關注農民土地權益

□ 文/吳可人

農村征地制度改革的破局，意味著中國將開始逐步扭轉靠犧牲農民土地權益的工業化、城市化現狀

十八大報告提出讓農民得到更多土地增值收益，隨后11月28日國務院常務會議通過了《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改，業內人士分析這一修改或將提高征地補償數額至現行標準的10倍以上。農村征地制度改革的破局，意味著中國將開始逐步扭轉靠犧牲農民土地權益的工業化、城市化現狀。

在現行土地制度下，浙江與全國相當部分地區一樣，長期面臨土地城市化快于人口城市化的問題。根據浙江省建設廳統計數據，1996—2011年，全省城市和縣城建成區面積年均增長6.9%，而城區人口年均增長4.8%。對于人多地少的浙江而言，用地矛盾更顯突出。

城市經濟增長過于依賴土地占用，新增建設用地產出較少。以工業為例，全省11個市區合計工業用地增加數在2003年達到54.6平方公里的峰值，同年這些地區的工業增加值增速也達到此后歷年的最快增長（42.9%）。而在2003年后，由于中央采取最嚴格的措施控制耕地占用，城市工業增加值增長與工業用地開發同步趨緩，多數年份甚至低于全國工業增加值增速，表明城市經濟增長在一定程度上是依靠土地占用形成的，一旦供地閘門關緊，就出現增長趨緩的困局。

城市空間蔓延式向外擴展，城市人口密度較低。這一狀況在大中城市尤為明顯。伴隨房地產開發迅猛推進，一方面新建住房入住率較低、空置率較高；另一方面舊城設施落后使得大量舊房空置，導致城市用地過多，人口分布分散，進而造成城市公共資源利用效率降低，城市居民生活成本提高等問題。2011年，全省11個市區平均人口密度為1773人/平方公里，列全國各省市倒數第7位。

城市用地效率較低，浪費現象仍普遍存在。企業圈地囤積居奇，有些企業拿到地后，遲遲不開工，甚至閑置兩三年；有些企業申請土地目的就是等待土地升值，炒買炒賣，牟取暴利。某市經濟發展局的一份內部報告表明，全市有3000多畝工業建設用地閑置或出租，有的土地已經閑置兩年以上。

快速工業化和城市化進程，為土地從農業用途向非農業用途、從低收益用途向高收益用途的流轉帶來巨大需求。而農用地轉用的非市場化因素，導致相當部分的農民被排除在土地溢價的獲利群體之外，成為城市化過程中的權益受損群體。土地城市化推進過快背后，是農民土地權益很大程度上的缺失，這里存在著兩個比較嚴重的問題。

一是農民缺乏談判能力弱化了用地制約。農用地由農村集體經濟組織行使所有權，政府征地實質上是農用地變為建設用地，所有權由農村集體經濟組織所有變為國家所有，并由當地政府代替國家行使土地所有權。農村集體經濟組織與當地政府具有千絲萬縷的聯系，并在很大程度上聽命于政府。因此，農村集體經濟組織缺乏和政府進行平等談判的能力，征地往往通過政府下達行政命令的方式完成。而且由于農戶土地承包權的殘缺及其債權性質，農民和農村集體組織在土地關系中往往處于最弱勢地位，農村土地所有權保護缺乏有效防線，農用地迅速非農化在所難免。特別是有些商業性項目以國家名義征地，用國家利益迫使農民就范，更弱化了對于用地單位的約束。

二是向農民征地成本較低強化了圈地沖動。現行的土地征用制度，農用地征用價最高按農用地年平均產值的30倍補償，而具體補償多少取決于政府有關部門。土地進入城市后，商業用地和工業用地價格則由“招拍掛”決定。同樣一塊土地，因為土地性質的轉換就會產生大幅度的土地增值，形成巨額的利潤空間。在農用地轉用增值部分的分配格局中，征地的溢價收益只有10%－20%左右歸村集體所有，其余80%左右的溢價收益被政府和用地企業享用。因此，現行制度對于農民土地權益僅是一種純粹的補償關系，而非等價交易關系，農民基本上不能獲得土地改變用途、進入城市之后的溢價。這種狀況下，圈地升值成為一些企業獲取暴利的主要手段。相關利益集團為取得農用地用途轉換所帶來巨額土地溢價，必然會爭相運用各種手段盡可能多占土地。

保護和提高農民土地權益，是增加農民收入、改善農民生活的有效手段，是縮小城鄉差距、統籌城鄉發展的重要保障，是讓廣大農民真正分享城市化成果、加快建成小康社會的根本出發點和落腳點。2012，征地制度改革破局，給農民帶來最大的希望。