大學學術治理行政化的制度性困境

摘 要：從組織行為學的視角剖析，學術治理行政化的制度性困境表現在以下四個方面：行政化的科層邏輯與學術組織的專業邏輯之間是不兼容的，科層制在許多方面無法解釋學術治理；行政科層權力取代學術專業權力主導學術事務，學術專業權力被虛化，學術組織功能受阻；行政化將學術活動制式化，瓦解了學術人維持專業自主權的基礎，學術人被解構為技術型專家，失去原創能力；行政化提供的制度性利益保障，使學術人形成依附型人格，失去獨立創新的內驅力。面對行政化在學術治理中造成的諸多制度性困境，人們應理性反思如何規避行政化的弊端，設計出符合學術組織邏輯的治理模式。

關鍵詞：行政化；學術組織；學術治理；學術人

近年來，因為官方的價值導向以及現實的訴求，學術治理行政化成為學界熱議的主題。現有的研究主要從行政管理的視角聚焦于研討行政化的種種弊端與危害、歸因分析以及對策[1][2][3]，鮮有從組織行為學視角，深入剖析行政化制度設計的內在機理對學術組織行動造成的實質性困境。因此，有必要從新的學科視角重新審視學術治理行政化的制度設計的內在困境。

從組織行為學的視角剖析，學術人作為學術組織的主體和行動者，其在學術上的成功正體現學術組織存在的價值。那么，當下備受詬病的行政化如何在制度設計上以及在哪些方面造成學術人的行動困境，窒息其創造性，又是如何妨礙學術組織的有效運行的呢？這正是本文擬探究的主題。

〓〓一、學術治理行政化的內涵

〓〓學術治理行政化還未形成規范性定義。相關的定義中，查永軍的觀點具有一定代表性：行政化“就是以學術發展為己任的大學學術組織運用了行政管理的科層式管理理念和方式來管理學術活動和學術事務，使學術管理呈現出等級性、強制性等本屬于行政管理的特征，大學學術組織權力變成行政化了的學術權力”[4]。鐘秉林認為，行政化是以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學管理中被泛化或濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事務當作行政事務來管理。[5]

筆者認為，行政化這一概念是從馬克思·韋伯設計的科層制 （又譯為官僚制，“Bureaucracy”） 這一“概念性”的指導理念框架在組織實踐運行中引申出來的，建立在合法化的權力和紀律基礎上的機械科層制 （即行政科層制） 而非專業科層制，是其理論框架與指導原則。學術治理行政化應是指治理學術事務的邏輯、理念、組織結構與權力結構、形態、運行機制以及績效評價機制等一系列制度設計，均以馬克思·韋伯設計的科層制理念為導向和價值判斷，學術治理“去學術化”而具有行政化的特征。

但是，討論學術治理行政化需與大學治理行政化區別開來。因為現代大學內部并存兩種類型的組織形式：一類是行政科層組織，另一類是學術專業組織。[6]這兩類組織的治理模式的理念基礎、治理結構、權力結構與運作、決策模式都大相徑庭。因此，大學治理行政化包括三個層面的內涵：一是作為組織整體的大學行政化；二是大學內部行政組織系統的行政化；三是學術專業組織系統的行政化，即嚴格意義上的學術治理行政化。三者不能混同為一個層面的問題，更不能簡單地將學術治理行政化等同于大學治理行政化。大學行政組織系統的許多屬性無疑是契合行政化的機制設計的，現代大學備受詬病的行政化是在學術專業組織這一層面造成的一系列功能障礙，嚴重阻礙了學術發展，并最終使大學運行危機四伏。所以討論大學治理問題尤應關注的是學術專業組織系統的行政化問題，而大學治理的焦點問題也集中凸顯在這一層面。

〓〓二、大學學術治理行政化的制度性困境

〓〓1.行政化的科層邏輯與學術組織的專業化邏輯之間是不兼容的，科層制在許多方面無法解釋學術治理。

馬克思·韋伯設計的科層制是指建構這樣一種社會群體網絡（network of social groups）：致力于限定目標，力求績效最大化，依據法定－理性（規章制度、詳細的程序）的原則和規章制度，而不是友誼、家族忠誠或者人格魅力型領導者的忠心進行治理。勞動分工與專業化、理性與非人格化取向、權威等級與集權、法定的形式化的規章制度與職業取向是行政化的典型特征。[7]按照這一理念建構的組織就是行政化的科層組織。

