美國進出口銀行立法的歷史發展及其對完善我國進出口銀行制度的啟示

摘 要：美國進出口銀行的歷史發展，在內容上主要表現為其相對獨立法律地位的確立及其與政府行政機構間的關系的成熟和完善，在形式上的表現則是其法律制度的建立和完善。美國進出口銀行的歷史發展，對完善我國包括進出口銀行在內的政策性金融制度具有啟示意義。

關鍵詞：進出口銀行；政策性金融；制度建設

中圖分類號：DF438 文獻標識碼：A 文章編號：１００３－１５０２（２０12）０5－００79－06

1993年12月，國務院發布《關于金融體制改革的決定》，提出建立政策性銀行，實現政策性金融和商業性金融的分離。據此，國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行于1994年相繼建立。中國進出口銀行的業務是為大型機電成套設備進出口提供買方信貸和賣方信貸，為成套機電產品出口信貸辦理貼息及出口信用擔保，不辦理商業銀行業務。[1]然而如何確保中國進出口銀行乃至其他政策性金融機構的政策目標的實現，使其既不被政府其他部門當作一個臨時的政策工具或者內部人的逐利工具，從而背離其本來目標，又能確保其經營活動與政府其他部門的協調，至今仍然是一個有待解決的問題。本文擬通過對美國進出口銀行立法及其變革過程的研究，探討其對完善我國進出口銀行制度、政策性金融制度乃至國有企業制度的啟示意義。

美國進出口銀行從1934年建立至今已有七十多年的歷史。期間，其法律地位、目標和宗旨、組織結構、業務活動等發生了很大的變化。美國進出口銀行的發展變化在內容上主要表現為其相對獨立法律地位的確立及其與政府行政機構間的關系的成熟和完善，在形式上則表現為其法律制度的建立和完善。

一、 美國政府為應對經濟危機而設立的臨時性機構

1. 華盛頓進出口銀行和華盛頓第二進出口銀行的成立與合并

1933年6月16日，作為羅斯福“新政”的一部分，美國國會通過了《國家工業復興法》，該法授權美國總統“為拆除那些導致州際和國際商業交往的自由流動減少的障礙”，“建立他認為必要的機構”。[2]據此，羅斯福總統于1934年2月2日頒布第6581號行政命令，建立了華盛頓進出口銀行。同年3月9日，羅斯福又通過第6638號行政命令建立了華盛頓第二進出口銀行。以上兩個進出口銀行都是根據哥倫比亞特區的法律組建的銀行公司。①

華盛頓進出口銀行的建立旨在支持對蘇聯出口。盡管美國的對蘇貿易從上世紀20年代已經開始，然而由于蘇聯的貿易赤字不斷擴大，缺少足夠的硬通貨來支持對美國產品的進口，從1932年開始美國的對蘇出口便開始大幅度下降。隨著1933年11月16日美蘇外交關系的建立，美國政府期望美蘇貿易特別是美國的對蘇出口能有一個較大的增長，以便擴大美國產品的海外市場并使美國擺脫經濟危機，這樣，華盛頓進出口銀行便應運而生了。美國政府試圖通過建立這一機構為美國的對蘇出口提供金融支持，并由它承擔部分本應由美國出口商承擔的商業風險（主要是收匯風險）和政治風險，以此來促進對蘇出口。根據總統的行政命令，華盛頓進出口銀行的業務活動范圍只限于支持美國的對蘇貿易。

根據總統的行政命令，建立華盛頓第二進出口銀行的目的本在于為美國從古巴進口用于鑄幣的銀提供金融支持。然而不久（1934年7月）在美國總統的同意下，華盛頓第二進出口銀行便宣布將其經營范圍從美古貿易擴大到與除蘇聯之外的所有其他國家的貿易。

