高校教職工代表大會的法律地位與權利邊界

摘 要：高校教職工代表大會是教職工行使民主權利和民主管理學校的基本形式。現實中，高校教代會的權利邊界存在著權利被邊緣化、權利內容被壓縮、權利保障機制不健全等問題。高校教代會權利的落實，不僅要盡快出臺“高等學校教職工組織法”，而且要增強教代會的權力、對教代會進行組織制度變革、擴大教師對教代會的參與，使教代會真正成為教師身份群體的聚合體。同時，高校教代會與黨委、工會等諸多主體會形成不同的法律關系，在不同的法律關系中，各自構成的法律關系屬性、內容以及責任承擔的方式是不同的。

關鍵詞：高等學校；教職工代表大會；法律地位；權利邊界

2010年7月29日中共中央、國務院頒布的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》第四十條“完善中國特色現代大學制度”中，明確指出要“加強教職工代表大會建設，發揮群眾團體的作用”，可見，建立健全教職工代表大會制度，對中國特色現代大學制度的建構起著舉足輕重的作用。然而，我國高校教代會在具體的運作過程中，存在著領導認識不到位、教職工民主參與意識淡薄、教代會法律地位不明確、教代會職權沒有全面落實、教代會監督作用弱化、制度化與規范化的組織機制不健全等問題。因此，我們當前的任務就是要從法律上完善高等學校教代會制度，確定高校教代會的法律地位，明晰高校教代會及其代表的權利邊界，理順高校教代會與黨委、學校、工會的關系。

一、高等學校教代會的產生及法律依據

高校教代會的產生是從企業職工代表大會的經驗與啟示中發展起來的，它是黨和政府自上而下推動和發展起來的組織，不是教師自發的組織。

1980年6月，全國總工會黨組給中共中央書記處寫了《關于學校試建教工代表大會制度的請示報告》，經中央批準后，在全國各省市的學校中推廣開展試點工作。而且，鄧小平同志在1980年8月中央政治局擴大會議的講話中十分強調發揚社會主義民主，明確指出：“各企業事業單位普遍成立職工代表大會或職工代表會議。這是早已決定了的，現在的問題是推廣和完善化。”[1]1980年11月3日，中央書記處會議還做出決定：“學校特別是高等院校的教職員工代表大會的組成和職權，應當專門研究，制定單行條例。”1981年教育部和全國教育工會召開了“教職工代表大會試點匯報座談會”。會議認為：“黨委領導下的教工代表大會是廣大教職工群眾參加學校民主管理的好形式，應盡可能做到定期召開，形成制度。教工代表大會可以審議校長的工作報告：對學校工作提出批評和建議；對干部實行監督；在學校職權范圍內，對某些涉及教工切身利益的生活福利等方面的問題做出決定。認真收集和處理教工群眾的提案，是教工代表大會的重要工作。教工代表大會不設常設機構，以工會基層委員會作為它的工作機構。”[2]從教代會試點的匯報總結中可以看出，教代會所具備的主要是審議、建議和監督權，在教職工福利分配方面具有部分決定權。最初的設計就已經將教代會定位在兩個方面，一是教師行使民主管理權利的機構，同時也是接受黨委領導，積極配合輔助校長工作的機構。后來試點的面進一步擴大，截至1983年7月 “高等學校教職工代表大會工作座談會”時，全國已有9.2％的學校成立了教代會。1985年１月教育部、全國教育工會頒布了《高等學校教職工代表大會暫行條例》 （以下簡稱 《暫行條例》），教代會的性質和功能通過正式文件得到了官方表述。《暫行條例》 是指導和規定全國高校實施教代會制度的主要依據，也標志著高校教代會從試點走向制度。

《高等學校教職工代表大會暫行條例》的頒發，使高校教代會制度建設進入了一個新的發展階段。高校紛紛召開教職工代表大會，建立教代會制度。經過3年多的努力，到1988年7月，全國有60%的高校建立了教代會制度。1989年12月，中共中央發出了《關于加強和改善黨對工會、共青團、婦聯工作的通知》，各級黨委對工會工作的領導明顯加強，高校教代會制度的建設也明顯加快。一些省市教育工委、教育行政部門把高校工會、教代會工作列入高校黨建和思想政治工作先進學校的考核評審條件，對高校教代會制度進行了檢查、調研，提出了新的要求。如北京市于1995年3月下發了《關于進一步健全和完善高等學校教職工代表大會建設的意見》。在教育工會內部，對教代會制度的建設也明顯加強，將其作為合格、先進、模范職工之家的重要考核條件，許多省市教育工會還制定了《教代會工作規范》，與黨政聯合制定了教代會評估條例，有步驟地開展了教代會評估。1996年，國家教委、全國教育工會在沈陽召開了教代會評估工作現場經驗交流研討會。到1998年底，全國普通高校教代會建制率達100%，絕大多數高校能做到按期換屆，定期召開，90%以上的學校堅持每年召開一次教代會。學校教代會工作制度、組織制度健全，工作質量明顯提高。