實體的學術組織是學術人行動的場域，學術性是學術組織踐行的組織邏輯，學術治理不同于一般的組織治理，行政科層制奉行的價值理念、目標、組織結構、權力結構、行動準則等方面，均與學術組織的專業邏輯不兼容[8]，在許多方面無法解釋學術治理。[9]

第一，行政科層制大量闡述法定權威、法定化的規章制度、各種正式權力，以犧牲學術組織的專業性來強化科層權力，忽視學術決策過程中專業權力的影響。

第二，行政科層制把學術專業組織視為常規性的技術系統，認為教學與科研不過是標準化、常規化的技能活動過程，因而總是試圖通過一系列科層程序規范這個技術體系，而實質上，教學與科研是復雜而豐富的活動過程，要求個性化、多元化以及不斷變革；行政化衡量標準是效率，是投入－產出的靜態轉變，教學科研活動的衡量標準是創造性。

第三，行政科層制立足于組織的整體性，以統一的固化的規則和紀律作為組織內個體行動的出發點，形成等級嚴格的垂直的階梯式組織結構，成員之間關系緊密。而學術組織為有利于差異化創新，其組織結構應是松散耦合型的扁平化的分權設計，組織成員行動的根本依據是專業知識與專業倫理準則，規則與程序的功用是指導，而非必須嚴格執行的整齊劃一的形式[10]，同事之間地位平等，關系松散，相互尊重，而不是服從與命令，這一動力機制通過相互協商達成組織決策。

第四，行政科層制的基本假設是，每一位下屬的專業知識和專業能力都不及他或她的上級，上級總是擁有最終的發言權。[11]這一假設當然不適用于學術專業組織。相反，在這種高度專業化、專家學者云集的學術專業組織中，教授等專業人員比那些擁有很高職位的科層人員更有能力、專業技術知識更豐富、享有更高的權威，他們才有能力做出最終的學術決策。

〓〓2．行政權力取代學術專業權力主導學術事務，學術專業權力被虛化，學術組織功能受阻。

現代大學學術組織內部并存兩種不同類型的權力：一類是學術專業權力，另一類是行政權力。學術專業權力是一種源于高深專業知識的內生型“技術能力” （technical competency），比如，大學教授依賴他們的專業知識而不是職務崗位獲得權力。學術專業權力是因知識生產的需要而賦予一部分學者在學術場域中制訂規則和分配資源的話語權力[12]，負責純學術事務，主要履行三項職能：維護學術規范和學術自由，評鑒學術成就，對學術組織的學術發展規劃和學術資源配置作出決策。行政權力是源于法定規章制度 （包括大學的章程） 的外生型“職務能力”（official competency），其權限由法令清晰規定，主要負責制度與管理職能，包括協調與社會組織的關系、貫徹法律、管理內部事務、獲得和分配必需的資源、協調師生關系。[13]

這兩類權力的來源、權力結構以及權力實現的方式都不相同。在歐美較為成熟的學術治理機制設計中，清晰地界定了這兩類權力各自的邊界以及權力實現方式，兩者各安其位、各司其職；在治理實踐中，則通過“共享治理”機制達成權力的合作。在純學術事務決策中，專業權力居于主導地位，享有最終的決策權，行政權力為專業權力的實現提供支撐和服務。

但是，學術治理行政化，則意味著以合法的形式宣告行政權力處于組織的主導地位，行政人員借助權力擴張的本性，輕易地掌控為學術工作提供支撐的各種資源，通過機制設計控制組織的預算和學術規劃，進而主導原本由學術專業權力主導的學術事務，專業權力被虛化。而學術工作是高創造性的智力技能活動，行政權力很難通過形式化的規章制度真正控制學術活動，而學術專業權力又不能有效發揮作用，其結果是失去了學術專業權力支撐的學術組織權力結構，其功能就必然紊亂，學術治理效能就必然受阻。[14]行政化造成了學術專業權力難以走出的困境。

〓〓第一，“貴官賤師”，學術信仰衰微。

學術治理行政化意味著通過機制設計確立行政權力對學術事務的領導地位，行政人員也隨之自覺或不自覺地把自己視為地位高貴的“主人”，按照自己的偏好作出對自己有利的決策，不留情面地利用自己的聲望、關系和朋友來提攜某些人[15]，通過結盟在學術組織內部形成一個特殊利益集團，他們以滿足自己的權力欲望來補償才能上的匱乏和學術人對他們的不滿情緒，并排斥打擊真正的優秀者。[16]本應由優秀者領導的學術治理系統反而被庸才或外行掌控。他們往往以是否符合制度規范與程序為由，質疑學術專業權力的合法性，而依托自己的法定化身份主導傳統的學術專業權力管轄的學術事務，作為學術組織主體的學術人只能提供參考和建議，而失去組織中的“中心地位”，處于文化創造和精神生活的邊緣。學術事務的決策難以遵循學術發展的內在邏輯，而令學術人喪失學術成功的信心。

