我國政府間高等教育財政橫向轉移支付模式研究

摘 要：實行政府間財政轉移支付是解決高等教育財政不均衡的重要手段和必然趨勢。本文從高等教育外溢性補償的角度出發，設計適用于我國的政府間高等教育財政橫向轉移支付模式，并對其進行驗證。研究認為，實行政府間高等教育財政橫向轉移支付對平衡地區間高等教育財政水平的差距、引導和調動地方政府投資高等教育的積極性有重要作用。

關鍵詞：高等教育；財政轉移支付；橫向；外溢性補償

一、引言

長期以來，我國地方間高等教育財政水平在總量和生均經費上都表現出不均衡的狀態。現行的中央對地方高等教育財政轉移支付制度以一般性轉移支付和專項轉移支付為主要途徑，且專項轉移支付大多用于一次性或臨時應急性的教育項目，表現為隨意性較大，造成了“窮者更窮，富者越富”的現象。另外，中央政府以基數法來確定財政轉移支出的數量依據，雖然在調動地方高校積極性方面起到一定的作用，但也助推了不合理的分配格局。同時，高等教育本身的外溢性使高校畢業生從落后地區流向發達地區，使后者既節省大量人才培養開支，又獲取更多的綜合效益。若生源流出地區得不到成本補償，則這些地方的政府對高等教育投入的積極性在客觀上會受到抑制。因此，本文將結合國外（德國）橫向轉移支付的經驗[1]并據我國實際情況，初步建立能合理測度高等教育財政橫向轉移支付的模式。

二、模式設計目標

設計出高等教育財政橫向轉移支付模式應達到兩個目標。其一，通過地區間財政的橫向轉移可以均衡地方間的高等教育財政水平，使獲得財政縱向轉移的地區，因大學畢業生外流造成地方高等教育投資收益的外溢得到程度不同的補償；其二，可有效規避地方政府獲取的縱向財政轉移經費因高等教育外溢性導致的資金效益下降現象，確保經過地方政府間橫向財政轉移支付后，地方政府不再擔心因畢業生外流導致的投資收益下滑，使地方政府主動增大高等教育的投入。

三、模式設計思路

高等教育財政橫向轉移支付模式的設計思路：在因素法的基礎上，分別計算我國各地方政府需承擔的生均預算經費的最低標準和實際的財政供給量，兩者相比，若大于1，說明該地有能力進行橫向轉移資金支付，反之則不能。同時，對比各地區大學畢業生的凈流入率，若為正值，表明該地區有義務為凈流入率為負值的地區進行必要經費補償。另外，高等教育財政自給能力大于1且凈流入率為正值的地區有義務給財政自給能力小于1且凈流入率為負值的地區一定程度的外溢性補償。模式建立分為四個步驟。

第一，測算各地最低標準生均經費調整系數（D）以及地方政府間的高等教育財政成本差異調整系數（Y），它們分別表示各地區高等教育財政需求和當地政府的供給水平。最低標準生均經費的調整系數與地方經濟發展水平和對高等教育投入努力程度相關，其中，地方經濟發展水平可用GRP與人均GDP（QGDP） 的比值來表示；地方對高等教育投入努力程度可用地方普通高校財政預算內教育經費占地方財政支出的比值 （Ti） 比地方普通高校財政預算內教育經費占全國地方財政支出比值的平均值 （T） 表示。

計算公式為：D =■+■

經回歸分析，高等教育財政成本差異調整系數的影響因素主要選擇三個參數：高校財政供養人口差異、高校工資差異、地區性差異。其中，高校財政供養人口系數（K） 由地方普通高校專任教師數（Ni） 與地方普通高校生師比（Pi） 的乘積比全國普通高校專任教師數（N） 與全國普通高校生師比（P） 的乘積所得；高校工資差異系數（M） 由地方普通高校人均工資（Gi） 比上全國普通高校人均工資（G） 所得；地區差異系數（J） 由地方人均財力（Ci） 比全國人均財力（C） 所得。三者之和即為地方政府間的高等教育財政成本差異調整系數。[2]

計算公式為：Y=K+M+J；K=■； M=■； J=■

第二，計算成本差異調整系數與最低標準生均經費調整系數的比值，若比值大于1，說明該地政府有能力提供資金用于外溢性補償；比值小于1的，說明該地政府應得到補償。同時，對比各省的大學畢業生凈流入率，若為正值，說明此地區有義務對為負值的地區提供外溢性補償。

第三，將上述兩比值對比，即可知，高等教育財政自給能力大于1且凈流入率為正值的地區（A），以及高等教育財政自給能力小于1且凈流入率為負值的地區（B）。A類地區有義務且有能力為B類地區提供高等教育外溢性補償。

第四，分類確定接受或付出財政橫向轉移支付資金的地區以及數額。參照德國經驗并結合我國實際情況，高等教育財政自給能力不足0.9的B類地區可從橫向轉移支付資金中得到補償，以達到0.9的水平；自給能力在0.9-1.00之間的地區可從橫向轉移支付資金中得到其中不足1.00部分的30%；財政自給能力在1.00-1.20之間的地區，財政上自求平衡；財政自給能力在1.20-1.50的地區，要從其超過1.20的部分中拿出70%的財力作為橫向轉移支付資金支付給財力不足的地區；財政自給能力在1.50以上的地區，則要將其超過1.50的部分全部用于橫向轉移支付資金。