同時，伴隨國家民主和法制的建設步伐，教育立法的進程明顯加快。在國家頒布的一系列法律法規中，明確地把學校民主管理、民主監督的內容寫了進去，對教代會作了明確規定，從而確定了教代會的法律地位。《中華人民共和國憲法》第2條規定“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。我國《教育法》 第30條第3款規定：“學校及其他教育機構應當按照國家有關規定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監督。” 《教師法》 第7條中關于教師享有的權利中，也明確規定教師享有“對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學校的民主管理”。《高等教育法》 第43條規定：“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。”

據此，教代會取得了合法地位，開始走向法制化。這些政策、條例和法律都對高校教職工參與學校的民主管理、民主監督以及教代會的地位提供了政策依據和法律保障。高校教代會是保障教職工參與高校民主管理與監督，維護教職工合法權益的一個重要組織形式。高校教代會要接受黨委的領導，其不具有獨立性，是高校內部的一個重要權力機構。

二、高等學校教代會的法律地位

高校教代會的法律地位是指以法律形式規定的高校教代會在社會關系中的地位，以及高校教代會所享有的權利和應履行的義務。高校教代會的法律地位是通過高校教代會在法律關系中的權利和義務關系以及教代會與其他主體的關系中體現出來的。

《暫行條例》 第5條規定：“教代會在本校權限范圍內行使下列職權： （一）聽取校長的工作報告，討論學校的年度工作計劃、發展規劃、改革方案、教職工隊伍建設等重大問題，并提出意見和建議。（二）討論通過崗位責任制方案、教職工獎懲辦法，以及其它與教職工有關的基本規章制度，由校長頒布施行。（三） 討論決定教職工的住房分配、福利費管理使用的原則和辦法，以及其它有關教職工的集體福利事項。（四） 監督學校各級領導干部。可以進行表揚、批評、評議、推薦，必要時可以建議上級機關予以嘉獎，晉升，或予以處分、免職。”可以概括為：審議建議權、審議通過權、審議決定權、對學校領導干部的民主評議監督權。而且， 《暫行條例》 第9條進一步對教職工代表的所享有的權利也進行了規定，即“教職工代表按照規定的程序，有權提出提案和議案；有權就大會的各項議程充分發表意見，參加表決；有權對教代會的工作提出批評和建議；有權對有關部門提出詢問；行使正當民主權利而遭受打擊報復時，有權向有關部門申訴控告。”同時，通過教代會閉會期間各專門委員會的工作開展和教代會代表巡視、聽證、咨詢、旁聽、民主評議干部等民主管理制度的創新，落實廣大教職工行使當家作主的知情權、參與權、監督權，調動廣大教職工主人翁的精神和責任感，使他們真正感到學校管理以人為本的理念、人格尊嚴和價值的實現。

教代會在行使權利的同時，也要履行義務。如《暫行條例》第7條規定：“教代會要尊重和支持校長行政系統行使指揮職權，教育教職工嚴格遵守各項規章制度，以主人翁的責任感努力完成各項工作任務。” 而且 《暫行條例》 第10條進一步對教職工代表的應履行的義務也進行了規定，即“教職工代表的義務是：努力學習并模范地執行黨的方針政策和國家的法律、指令，認真做好本職工作，積極參加教代會的活動，密切聯系群眾，聽取和反映群眾的意見和要求，做好群眾工作”。

上述教代會的職權及其教職工代表所享有的權利以及應履行的義務中，要真正體現教職工當家作主的精神，就必須把職權與權利落到實處。

同時，要認識高校教代會的法律地位，要真正地行使高校教代會的職權，必須理順其與諸多主體的法律關系。具體來講，高校教代會與高校諸多主體的法律關系，主要涉及黨委會、校務會或校長辦公會與教代會的法律關系以及教代會與工會的法律關系兩個方面。

一是關于黨委會、校務會或校長辦公會與教代會的法律關系。教代會相對黨委會和校長辦公會或校務會來說是一個更為廣泛的民主議事決策機構。一方面會議要審議校長的年度工作報告和其它相關報告（如財務決算報告），討論事關職工利益和學校發展的大問題等；另一方面要收集群眾的提案并積極落實經會議確定的重點提案，使教職工的利益和權利得到保證。另外根據需要進行民主評議行政領導，即對校務管理進行民主監督，同時向黨委或行政反饋群眾的意見或建議。提交到教代會的任何討論議題，如會議一旦形成決議，行政一般必須堅決執行，黨委或行政不能對教代會決定的事項再行決策，若對決定存在疑義也只能按程序提請會議復議。所以教代會實際上就是一種教職工參政議政的合法形式，是學校工作接受教職工年度評議的一種重要方式，也是學校各級領導接受教職工監督和信任評議的合法程序。這說明教代會在高校的地位和作用是十分重要的，是黨委會和校務會等不能取代的，也是現代大學制度的重要組成部分。