根據《國家工業復興法》，總統基于該法建立的機構以兩年為期。1935年，華盛頓進出口銀行的存在被國會以立法加以確認，之后國會又不斷延長其法定章程的生效時間，直到《1945年進出口銀行法》頒布。而華盛頓第二進出口銀行則在其二年期滿后于1936年通過總統的第7365號行政命令加以取消，其業務全部劃歸華盛頓進出口銀行，其債權債務也同時轉由華盛頓進出口銀行承擔。這樣，華盛頓進出口銀行的業務范圍擴展到對所有的美國對外貿易的支持。作為美國進出口銀行的前身的華盛頓進出口銀行的雛形便形成了。

2. 初創時期美國進出口銀行的法律地位

從上述歷史事實來看，初創時期的美國進出口銀行具有臨時性和法律地位的不確定性。首先，美國進出口銀行最初設立的目的在于促進美國產品的出口，增加美國的就業，以應對當時發生的經濟危機。這種臨時性決定了美國進出口銀行的經營活動乃至存續必然會隨著美國經濟走出危機而有所變化；其次，美國進出口銀行最初是由美國總統通過行政命令的方式建立的，并且其存續期以兩年為限，每兩年進行一次審查，以決定是否延長其存續時間。從而使其存續始終處于不確定狀態。

初創時期美國進出口銀行的臨時性和法律地位的不確定性，也影響到美國進出口銀行的獨立性。從創立到1945年《美國進出口銀行法》頒布，美國進出口銀行主要是作為美國政府行政機構的附屬物而存在的。從作為其主要權力機構的董事會的組成看，當時華盛頓進出口銀行的全部十一名董事都是來自農業、商務、財政三部和國務院的官員及來自復興金融公司（RFC：Reconstruction Finance Corporation）②的首腦；從其組織地位的確定性看，僅在1942至1943年間，通過總統的行政命令，華盛頓進出口銀行就分別被置于美國商務部、戰時經濟事務辦公室及對外經濟管理局的領導之下。

華盛頓進出口銀行的成立依據、董事會構成和行政管理體制，不可避免地使其在經營過程中逐漸背離通過為出口貿易提供融資從而擴大美國產品出口的本來目標，而成為執行政府機構的財政、國防及外交等政策的工具。從經濟理論來看，雖然羅斯福的“新政”本身已經成為對19世紀后半期以來美國政府長期奉行的自由放任主義經濟政策的背離，但凱恩斯主義當時尚未能成為美國政府經濟政策的主導。因而作為應對經濟危機的“新政”政策的組成部分，美國進出口銀行的經營活動難免會隨著美國經濟逐漸走出危機、美國政府的注意力逐漸轉向與第二次世界大戰有關的外交與軍事政策而進行相應的調整，從而使美國進出口銀行不可避免地成為政府執行財政、國防與外交政策的工具。

二、 法定宗旨與獨立法律地位的確立

1. 美國進出口銀行法定宗旨的確立

美國《1945年進出口銀行法》在國會參眾兩院獲得通過并經總統簽署成為國家法律。該法經過多次修改，至今仍然適用，成為美國進出口銀行存在及其各項業務活動的主要法律依據。它對華盛頓進出口銀行的組織機構、授權與限制及其經營的原則和標準都做出了明確的規定。

《1945年進出口銀行法》規定，美國進出口銀行的宗旨是在金融上幫助和便利貨物與服務的進口、出口及美國、美國的領地、屬地與任何外國國家、其境內的機構與公民之間的商品和服務的交流。[3]雖然從這一規定來看，美國進出口銀行是既支持美國產品的出口，又支持外國產品的進口的，即支持任何涉及并跨越美國領土及屬地的“商品和服務的交流”。然而《1945年進出口銀行法》第二節（b）（1）（A）卻規定：“助成制成品、農產品及其他貨物和服務的出口的擴張，進而促進和維持較高的就業水平和較高的實際收入水平并加速開發美國的生產性資源，是美國的政策”。[4]由此看來，促進美國產品的出口，增加美國的就業和提高美國人民的實際收入水平，才是美國進出口銀行真正的宗旨。

