我國大學(xué)生就業(yè)政策的合法性分析

摘 要：大學(xué)生就業(yè)政策的合法性要求政策制定符合法定程序，政策內(nèi)容不與既有法律條文沖突，主要包括政策主體的合法性、政策程序的合法性和政策內(nèi)容的合法性。當(dāng)前我國的大學(xué)生就業(yè)政策在政策主體、政策程序和政策內(nèi)容的合法性上都存在一定的欠缺。提升大學(xué)生就業(yè)政策的合法性，需要從提升政策決策主體的合法權(quán)威和合格權(quán)威、提升政策程序的科學(xué)性與民主性、將政策內(nèi)容限定在既有的法律規(guī)定和原則之內(nèi)等幾個方面著手。

關(guān)鍵詞：大學(xué)生就業(yè)；就業(yè)政策；政策合法性

近年，我國政府陸續(xù)出臺了一系列政策措施促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)，如城鄉(xiāng)基層就業(yè)政策、中小企業(yè)和非公有制企業(yè)就業(yè)政策、自主創(chuàng)業(yè)政策等等。與之相隨，學(xué)者們也及時地對這些政策進(jìn)行了多方面的研究與分析，為政策修正與完善提供了諸多有參考價值的意見與建議。可惜的是，在眾多的研究中似乎鮮有學(xué)者對這些大學(xué)生就業(yè)政策的制定是否符合法定程序，政策內(nèi)容是否與既有法律條文相抵觸等問題進(jìn)行較為系統(tǒng)的分析。這些問題正是大學(xué)生就業(yè)政策的合法性問題，而政策的合法性可以說是政策能夠有效執(zhí)行的基本前提。

一、大學(xué)生就業(yè)政策合法性的界定

“合法性”在政治學(xué)上具有特定的含義，它探討的是人們?yōu)槭裁丛敢饨邮苣撤N政治統(tǒng)治。合法性理論最初是以一種規(guī)范主義的圖示呈現(xiàn)出來的。這種規(guī)范主義的合法性理論認(rèn)為，只有符合理性標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)治才具有合法性，因此一種統(tǒng)治是否合法需要接受理性的價值判斷。至于何者為“理性標(biāo)準(zhǔn)”，則隨著時代的發(fā)展而各有不同。例如，柏拉圖與亞里士多德的“理性標(biāo)準(zhǔn)”指的是人類的終極價值，如正義和善的形式，而中世紀(jì)的哲學(xué)家則將自然法奉為政治統(tǒng)治的最高準(zhǔn)則。近代以來，啟蒙運動思想家們進(jìn)一步從契約論的角度來探討政治的合法性問題，并將“公意”看成是統(tǒng)治合法性的理性標(biāo)準(zhǔn)。契約論在盧梭那里達(dá)至頂峰，此后，規(guī)范主義合法性理論便逐漸陷入困境。隨著個體主義的興起和個體理性的復(fù)蘇，這種單一的、抽象的普適性價值標(biāo)準(zhǔn)變得越來越缺乏現(xiàn)實性和解釋力。[1]正是在這樣一種背景下，馬克斯·韋伯提出了經(jīng)驗主義的合法性理論。他從經(jīng)驗事實的視角出發(fā)，認(rèn)為在現(xiàn)實政治中，任何成功的、穩(wěn)定的統(tǒng)治，無論其以何種形式出現(xiàn)，都必然是合法的，即所謂的“存在即具有合法性”；所謂的“不合法”的統(tǒng)治本身就沒有存在的余地。他將人類社會政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)歸納為三種純粹的模式：傳統(tǒng)權(quán)威模式、個人魅力權(quán)威模式和法理權(quán)威模式。這一合法性觀念在阿爾蒙德那里得到了更為明確的表達(dá)：“如果某一社會中的公民都愿意遵守當(dāng)權(quán)者制定和實施的法規(guī)，而且還不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應(yīng)該的，那么，這個政治權(quán)威就是合法的。”[2]“合法性意味著，人們之所以遵守和服從統(tǒng)治和法律，是因為他們的確認(rèn)為統(tǒng)治和法律是正確的并值得尊敬。合法的政治秩序就是被國民規(guī)范性認(rèn)可的秩序。”[3]