學術人失去專業領域的“話語權”與自控權，淪為聽命于科層人員的普通“雇員”，也就意味著知識不再賦予他們力量、權力以及尊嚴，學術工作也不再具有引領人類精神的意義，也不再享有昔日被視為珍寶的高貴和神圣，這種無力感會最終促使他們放棄學術信仰，放棄作為學者和知識分子的使命和責任，將自己從引領社會的精英降格為普通人，成為“學術只為稻糧謀”的思想市民，安于“制式化“的生存方式，而與市場上叫賣商品的小商小販沒什么兩樣了[17]，學術公信力隨之急劇下滑。

〓〓第二， 行政科層標準取代學術標準，學術治理陷入組織行動準則困境。

〓〓行政化追求制度理性，行政科層標準取代學術標準成為組織通行的行動準則，使學術治理陷入行動準則困境，凸顯在兩個層面。

一是學術績效量化考核。行政化的科層制使績效、效益、 成本-收益等定理堂而皇之地走入學術領域，將質性評價的學術成就進行量化核算，論文數、項目數、經費額度等成為考量學術成就的關鍵性尺度。那些沒有定期發表文章和出版專著的人就常常被視為‘朽木’，“不出版即死亡”， 在如此氛圍中，學術人越來越脫離對學術本身的關注，而學術帶來的收益躍居關注首位。這種與學術本質背離的評價機制，狹隘到令人窒息的地步，其結果是常常把學者對學術的熱情和學術創造力引向泯滅或停滯不前的地步。[18]

二是在學術人員遴選方面，以行政化的規章制度代替學術共同體約定俗成的同行評價學術標準。

〓〓行政化首先強調的是組織穩定性與同質性。因此，在學術成員的遴選上，對組織的忠誠以及其它科層標準就成為優先關注的要素。因為“在組織復雜的現代大學中，不適應組織條例的人可能造成一種遠遠超過其直接影響的大范圍的管理災難”[19]。在行政人員看來，學術創造的先決條件——學術自由與質疑等學術創造的關鍵要素常常打破常規，“制造麻煩”，會帶來管理風險，“管理者自然不信任可能擾亂日常秩序的‘麻煩制造者’”[20] 。

為降低管理風險起見，行政管理者會根據自己的偏好自行設定各種符合行政化要求的遴選標準，并將其制式化，對學術隊伍進行篩選，尋找那些符合他們“制式”要求的、能夠很好遵守行政條例的人，而不是學術造詣最優者或具備學術潛質最優者。因而，一個優秀的學者很有可能在學術組織中覓不到一席容身之地；而一個平淡無奇的學者，僅僅因為他的工作貼合傳統的組織體系，則有可能更受歡迎。[21]學術治理的行政化手段有破壞組織目標的危險。[22]

3．行政化將學術活動制式化，瓦解了學術人維持專業自主權的基礎，學術人被解構為技術型專家，失去原創能力。

行政化追求工具理性與技術理性，遵循勞動分工與專業化的價值理念，這種邏輯成為學術組織場域的通則后，就演變為將極具個性化的學術活動解構為高度標準化、常規化的技能活動，一系列剛性的、控制的、強化順從的與根除不服從行為的規則與程序，代替人性化的學術倫理規范，強有力地控制和約束組織成員，對學術人實行非人格化、歸訓化的塑造，以促進對組織的忠誠，自由探究的學術活動被納入一種機械等級秩序的模式中。

這種機制設計見“事”見“物”，就是不見“人”，從學術組織內部瓦解了學術人維持專業自主權的基礎，直接妨礙他們對專業的判斷力和創造力的發揮。學術人被解構為服從于日趨細化的知識分工的技術型專家，自由探索領域變得狹小，成為知識的“零售商”。學術人不再是思想的“自由漂浮者”，也不可能像傳統的知識分子那樣，從現實世界中抽身出來，孤獨地從事對世界的探索，并在這種探索中體驗心靈的高貴。[23]無條件地執行規章制度，尋求規則背后的安全，以犧牲其進取精神換取組織的認可就成為學術人行動的重心。作為創造性個體的學者不再存在，只剩下作為執行“既定”制度的工具人。學者就這樣被逐漸工具化，逐漸失去個體的獨特性，也就失去了學術原創力，日漸平庸化，成為龐大的學術組織結構中的一顆“螺絲釘”。早期學術組織中源于個體的‘閑逸的好奇’的非功利性、以知識本身為研究目的的學術研究，被制度化之后，逐漸成為一個異已的問題[24]，“以學術為志業”的職業理想漸漸隱退了。