2. 美國進出口銀行在法律上獨立地位的確立

為了保證美國進出口銀行忠實地履行這一職責，《1945年進出口銀行法》特別規定：華盛頓進出口銀行“應構成美國的一個獨立機構”。[5]從法律上看，這種“獨立性”表現在兩個方面：一是根據該法規定華盛頓進出口銀行董事會的5名組成人員中的3位須是由總統任命的具有某種相對獨立性的人員，而不能是來自政府部門的政府官員。但其他兩位董事仍由對外經濟管理局局長和國務卿擔任，前者任董事長；二是《1945年進出口銀行法》明確規定，“（華盛頓）進出口銀行以及其任何職能、授權或職責都不能轉入或并入任何其他政府的部、局或公司，除非國會通過立法另做規定。”[5]因此，美國進出口銀行即當時的華盛頓進出口銀行從此不再從屬于任何一個行政機構。顯然，這種安排的目的是使華盛頓進出口銀行的董事會，進而使作為美國進出口銀行前身的華盛頓進出口銀行本身取得一定的獨立性，不再完全從屬于政府行政機構或任何政府部門，以保證前述美國進出口銀行法定政策目標的實現。

3. 美國進出口銀行實際上的從屬性

然而，華盛頓進出口銀行的這種相對獨立的法律地位的確定，僅僅是為其不再直接被視作政府行政機構的財政、國防、外交等政策的工具，更好地履行其通過金融手段支持美國產品的出口的政策目標提供了某種可能性。實際上，從《1945年進出口銀行法》頒布直到1954年，華盛頓進出口銀行仍然主要是作為一個執行政府的對外經濟和國防政策的工具而存在的，特別是它一度成為執行“馬歇爾計劃”的工具。1954年，在國會眾議院一個關于進出口銀行的聽證會上，華盛頓進出口銀行被描述成“一個有效執行援助外國政府的政府計劃，而為美國制造商提供的出口貿易融資則相對很少的金融機構”。[6]這對1954年以前華盛頓進出口銀行的活動實在是一個很好的總結。據統計，在1945年7月1日至1954年5月31日這段時間內，華盛頓進出口銀行所做的貸款承諾總額為52.62億美元，然而其中只有7.28億美元即13.83%是主要為貿易目的而做出的。[6]從政治與外交層面看，這種狀況與當時的冷戰局面不無關系。但從法律上分析，以上情況說明，來自政府機構的兩名董事會成員在董事會的決策中，從而也是在華盛頓進出口銀行的活動中發揮了主導性的作用，進出口銀行的相對獨立性并沒有真正落到實處，因而其活動也就未能真正體現其宗旨。

需要指出的是，《1945年進出口銀行法》頒布后，華盛頓進出口銀行仍是作為哥倫比亞特區的一個銀行公司而存在的。這一狀況一直到1947年《政府公司控制法》頒布后才有所改變。按照該法，華盛頓進出口銀行是完全按照法定章程組織的政府公司，從而使其不再受制于哥倫比亞特區的公司法或銀行法。

三、 現代美國進出口銀行制度的形成

1. 艾森豪威爾總統取消美國進出口銀行的獨立地位

1953年，艾森豪威爾總統向國會提交《1953年第5號重整計劃》。根據《1949年重整法》，如果在60天內國會兩院都未能以多數否決這一議案，法案即行生效。于是，這一法案于1953年6月30日生效。

這一法案規定：取消華盛頓進出口銀行董事會，設立一名執行董事，行使原由董事會行使的職權；取消進出口銀行顧問委員會，③并授權國際貨幣與金融政策國家顧問委員會制定一般借貸和金融政策，這一政策對進出口銀行的經營活動具有制約作用。顯然艾森豪威爾總統的這一舉動是為了更方便地把華盛頓進出口銀行作為執行政府的對外貿易和國防政策的工具。《1953年第5號重整計劃》使華盛頓進出口銀行更加背離了其法定目標，引起了美國制造商和出口商的普遍反對，并直接促成了《1954年進出口銀行法修正案》的通過。