針對經(jīng)驗主義的合法性理論，哈貝馬斯提出了批評，他認(rèn)為經(jīng)驗主義的合法性是根據(jù)那些隸屬于該統(tǒng)治的人對其合法性的相信來衡量的，因此是一個“相信結(jié)構(gòu)、程序、行為、決定、政策的正確性和適宜性，相信官員或國家的政治領(lǐng)導(dǎo)人具有在道德上良好的品質(zhì)，并且應(yīng)該借此而得到承認(rèn)”的問題。[4]它將有效性，亦即將被統(tǒng)治階級的相信、贊同與否作為合法性的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對有效性基礎(chǔ)的說明，缺乏對大眾贊同、認(rèn)同的依據(jù)的說明，從而陷入了“歷史解釋的無標(biāo)準(zhǔn)性”。[5]哈貝馬斯認(rèn)為合法性概念不僅依賴于一定歷史時期的社會價值規(guī)范能否證明政治秩序是值得認(rèn)可的，而且，合法的政治秩序也依賴于事實上的被認(rèn)可。公共政策不是政治秩序或政治體系本身，它是實施政治統(tǒng)治的重要手段。因此我們認(rèn)為公共政策的合法性與政治的合法性有共同之處，也應(yīng)有相異之處。相同之處在于，政策的合法性意味著公共政策具有政治層面的正當(dāng)性，即公共政策要體現(xiàn)公民意志、維護(hù)公民利益，從而能夠為公民所認(rèn)可并被認(rèn)為值得認(rèn)可；相異之處在于，公共政策的合法性還要求公共政策制定過程符合既定的法定程序，公共政策的內(nèi)容符合既有的法律條文。狹義的公共政策合法性僅指公共政策的制定是否符合法定程序，公共政策的內(nèi)容是否符合法律條文，實質(zhì)是否符合法律精神和政治傳統(tǒng)。[6]在現(xiàn)代法治社會里，如果發(fā)現(xiàn)某項公共政策與現(xiàn)行的法律或法規(guī)相抵觸，從法理上說該政策就不再具有合法性。但是由于現(xiàn)代社會的公共事務(wù)極其廣泛和復(fù)雜，法律或法規(guī)的條款規(guī)定常常會跟不上現(xiàn)實社會的發(fā)展變化，因此往往只能根據(jù)法律或法規(guī)的原則和精神去衡量具體的公共政策是否違法。

在分析大學(xué)生就業(yè)政策的合法性時，我們采納的是狹義的政策合法性概念，即分析大學(xué)生就業(yè)政策的制定是否符合法定程序，政策內(nèi)容是否符合既有的法律條文。具體而言，大學(xué)生就業(yè)政策的合法性主要包括以下三個方面的內(nèi)容：（1）政策主體的合法性。根據(jù)在政策決策過程中的不同職能，政策主體又可以分為決策主體、參議主體和參與主體。當(dāng)我們在討論大學(xué)生就業(yè)政策的合法性時，所說的政策主體一般指決策主體。這些決策主體往往享有憲法和法律規(guī)定的或國家權(quán)力機關(guān)、上級國家行政機關(guān)授予的相應(yīng)權(quán)力。也就是說，只有具有合法性的政策主體才能頒布具有合法性的政策。（2）政策程序的合法性。政策程序的合法性要求大學(xué)生就業(yè)政策的制定必須按照法定的方式和步驟來進(jìn)行。如果沒有程序的規(guī)范與制約，政策的制定就有可能成為少數(shù)決策主體的個人行為，使個人的意志凌駕于公眾的意志之上，進(jìn)而影響政策的價值指向和政治上的正當(dāng)性。（3）政策內(nèi)容的合法性。政策內(nèi)容的合法性要求大學(xué)生就業(yè)政策的內(nèi)容不能與既定的相關(guān)法律條文相抵觸，要符合法律或法規(guī)的精神與原則。