二是關于教代會與工會的法律關系。工會的主要社會職能是維護職工的合法權益和民主權利，參與民主管理和民主制度建設，而教代會是學校的一種重要的且不可替代的會議制度，她具有廣泛的代表性，是事關教職工重大利益事務的決策機構，具有“立法”的性質。通過其決定的事項，學校行政必須執行。教代會制度也是職工表達意見的重要保證，是學校的權力機構之一。這里需要說明的是，雖然 《暫行條例》 只是規定教代會“是教職工群眾行使民主權利，民主管理學校的重要形式”，而沒有明確教代會是教職工行使民主管理權力的權力機構，這是我國目前法律法規、行政規章在立法內容方面的瑕疵。從應然層面來講，教代會應該是教職工行使民主管理的權力機構。而工會不是學校的權力機構，沒有決策或“立法”的權力，但作為教代會的日常工作機構，工會委員會擔負了教代會的日常工作，負責教代會的籌備和休會期間聯席會議的準備工作；另外，工會組織系統可以通過平時有效的工作，發揮其自身的積極作用，監督校務公開執行情況，收集群眾對學校工作的意見或建議，及時建議召開教代會或聯席會議研究和解決問題。由于工會主席一般是教代會的主要籌備者之一，又是教代會閉會期間聯席會議的主持人之一，因此，常常容易使人們產生一些錯誤的認識，認為工會與教代會是一致的。另外還要特別注意不要以工會委員會會議代替教代會聯席會議，因為它們的職責和權利不同。

三、高等學校教代會的權利邊界

現實中，高校教代會的權利邊界則存在著模糊性。一方面表現為在高校權力結構構造中教代會的權利被邊緣化，另一方面表現為高校教代會的權利內容被壓縮以及教代會權利保障機制不健全。

首先，高校權力結構構造中教代會的權利被邊緣化。在我國高等學校內部權力構造中，高校的黨委和行政成為真正掌權者。高校教代會的制度合法性在高校中的地位和作用受到沖擊。由于缺乏類似“高等學校教職工代表大會組織法”等法律、法規或規章，高校教職工代表大會不能真正構成對高校現行權力結構的沖擊。在許多高等學校，為了保證學校決定在教職工代表大會得以通過，學校黨委、行政從教職工代表的選擇到教職工代表大會的內容與程序都要經過“嚴格審查”；誰作為發言人，做什么內容發言也都要“嚴格把關”。由于法律沒有對“以教師為主體”作出具體的規定，一些高等學校甚至全國重點高等學校在教職工代表組成問題上大做文章，教職工代表主要以黨政系統的管理干部和院系、科研單位的主管領導為主體。從形式看，教職工代表依然是以教師為主體的，但由于大多院系、科研單位的主管領導都具有雙重身份，既是行政干部又是專業人員，真正沒有行政兼職的教師在教職工代表中所占比例很低，甚至極少。教職工代表大會在一定程度成為高等學校的“行政擴大會議”。由于行政隸屬關系的存在，作為下級，服從學校的決定是不可推卸的責任，因此，通過教職工代表大會實施對學校聘任權的監督仍是一個美好的理想。[3]而且，近年來，一些學校的教代會已經名存實亡了，有的一兩年不開一次，即使開，也是形式主義，有決議也不執行。而且，學校也沒有專門的教代會機構，一般由工會代管，而現在的學校工會明顯的是三種類型的工會：一是養老型，由退居二線校內或上級教育機關的領導組成，混幾年退休；二是休閑性，由一些有背景、沒能力、不好安排具體工作的人員組成，每天無所事事；三是附庸性，完全是校長的代言人，借工會之口，傳校長之心。這樣的工會如何能夠代替行使教代會的權利？因此，教師呼喚貨真價實的教代會成為教師心中普遍的聲音。[4]