2. 美國進出口銀行獨立地位的再次確立及新的領導體制的建立

1954年，在外貿界的壓力下，美國國會通過了《1954年進出口銀行法修正案》，使得進出口銀行在一定程度上從作為執行政府行政機構的政策工具中解放出來。它規定：第一，設立一個由5名成員組成的全日制董事會，董事會成員不得由政府官員兼任；第二，國際貨幣與金融政策國家顧問委員會（NAC）指導及協調進出口銀行與其他政府機構的活動，并恢復華盛頓進出口銀行在NAC中的席位，由行長（董事長）出任NAC成員；第三，設立一個9人顧問委員會，其成員由生產、商業、金融、農業、勞動等行業的民間代表出任，由董事會任命。董事會成員的獨立性使華盛頓進出口銀行的活動能夠相對地獨立于政府行政機構而進行，而顧問委員會的組成則使美國外貿界的意見和要求能夠在華盛頓進出口銀行的活動中得以體現。從此，華盛頓進出口銀行不再被當作政府政策的工具，外貿界對華盛頓進出口銀行的活動的影響則逐漸擴大，進出口銀行的活動開始按照其支持美國產品出口的本來目標進行。

3. 美國進出口銀行與美國政府其他部門協調機制的構建

為了避免進出口銀行被當作政府推行其政策的直接工具從而背離其本來目標，需要確立進出口銀行的獨立地位。然而在進出口銀行取得其相對獨立性之后，另一個問題產生了，即如何使進出口銀行的活動與美國的國家政策保持一致并與政府其他部門進行聯系和協調。為此，美國國會又于1968年通過了《1968年進出口銀行法修正案》，該法案除了將華盛頓進出口銀行改名為美國進出口銀行外，還要求進出口銀行在進行信貸審查時，考慮其信貸、擔保等活動對美國經濟的消極影響，并在軍工產品出口、向共產主義國家以及與美國處于武裝沖突狀態的國家的出口、涉及核擴散的產品和技術的出口等方面都做了嚴格的限制性規定。

之后，國會又通過1971、1975、1977、1978、1983年以及2006年等多個進出口銀行法修正案對上述協調制度進行完善，在支持國防產品出口、支持向南非的出口及為國際收支平衡提供融資等方面進一步做出了限制性或禁止性規定。另外，國會還通過以上修正案建立了聯絡員制度，規定由美國進出口銀行董事會在防止核擴散、鼓勵小企業出口等問題上分別任命一個官員，負責與商務部、小企業管理局及政府其他部門進行聯絡，以便協調它們之間的活動。

以上制度的建立，加上原來的NAC的協調制度，使得美國進出口銀行既能相對地獨立于政府行政部門，又能使其信貸、擔保等業務活動與美國的國家政策保持一致，并與政府各部門協調。因此，這些制度的建立標志著現代美國進出口銀行制度的形成。

四、 美國進出口銀行的歷史發展對完善我國進出口銀行制度的啟示

1. 對美國進出口銀行發展過程的分析

從美國進出口銀行發展歷史可以看出，美國進出口銀行的發展經歷了一個其獨立性逐漸增強，以及與美國政府其他方面政策和美國政府其他部門的活動的協調制度不斷完善的過程。這一過程表現在以下三個方面：首先是美國進出口銀行由一個為擺脫經濟危機而成立的臨時性機構，到《1945年進出口銀行法》頒布，成為一個有著自己的法定宗旨的永久存續的、法定的機構。美國進出口銀行作為美國政府干預經濟的一個工具，有著長期的、穩定的和相對獨立的政策目標，那就是通過促進美國產品和技術的出口，推動國內經濟的發展，增加國內就業。這一政策目標是美國進出口銀行得以長期存續的邏輯前提。其次，是美國進出口銀行獨立的法律地位的確立，董事會的組成方式經歷了由來自政府各部門的官員組成到由專職人員組成的變化。為了使美國進出口銀行政策目標的實現不為政府其他部門的政策目標，特別是那些短期的和暫時的政策目標所干擾，美國進出口銀行必然要相對地獨立于政府行政部門。在一定程度上可以說，相對獨立性是進出口銀行制度的內在要求。其三，國際貨幣與金融政策國家顧問委員會指導地位的確立、9人顧問委員會的成立、對美國進出口銀行經營活動的法定限制，以及聯絡員制度的建立等，使美國進出口銀行法律制度最終得以完善。取得獨立法律地位的美國進出口銀行在確保能夠獨立經營以實現其法定目標的同時，作為一個由政府出資設立的機構，仍需與政府其他部門建立協調制度，以便確保其經營活動不與政府其他部門的活動相沖突，也不與美國政府總的政策目標相沖突。