二、大學(xué)生就業(yè)政策合法性的現(xiàn)狀

大學(xué)生就業(yè)政策的合法性包括政策主體的合法性、政策程序的合法性和政策內(nèi)容的合法性，前兩項可稱之為政策形式的合法性，后一項可稱之為政策實質(zhì)的合法性。依此框架，我們可以對當(dāng)前我國大學(xué)生就業(yè)政策的合法性現(xiàn)狀做個簡要的分析。

（一） 大學(xué)生就業(yè)政策主體的合法性

大學(xué)生就業(yè)政策主體的合法性首先應(yīng)該表現(xiàn)為政策決策主體有相應(yīng)的法定權(quán)限進(jìn)行大學(xué)生就業(yè)政策的決策，稱之為合法權(quán)威；其次應(yīng)該表現(xiàn)為政策決策主體有相應(yīng)的知識和能力（如信息收集、資料分析等）進(jìn)行大學(xué)就業(yè)政策的決策，稱之為合格權(quán)威。[7]當(dāng)前我國大學(xué)生就業(yè)政策的制定呈現(xiàn)出政出多門的態(tài)勢。在中央一級，國務(wù)院、勞動保障部、教育部、農(nóng)業(yè)部、民政部、人事部、統(tǒng)計局、共青團(tuán)中央、財政部、公安部等多個部門出臺了與大學(xué)生就業(yè)相關(guān)的政策文件。正如中國就業(yè)研究所副所長楊偉國教授所言，當(dāng)前的“政策不是沒有，而是政策太多了，有些政出多門，顯得凌亂。……讓人有一種無所適從的狀態(tài)，所以我覺得應(yīng)該確定一個明確的機構(gòu)，比如教育部，其他所有涉及大學(xué)生就業(yè)的機構(gòu)要和教育部聯(lián)名聯(lián)署發(fā)布相關(guān)政策”[8]。法約爾的一般管理理論早就指出，命令統(tǒng)一是組織管理必須遵循的重要原則；政出多門，則會消弱決策主體的權(quán)威性，導(dǎo)致政令不通。這么多的部門都出臺大學(xué)生就業(yè)政策，極易導(dǎo)致民眾產(chǎn)生疑問：大學(xué)生就業(yè)到底歸誰管？如果所有的部門都可以管，最后的結(jié)果很可能是所有的部門都可以不管。盡管有些部門可以名正言順地管理大學(xué)生，對大學(xué)生的就業(yè)做出決策，如共青團(tuán)中央，但是它僅對大學(xué)生的就業(yè)做出決策，頒布政策文件是否合理合法？大學(xué)生處于青年時期，而且多為青年團(tuán)員，但問題的關(guān)鍵是處于青年期的和是青年團(tuán)員的并不都是大學(xué)生，在大學(xué)生之外還有更多的青年也需要甚至更需要就業(yè)的機會和就業(yè)政策的關(guān)照。據(jù)此而論，共青團(tuán)中央出臺大學(xué)生就業(yè)政策就不具有政策主體上的合法性了。

除了大學(xué)生就業(yè)政策主體的合法權(quán)威之外，其合格權(quán)威也會有同樣的遭遇。是不是所有的這些部門都了解大學(xué)生的就業(yè)現(xiàn)狀，都了解高等教育的發(fā)展?fàn)顩r，都了解大學(xué)生就業(yè)市場上的供求態(tài)勢？如果不了解，何以每個部門都可以出臺大學(xué)生就業(yè)政策？在一般民眾眼里，如農(nóng)業(yè)部、財政部、公安部等部門理應(yīng)是難以準(zhǔn)確地了解大學(xué)生的就業(yè)信息的，如果這些部門真的了解了反而有“不務(wù)正業(yè)”之嫌。當(dāng)政策主體的合法權(quán)威和合格權(quán)威都遭到質(zhì)疑時，大學(xué)生就業(yè)政策主體的整體合法性也必將遭受質(zhì)疑。

