xiàng)方面處于明顯劣勢(shì)。三是，財(cái)政重點(diǎn)扶持重點(diǎn)學(xué)科戰(zhàn)略致使高等學(xué)校發(fā)展定位失衡，加重了高等教育同質(zhì)化趨勢(shì)。一方面，實(shí)施重點(diǎn)學(xué)科戰(zhàn)略加大了經(jīng)費(fèi)投入的富集效應(yīng)。目前我國(guó)70%左右的國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科主要集中在設(shè)有研究生院校的57所研究型大學(xué)中，[32]重點(diǎn)扶植重點(diǎn)學(xué)科戰(zhàn)略使得大多數(shù)非重點(diǎn)學(xué)科院校在科研經(jīng)費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，科研經(jīng)費(fèi)投入不足。從而加大了這些院校提高科研水平的難度。[33]另一方面，為了得到豐厚的科研經(jīng)費(fèi)投入，那些以教學(xué)為特色和以“非重點(diǎn)學(xué)科”為特色的高等學(xué)校，必然選擇向研究型大學(xué)轉(zhuǎn)型或者放棄原有辦學(xué)特色，致使我國(guó)高等教育發(fā)展走向與多樣化目標(biāo)背道而馳。總之，目前高等教育發(fā)展不平衡和高等教育公平受到質(zhì)疑等突出問題，均與財(cái)政投入二元模式密切相關(guān)，高等教育經(jīng)費(fèi)投入政策也未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而且高等教育投入政策的效率也難以盡如人意。

四、 結(jié)論

我國(guó)現(xiàn)行高等教育財(cái)政投入政策的典型特征是政府財(cái)政投入總量不足和結(jié)構(gòu)失衡為誘因的二元模式，而政府責(zé)任缺失必然導(dǎo)致高等教育不公平和高等教育均衡發(fā)展失調(diào)。鑒于我國(guó)國(guó)情以及高等教育發(fā)展的固有特征，我國(guó)高等教育財(cái)政投入政策模式仍應(yīng)堅(jiān)持“投資人投入為主、多元主體提供經(jīng)費(fèi)”模式，保持高等教育財(cái)政投入二元模式的基本政策架構(gòu)。但是，根據(jù)政府責(zé)任理論，結(jié)合其他國(guó)家的實(shí)踐，有必要重構(gòu)政府財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)，建立“政府合理承擔(dān)高等教育責(zé)任”的財(cái)政投入政策模式。即通過增加政府財(cái)政投入占公立和民辦高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)總額的比例，按照分工合作方式劃分中央和地方政府的財(cái)政投入責(zé)任，按照高等教育成本的特點(diǎn)分類投入，以及強(qiáng)化高等學(xué)校財(cái)政投入法律保障等措施確保財(cái)政投入政策行動(dòng)與政府理應(yīng)承擔(dān)的高等教育責(zé)任保持一致。

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