2. 中國進出口銀行的管理體制及其不足

與初創時期的美國進出口銀行相同，中國進出口銀行是根據國務院的決定組建成立的。《中國進出口銀行組建方案》及《中國進出口銀行章程》均規定：中國進出口銀行設立董事會，實行董事會領導下的行長負責制，董事會為其最高決策機構，對國務院負責；中國進出口銀行的董事長、副董事長、行長、副行長均由國務院任命；中國進出口銀行董事會由國家計委、國家經貿委（國家機電進出口辦）、財政部、外經貿部、人民銀行、中國銀行、機械工業部、電子工業部、國防科工委等有關部門主要負責人④和本行行長、部分副行長組成。董事由有關部門提名，報經國務院批準；中國進出口銀行董事會的主要職責包括審定本行的中長期發展規劃、經營方針以及年度計劃，監督銀行的財務會計及國有資產的保值增值，審查通過財務預算、決策方案以及稅后利潤分配方案，討論決定有關銀行業務活動的重大決策，決定銀行的內部機構設置及審查通過銀行的內部規章制度等；中國進出口銀行的行長則負責銀行的全面經營管理工作，并組織實施董事會的決議。

中國進出口銀行的這種領導制度和美國進出口銀行成立之初的領導制度幾乎同出一轍。一方面，由于董事會成員全部由有關部委的主要負責人兼任，容易使其經營活動受到政府有關部門的影響；另一方面，由于沒有一套制度性的報告與評估機制，加之中國進出口銀行的資本金數額較小且又沒有制度性的撥款機制，其實際發揮的作用也不大，因此不為國務院所重視，對其經營活動也缺乏必要的評估與指導。特別是在我國的國際收支處于順差狀態時，更是如此。而之所以中國進出口銀行沒有像美國進出口銀行那樣偏離其政策目標，成為實現政府部門的政策目標的工具，也正是由于其沒有為那些組成其董事會的各部門官員所重視。由于組成其董事會的各部門的官員不重視其經營活動，使得這個以董事會為最高權力機構的組織的經營方針實際是由以其行長為核心的經營管理機構確定的。

3. 應當以法律形式確立中國進出口銀行的宗旨

中國進出口銀行作為我國的政策性金融機構之一，同美國進出口銀行一樣，也應當有其長期、穩定和相對獨立的政策目標。這是保證其經營活動不偏離其政策目標的必要舉措。早在1993年《國務院關于金融體制改革的決定》中就已經明確了包括中國進出口（信貸）銀行在內的政策性金融機構在我國金融體系中的地位和政策目標。然而由于這兩個文件不具有法律上的穩定性和權威性，致使這種政策目標沒有被嚴格執行。同時前述文件所規定的中國進出口銀行的政策目標僅僅是促進我國機電設備和成套設備的出口，而不包括一般產品以及服務的出口，也不包括外國產品和技術的進口。這顯然與進出口銀行彌補市場機制不足的基本原理不相符合。基于此，筆者認為，有必要以立法的方式確立中國進出口銀行的法律地位和政策目標，這樣不但可以確保其經營活動不至于因相關政府部門的影響而偏離其既定的政策目標，而且還可以通過年度報告制度、穩定的財政撥款制度等一系列制度保證其政策目標的實現。需要指出的是，在目前我國資本項目和經常項目的國際收支均長期處于順差狀態、人民幣升值壓力加大的情況下，中國進出口銀行的作用往往會被忽視，加之政策性金融機構本身的趨利沖動，不但可能導致中國進出口銀行的經營活動偏離其政策目標，而且還有可能引起取消其建制的議論。因此我們必須認識到中國進出口銀行所追求的政策目標的長期性和穩定性，以及以立法方式確立政策性金融機構的法律地位和經營方針的必要性。