（二） 大學(xué)生就業(yè)政策程序的合法性

“評價法律程序正當(dāng)性的主要標(biāo)準(zhǔn)是它使人的尊嚴(yán)獲得維護(hù)的程度。”[9]同樣，政策程序合法性的直接依據(jù)在于其能夠維護(hù)與促進(jìn)政策實體的合法性，而最終依據(jù)則是對公眾權(quán)利的尊重與肯定，是對人作為目的而非手段這一道德原則的踐行。基于這一終極訴求，程序的合法性要求立足權(quán)利本位，尊重大學(xué)生就業(yè)過程中相關(guān)利益主體的意志及其話語權(quán)，并發(fā)揮其在權(quán)利保障中的積極作用。就大學(xué)生就業(yè)政策而言，至少在政策的制定過程中應(yīng)該有最直接的政策對象——大學(xué)生的參與，方能保證其程序上的合法性。然而，現(xiàn)實的調(diào)查顯示，盡管大學(xué)生參與大學(xué)生就業(yè)政策制定過程的愿望很強烈，但是大學(xué)生普遍缺乏參與大學(xué)生就業(yè)政策制定過程的渠道。[10]如果說有參與的話，主要是通過學(xué)生之間的相互討論、網(wǎng)絡(luò)參與等難以對政策制定產(chǎn)生影響的方式。大學(xué)生群體在制定大學(xué)生就業(yè)政策過程中參與的嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致他們對就業(yè)政策缺乏深刻的了解，同時也影響了他們對就業(yè)政策的正確理解，就業(yè)政策效果“縮水”也就在情理之中了。

大學(xué)生就業(yè)政策制定中大學(xué)生群體的缺位也許還不算是大學(xué)生就業(yè)政策程序合法性的最大危機，因為有些大學(xué)生就業(yè)政策的出臺根本就沒有遵循特定的程序，是在一夜之間在領(lǐng)導(dǎo)者的腦袋里直接產(chǎn)生的，也就是民間俗語所說的“三拍政策”（“拍腦袋想，拍板定案，拍屁股走人”）。這樣的“政策程序”根本就無程序可言，當(dāng)然更談不上程序的合法性了。在大學(xué)生就業(yè)政策的制定過程中這樣的情況絕非臆想，筆者亦曾親歷過：聲勢浩大的“大學(xué)生就業(yè)工程”，只不過是幾個“專家”在領(lǐng)導(dǎo)的授意下在幾天的“封閉時間”趕稿趕出來的。

（三） 大學(xué)生就業(yè)政策內(nèi)容的合法性

大學(xué)生就業(yè)政策內(nèi)容的合法性要求關(guān)于大學(xué)生就業(yè)的相關(guān)政策內(nèi)容不與既定的相關(guān)法律條文相抵觸，要符合法律或法規(guī)的精神與原則。然而，現(xiàn)實再次證明大學(xué)生就業(yè)政策內(nèi)容的合法性也遭遇到危機。以鼓勵大學(xué)生到農(nóng)村基層就業(yè)的大學(xué)生村官政策為例[11]：大學(xué)生村官政策的出臺有深刻的社會背景，一方面，大學(xué)生面臨嚴(yán)峻的就業(yè)壓力，迫切需要尋找新的就業(yè)渠道；另一方面，農(nóng)村人才狀況難以承擔(dān)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重任，迫切需要尋求農(nóng)村外高素質(zhì)人才的支援。就此而論，大學(xué)生村官政策的實施是新社會形勢的必然要求，政策本身有著充足的合理性，但這并不意味其合法性同樣地存在。在很多學(xué)者論證大學(xué)生村官政策對于推進(jìn)大學(xué)生就業(yè)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的價值時，似乎都忽視了一個基本的事實，即該政策與1998年頒布的《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）出現(xiàn)了沖突。《村組法》的頒布使農(nóng)村成為了一個村民自治的實體，獲得了相對獨立的自治權(quán)。就自治目的而言，《村組法》第1條規(guī)定：“為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進(jìn)農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)；”就自治性質(zhì)而言，《村組法》第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；”就自治內(nèi)容而言，該法第2條第2款規(guī)定：“村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議；”就自治主體而言，《村組法》第11條規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”從上述四個方面可以看出，《村組法》對于村委會自治傾向的強調(diào)是十分明顯的。基于這些規(guī)定，村委會在一定程度上就是以外在于國家的形式出現(xiàn)的，而國家政權(quán)（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對村莊的權(quán)利和義務(wù)也僅限于指導(dǎo)、支持和幫助，這在某種意義上意味著政府主導(dǎo)型現(xiàn)代化模式在農(nóng)村的終結(jié)。[12]