其次，高校教代會的權利內容被壓縮以及教代會的權利保障機制不健全。高校教代會權利內容被壓縮甚至存在著落空的嫌疑是毋庸置疑的。從教代會最基本的權利即監督權來說，教職工代表大會能否行使對黨委的決策權和校長的行政權的監督？回答是否定的。從權力隸屬關系講，高校黨委是在高校黨的代表大會基礎上由上級黨委任命的，它只對黨代會和上級黨委負責，并不對教職工代表大會負責。而且依據《高等學校教職工代表大會暫行條例》的第3條、第18條的規定：“教代會應堅持四項基本原則，遵照黨的方針、政策和國家的法律、指令，在學校黨委的領導下行使職權。”“學校工會委員會承擔教代會工作機構的任務，在黨委領導下，會同有關部門做好下列工作： （一） 做好大會的籌備工作會會務工作，組織選舉教職工代表，征集和整理提案，提出大會方案和主席團人選提議名單，經黨委批準后，召開大會……”所以，依靠教職工代表大會和學校工會無法行使對高校黨委的監督。如果說教代會無法行使對學校黨委決策權的監督，那么，它能否有效行使對高校行政權的監督呢？回答也是否定的。如上所述， 《高等學校教職工代表大會暫行條例》 第5條規定對教代會的職權進行了規定。這四項權利可分為兩類：即自主性權利與輔助性權利。自主性權利是教代會能夠自主決定的事項，主要集中在教職工集體福利方面；輔助性權利是教代會參與但不擁有最終決定權的事項，包括對學校發展規劃等重大問題的建議、相關問題的討論認可以及對學校各級干部的監督。但由于學校的行政權掌握在校長手中，校長可以按照自己的意愿決定教代會的組成、召開時間、審議議題、會議程序，學校的教代會很難按照《高等學校教職工代表大會暫行條例》所規定的“每三年為一屆，定期開會，一般應每學年開一次”來執行。所討論的問題主要涉及教職工福利待遇，而 《條例》 所規定其他幾項輔助性權利基本流于形式。所以依靠教代會制度監督學校的行政權在現實中是無法實現的。同時，高校教代會權利保障機制不健全，主要是代表們的提案、議案的落實存在問題。

那么，如何來落實與完善高校教代會的權利與職權呢？正如有學者所言：“理想的教代會制度權利狀態應該包括兩部分。其一是教職工基本權利，即每一個教職工都有權參與對學校事務的決定、評判和修訂，每一個教職工都有權行使自己的權利，能夠和其他教職工進行平等自由的對話，讓教代會代表真正代表所有教職工的權利，為大家說話。其二是教代會這一共同體的集體權利，或稱為公共權利，這一權利是同其他共同體 （如校長、 工會等） 發生互動過程中所具有的資格，一方面教代會內部的成員們能夠以集體的方式通過他們自身的活動規則，指導自身行為，另一方面教代會作為一個整體和其他共同體進行對話，爭取自己應有的權利。” [5]我們認為，高校教代會權利的落實，一方面要盡快出臺“高等學校教職工組織法”。組織法應將教職工代表的選舉辦法，行政人員、教師、學生及其他職工的比例，教職工代表大會的組織程序等進行明確的規定，以防止高校濫用自由裁量權，侵犯教師及其他職工的權益。另一方面隨著內外部環境的變化，需要增強教代會的權力，增加教代會的職權，在新的國家、大學和教師的利益關系中，使教代會能夠擔負起維護和主張教師重大利益的職能；對教代會進行組織制度變革，擴大教師對教代會的參與，使教代會真正成為教師身份群體的聚合體。[6]

總之，高校教代會是高校實行民主管理、落實黨的教育方針、加強政治建設的基本載體，是經過實踐證明了的實現與維護教職工合法權利的一項基本制度。教代會對學校的發展、改革、建設等重大問題具有審議建議權，對涉及教職工切身利益的重要方案、規章制度等具有審議通過權，對教職工生活福利方面的重要問題具有審議決定權，對各級領導干部具有評議監督權。研究和探索現代大學制度法人治理結構內部權力機制安排，必須重視發揮教代會的積極作用，在制度上保證高校民主管理體系的有效性，對教代會的運作程序、組織形式和職權范圍加以法律規范，以進一步推動教代會制度發展，加強高校民主管理規范化、法制化建設，使我們的高等教育民主化發展沿著法制化的道路走下去。

參考文獻：

[1] 中華全國總工會，中共中央文獻研究室.毛澤東，鄧小平，江澤民論工人階級和工會工作[M].北京:中央文獻出版社，2002.145.

[2] 教職工代表大會試點匯報座談會[A].何東昌.中華人民共和國重要教育文獻(1976-1990)[C].海南:海南出版社，1998.1914.

[3] 陳鵬.祁占勇.教育法學的理論與實踐[M].北京:中國社會科學出版社，2006.341.

[4] 教師呼喚貨真價實的教代會[EB/OL].http//education.163.com/edu2004/editor_2004/school/04060

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[5] 沈蕓.教職工代表大會制度的權利邊界[J].當代教育科學，2004(20):14-16.

[6] 郭卉.我國高校教職工代表大會制度變遷的歷史考察[J].高教探索，2007(2):39-42.

（責任編輯 劉第紅）