在實踐中，應依據上述計算結果，每季度末按要求向應接受轉移支付的高等教育財政困難的地區劃撥轉移資金， 年終匯總清算。 年末，中央政府與各地區計算確定下一年度地區高等教育財政平衡水平的數額。

四、模式的實際驗證

為保證實證結果的客觀性和有效性，研究選取2009年為樣本年。

第一，測算各地最低標準生均經費的調整系數（見表1） 以及現有財政能力下地方政府間的高等教育財政成本差異調整系數 （見表2）。已知2009年全國人均GDP（QGDP）為25575.00元，全國地方普通高校財政預算內教育經費占全國地方財政支出比值的平均值 （T） 為2.19%，全國人均財政收入 （C） 為2165.27元，全國普通高校人均工資（G）為34053.00元，全國普通高校專任教師數（N） 為1295248人，全國普通高校生師比 （P） 為17.27:1。

第二，計算各地區高等教育財政自給能力。即成本差異調整系數與最低標準生均經費調整系數的比值。根據以上的計算結果，各地區高等教育財政自給能力見表3。此外，2008年各省的大學畢業生流入率、流出率和凈流入率情況見表4。

將上述兩個比值相比較，選取出高等教育財政自給能力大于1且凈流入率為正值的地區（A），見表5；高等教育財政自給能力小于1且凈流入率為負值的地區 （B），見表6。

通過上述計算可知，北京、上海、浙江、云南、江蘇和天津等6個地區為高等教育財政橫向轉移支付資金的支付地區；廣西、河南、河北、吉林、黑龍江、湖北、湖南以及江西等8個地區為高等教育財政橫向轉移支付資金的接受地區。

經過上述分析，對高等教育財政橫向轉移資金的撥付有以下建議：（1） 河南、河北、吉林、湖南、江西等5省可從橫向轉移支付資金中得到補償，以達到0.9的能力水平；（2） 廣西、黑龍江和湖北可從橫向轉移支付資金中得到其中不足1.00部分的30%；（3） 云南和江蘇財政上自求平衡；（4） 浙江和天津要將其超過1.20的部分拿出70%用于橫向轉移支付資金；（5） 北京和上海要將其超過1.50的部分全部用于橫向轉移支付資金。

總之，基于外溢性補償的高等教育財政橫向轉移支付模式符合我國目前的實際，有利于均衡我國地區間高等教育財政水平。

五、結論

在高等教育投入上，全球主要有兩種財政轉移支付模式：單一的自上而下的縱向財政轉移支付與縱向為主、縱橫交錯的轉移支付。[3][4][5]目前，我國采用的是單一縱向的轉移支付模式，即先由中央政府部門將各地區的財力集中起來，再根據宏觀調控的需要和基數加發展的模式分配給各地區，以實現財力配置的均等。這種模式的弊端顯而易見，導致地區間的不均衡不但沒縮小，反而變相加劇。因此，進行地方政府間高等教育財政橫向轉移支付，實際上就是將財政能力強的地區的收入轉移到財政能力弱的地區，修正了中央政府財政轉移支付不能完全考慮各地財政需求的問題，也解決了由于經濟發展的不均衡所導致的我國高等教育區域間外溢程度比較突出的問題。另外，長期以來我國實行的對口援建就是一種橫向財政轉移支付模式。

本文還認為，我國應采取“縱向為主、縱橫交錯”的高等教育財政轉移支付模式。首先，明確各地方高等教育財政需求，調整地區間高等教育財政差異，加強中央對地方的縱向財政轉移支付力度。其次，對高等教育外溢程度高的地區實施地方間的橫向轉移，由中央政府提取凈流入率高的地方的經費用于補償凈流入率低的地區，通過橫向的二次轉移，彌補高等教育財政縱向轉移不均情況。同時，定期考察地方高等教育財政情況，及時調整受轉移支付地區及經費額度。這樣就提高了轉移支付資金的使用效率，縮減了地區間高等教育財政水平的差距，確保了各地高等教育事業發展的平衡以及公平。

參考文獻：

[1] Hans N.Amblivalence and the poliyics of knowledge: The struggle for change in German Higher Education[J]. Higher Education. 2005，(49):23-30.

[2] 陳上仁，李兵.高等教育財政轉移支付政策研究[J].教育發展研究，2002(7):59-63.

[3] Lawrence， Edward C. Financial Practice Education[M]. Spring/Summerv 94，(4):90-99.

[4] S. Schwartzman. Brazil: Opportunity and Crisis in Higher Education[J]. Higher Education， 1999，(17):99-199.

[5] Karola Hahn. The Changing Zeitgeist of German Higher Education and the Role of Gats[J]. Higher Education in Europe. 2003，(7):20-28.

（責任編輯 陳志萍）