通過對法律文本的分析可見，自《村組法》頒行之日起，村委會就應(yīng)該擁有了相對于國家的相對獨立的自主私域。大學(xué)生村官政策顯然只考慮到大學(xué)生就業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)（合理性）的現(xiàn)實需要，而沒有給予《村組法》和作為村民自治組織的村委會私域權(quán)利（合法性）應(yīng)有的重視，從而既與現(xiàn)有的法律條文產(chǎn)生沖突，又不符合法律或法規(guī)的精神與原則，結(jié)果導(dǎo)致該政策的合法性明顯缺失。

三、大學(xué)生就業(yè)政策合法性的提升

通過前文的分析，可以知道，當(dāng)前我國大學(xué)生就業(yè)政策的合法性存在較為明顯的缺失。要提升我國大學(xué)生就業(yè)政策的合法性，理應(yīng)從政策主體、政策程序和政策內(nèi)容等三個方面著手。

首先，要明確大學(xué)生就業(yè)政策的決策主體，保證政策決策主體的合法權(quán)威，提升政策決策主體的合格權(quán)威。保證政策主體的合法權(quán)威，就應(yīng)該確定一個明確的大學(xué)生就業(yè)政策決策機構(gòu)。在中央一級，這個機構(gòu)應(yīng)該是教育部。因為就對大學(xué)生的管理而言，教育部是我國最高級別的教育行政機構(gòu)，大學(xué)生就業(yè)政策屬于對學(xué)生進(jìn)行管理的教育政策，因此其他所有涉及大學(xué)生就業(yè)的機構(gòu)應(yīng)該和教育部聯(lián)名聯(lián)署發(fā)布相關(guān)政策。如果這個政策在教育部的層面不能夠得到實施，那么就應(yīng)上升到國務(wù)院的層面來發(fā)布政策。在省一級，與中央一級稍微有點差異的是，省級教育行政部門（教育廳）的政策在地方難以得到有效實施，通俗的說，教育廳指揮不了市政府或縣政府。因此，為了保證省級大學(xué)生就業(yè)政策的權(quán)威性，其發(fā)布部門應(yīng)該為省級人民政府。[13]在合法權(quán)威的基礎(chǔ)上，各級政策主體還應(yīng)建立起一種與其職位相適應(yīng)的，基于一定知識與能力的合格權(quán)威。合格權(quán)威的權(quán)威僅僅依賴于政策對象對決策主體卓越知識或技能的信任。對于各級政策決策機構(gòu)而言，一方面應(yīng)該加大各級官員考錄的范圍和力度，形成優(yōu)勝劣汰的良性機制，培養(yǎng)必需的職業(yè)技能；另一方面應(yīng)該組建一支科學(xué)合理的決策咨詢與監(jiān)督隊伍，以保證決策的科學(xué)性和有效性。