4. 構建中國進出口銀行的組織領導體制及其與政府其他部門的協調機制

除了以立法規定中國進出口銀行的法律地位和政策目標，筆者以為，還應當結合我國的實際情況，通過立法專門設計中國進出口銀行的組織領導體制。具體包括：

其一，中國進出口銀行董事會應由專門人員組成，而不能由政府官員兼任。董事會成員可仍由國務院任命，但應當主要由來自外貿及工商界的人員組成，同時應有確定的任期。這樣就可以保證中國進出口銀行實現其促進中國產品、特別是高附加值產品出口的政策目標，使其避免受相關政府部門的影響。

其二，設立中國進出口銀行顧問委員會，由來自工商、銀行、外貿及學術界的代表組成。在人員的組成上，注意體現國家的產業政策和外貿政策。顧問委員會應成為中國進出口銀行溝通以上各界的渠道，以使進出口銀行更好地履行其職責，避免背離其法定的政策目標。

其三，設立一個跨部門的國際經濟、貿易和貨幣政策協調委員會，由財政、外交、外貿、中央銀行、銀行業監督管理及改革與發展等部門的官員組成，負責包括中國進出口銀行在內的政策性銀行的活動與國家的產業政策、外貿政策、貨幣政策的協調，厘清中國進出口銀行與其他部門的關系。這一機構是非常設的。在中國進出口銀行內部則可以設立相應的聯絡員，負責與上述有關部門進行聯絡和溝通，并向董事會及行長報告。這樣就可以確保中國進出口銀行的經營活動不與國家的外交、外貿、貨幣等方面的政策相沖突。

其四，建立中國進出口銀行與國務院之間的經常性的報告制度和重大業務活動事先通報制度，以便國家及時了解進出口銀行的經營狀況，調整有關政策或通過其他方式影響進出口銀行的活動。同時也可以及時地對中國進出口銀行的經營活動進行必要的評估與指導，以保證其政策目標的實現。

注釋：

①初創時期的美國進出口銀行稱為華盛頓進出口銀行和華盛頓第二進出口銀行，直到1968年華盛頓進出口銀行才因《1968年進出口銀行法修正案》的通過而改稱為美國進出口銀行。因此可以說華盛頓進出口銀行是美國進出口銀行的前身。本文從華盛頓進出口銀行的設立開始研究美國進出口銀行，并從行文方便的角度，有時將1968年以前的華盛頓進出口銀行也稱為美國進出口銀行。

②復興金融公司成立于1932年，由美國政府所有，它的成立是羅斯福新政的一部分，旨在為在經濟危機中受到打擊的美國農業、商業和工業提供緊急金融支持。復興金融公司于1953年解散。

③該機構也由政府各部官員組成。

④經過幾屆政府不斷實行國務院機構改革，上述國務院的組成機構也發生了很大的變化，因此中國進出口銀行董事會的組成亦應相應調整。

參考文獻：

[1]國務院關于金融體制改革的決定（國發[1996]33號）[Z].1993-12-25.

[2] Sect. 2(a) of the National Industry Recovery Act， June 16， 1933.

[3]12 USC 635 a(1).

[4]12 USC 635 b(1)(A).

[5]12 USC 635 a(a).

[6]轉引自Jordan Jay Hillman. The Export-Import Bank at Work: Promotional Financing in the Public Sector， Quorum Books.22.