4．行政化提供制度性利益保障，使學術人形成依附型人格，失去獨立創新的內驅力。

〓〓行政化對個人而言，是利益傳輸與保護—約束的雙重機制。一方面， 行政化構筑“制式”環境，為學術人提供制度性利益保障，包括基本的生活資源以及學術活動資源。這種制度化的安排免除了學術人知識探索上的風險，學術組織的制度性存在也使得學者的個人生活有了根本性的保障。另一方面，制度和天才在本質上是對立的，學術人不得不放棄獨立性與自主性，換取行政化提供的這種制度性利益“庇護”，這使得學術人逐漸形成對組織資源的路徑依賴，產生惰性。

行政化配置資源方式使學術人行為背離學術創新，并形成依附型人格。行政化根據職位高低而配置相應的資源，而不是學術因素。也就是說行政化的資源配置與職位的高低呈正相關，職位越高，可控制的資源越多，反之亦然。行政化構成金字塔形的等級制，越高越核心的職位，即使其學術成就和造詣遠稱不上學術權威，其能力與學術水準與該學術職位也并不匹配，也可通過行政科層體系依靠非學術的因素獲得巨大的學術事務控制權，攫取更多的資源。其結果就是，作為理性的“經濟人”，行政化組織內的個體獲取資源的首選路徑必然是攫取其相關的職位，而不是通過提升自身的學術能力；人們只是為了爭奪資源和個人權位才會去關注學術，而不是追求學術本身。

因為資源掌控在上級手中，個人晉升、工作績效評估以及獎懲都被上級掌控，而有關這些事務的機制設計很難有一個剛性的考量指標，主要依賴上級的主觀判斷，那么下屬只能依附上級，盡其所能獲得上級認可來換取所需要的利益。行政化的學術組織就這樣通過與個體之間的資源交換，一方面獲得支配個人的權力，另一方面也使個人依附于組織。[25]學術人則以犧牲人格為代價換取組織資源，人格上不獨立，難以遵循價值中立的學術研究信念，只能在行政化規定的框架內，以行政化的規章作為自己的立論基礎和研究導向，失去獨立探究和質疑的能力。另外，因為要獲得組織資源，在研究過程中其價值導向自然難以遵循學術本身發展的路徑，而偏好符合特定需要的某些研究，也就不可能產出原創性研究成果。

〓〓三、結束語

現代大學學術組織既非官僚機構，亦非企業性經營組織，而是社會系統中輸出知識和能力等文化產品的社會受托系統 （the Fiduciary System）。[26]大學學術治理因行政化折射出的諸多問題，是學術治理行政化的制度設計本身帶來的制度性困境，因此，“頭痛醫頭”式的修修補補難以解決學術治理中的根本性問題，必須重造學術治理機制設計，使之回歸“專業自治”，以保持學術專業組織的創造活力，也是保持大學的創造力。

但是學術治理回歸“專業自治”是否意味著學術治理回歸中世紀大學學術組織的“教授治校”？答案是否定的。首先，學術治理回歸“專業自治”是遵循學術本身發展邏輯，回歸純學術事務由學術專業權力主導并享有最終決策權，不是組織利益的爭奪與重新分配；其次，學術治理回歸“專業自治”是在現代性背景下回歸“專業自治”的理念，而非中世紀大學學術組織的具體的自治形式；第三，現代大學學術組織承擔多項復雜職能，已經完全不同于中世紀的學者社團自治組織，學術治理關涉到的大量的非學術性事務需要一個專門的官僚機構來應對。因此，大學學術治理徹底“去行政化”，回歸到“教授自治”的學院協商制在實踐層面不過是對失去的伊甸園的追念，是一種“非理性的歷史情結”，而不是對當下現實的解讀。[27]

面對現代大學學術治理行政化的種種制度性困境，我們需要理性思考的是：行政化管轄的范圍以及在運作中的功能與定位是什么？行政化在哪些條件下能夠實現學術組織效率最大化？在哪些條件下會妨礙學術的發展？最核心的問題是：如何通過機制設計處理好行政科層權力與學術專業權力之間的關系？

不論設計出什么樣的學術治理機制，學術治理變革都應遵循這一原則：設計出鼓勵競爭、保護多樣性和保持學術組織與外部世界聯系的分權式結構。[28]

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(責任編輯 陳志萍）