其次，要提升大學(xué)生就業(yè)政策程序的科學(xué)性與民主性，擴大大學(xué)生就業(yè)過程中相關(guān)利益者的參與范圍。大學(xué)生就業(yè)政策程序的合法性必須以程序的科學(xué)合理為前提，拙劣的政策程序只會背離政策目標(biāo)，將政策制定引向歧途。政策程序不應(yīng)該成為政策主體的即興之作，而應(yīng)是在遵循政策科學(xué)基本原理和政策問題特性的基礎(chǔ)上形成并不斷完善的實踐成果，具有鮮明的科學(xué)性訴求。政策程序的科學(xué)性要求政策程序具有開放性、簡潔性、穩(wěn)定性等特點。大學(xué)生就業(yè)政策程序合法性的直接依據(jù)還在于其能夠維護(hù)與促進(jìn)政策實體的合法性，而最終依據(jù)則是對公眾權(quán)利的肯定。基于這一終極訴求，程序的合法性要求其立足權(quán)利本位，尊重相關(guān)利益群體的意志及其話語權(quán)，并發(fā)揮其在權(quán)利保障中的積極作用。這是大學(xué)生就業(yè)政策程序合法性對程序的民主性提出的要求。大學(xué)生就業(yè)政策程序的本質(zhì)特點既不是形式性也不是實質(zhì)性，而是過程性和交涉性。這種過程性和交涉性應(yīng)該能夠讓大學(xué)生就業(yè)中的相關(guān)利益群體，特別是大學(xué)生群體得到公正、人道的對待，體會到人格的尊嚴(yán)，而且也為他們的意志表達(dá)與利益博弈預(yù)設(shè)足夠的空間。[14]相關(guān)調(diào)查亦發(fā)現(xiàn)[15]，大學(xué)生參與就業(yè)政策制定過程的積極性是最高的。大學(xué)生希望采用座談會、論壇、意見征詢會、新聞發(fā)布會等多種面對面交流的方式參與大學(xué)生就業(yè)政策的制定過程。相應(yīng)地，大學(xué)生就業(yè)政策決策主體亦可以通過社會調(diào)查及時向社會公布大學(xué)生的相關(guān)意愿，用實際票決和虛擬票決的方式征詢大學(xué)生對大學(xué)生就業(yè)政策的認(rèn)知，在重大就業(yè)政策出臺前吸納大學(xué)生代表參與聽證，通過網(wǎng)絡(luò)平臺、電話連線廣泛征詢大學(xué)生的政策意愿，以提升政策程序的民主性與合法性。

最后，大學(xué)生就業(yè)政策的內(nèi)容不應(yīng)違反法律秩序。在法治社會中，法律是制度性和普遍性規(guī)范，而政策是工具性和特殊性規(guī)范。政策只能在法律制度的框架內(nèi)，在不違背法制的前提下，對社會生活中某些問題作出規(guī)定時才具有合法性。一方面，政策規(guī)范不可以與現(xiàn)行成文法律相抵觸，除非法律明顯不合時宜。公共政策中已為法律所確認(rèn)并已經(jīng)成為法律規(guī)則的，當(dāng)然不能與其他規(guī)則相矛盾。因為法律內(nèi)部規(guī)則之間需要保持“自洽性”，彼此不可發(fā)生沖突。公共政策中未納入法律之中的規(guī)范，也不能與法律相沖突。因為，任何政策決策主體，包括政黨、機關(guān)和人民團(tuán)體都應(yīng)該在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，這是法治國家的基本要求。如果允許政策與法律不一致，在實踐中適用政策而不是法律，就會損害法律的權(quán)威性并降低其威懾力，從而導(dǎo)致民眾對法律產(chǎn)生懷疑。從長遠(yuǎn)來看，這是絕對不利于社會控制的。[16]當(dāng)然，這里還需要解決一個問題，即法律的滯后性與政策的靈活性問題之間的矛盾。在我國，大學(xué)生就業(yè)難是一個新生的問題，并沒有先在的法律為之做好準(zhǔn)備，法律的滯后性表現(xiàn)非常明顯。在法律缺位的情況下，相關(guān)的政策就發(fā)揮了重要的作用，政策靈活性的價值得到展現(xiàn)。即便如此，政策的內(nèi)容始終應(yīng)該與法律的精神與原則一致，不能與相關(guān)法律條文相抵觸。解決這一矛盾沖突的辦法之一就是相關(guān)學(xué)者所說的“為政策立法”，通過法律來規(guī)范政策行為。可通過制定議事規(guī)則或會議規(guī)則、制定行政程序法和“為特定領(lǐng)域政策立法”的途徑來實現(xiàn)。在這方面，日本的政策性金融立法和美國的環(huán)境政策法案就頗值得我們借鑒。[17] 因為，為相關(guān)領(lǐng)域的政策確立一些剛性的實體和程序規(guī)則，既可使多變的政策能及時應(yīng)對情勢的變更而不至于迷失方向，也能防止因地方和部門利益的驅(qū)動而在制定政策時各行其是甚至違背法制的基本精神。

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