宅基地置換要兼顧效率與公平

□ 文/王虹

宅基地置換體現(xiàn)了政府的政策意愿和效率原則；而農(nóng)民作為宅基地的受益物權(quán)人，理應(yīng)得到合理的價值補(bǔ)償

農(nóng)村宅基地是廣大農(nóng)民的安身之所，是其立命的最后保障之地。近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，以宅基地置換與流轉(zhuǎn)為內(nèi)容之一的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌已經(jīng)觸碰到中國農(nóng)村的最后一根敏感神經(jīng)，引起了全社會的極大關(guān)注，而與之相關(guān)聯(lián)的宅基地置換的效率與公平問題則成為政府與農(nóng)民關(guān)心的熱門話題。

農(nóng)村住房的集聚改造和宅基地整理盡管是一個新話題，但它其實并不是近些年才有的新事物。在上個世紀(jì)80年代興起的珠三角、浙江以及蘇南模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村落經(jīng)濟(jì)的興起，其實早就觸及了相應(yīng)的農(nóng)戶住房權(quán)利及集體土地資產(chǎn)。這些地區(qū)之所以能夠獲得如此驚人的發(fā)展奇跡，正得益于在開放的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)化發(fā)展環(huán)境下，村集體對村民住房進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃的集聚改造、集體土地的集約整治和一輪輪更高效的開發(fā)利用。更廣泛地觀察，像華西村等一大批中國著名村莊，也都是在類似的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。

與早期工業(yè)化背景下的華西村等窮則思變和自發(fā)集體行動不同，近年來沿海地區(qū)及成都、重慶等試點(diǎn)城市開展的以宅基地置換與流轉(zhuǎn)為前提條件的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，是在城市化背景下，由地方省、市（縣）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府主導(dǎo)下快速推進(jìn)的。城市化作為工業(yè)化發(fā)展到一定程度之后的新增長點(diǎn)，可滿足政府所需要的GDP、財政收入的雙重目標(biāo)，而城市化的一個基本前提是必須擁有新的土地，在城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張，占用耕地受限的情況下，各地要搞城市化，就必須尋找新的土地指標(biāo)來源，在可開發(fā)的農(nóng)村耕地所剩無多的情況下，農(nóng)村宅基地就成了大家最后追逐的目標(biāo)。

內(nèi)在驅(qū)動：土地財政

在城市化和工業(yè)化過程中，地方政府的財政活動主要以土地財政為特征，這是政府開展宅基地置換向農(nóng)村索取用地指標(biāo)的內(nèi)在動力。從法律層面而言，我國的城市土地是國家所有制，農(nóng)村土地是集體所有制。但在實際操作中，兩者都被異化為城市或地方的土地所有制。其根本原因是整個城市的規(guī)劃、投資、土地的掛牌拍賣等都是由各級政府（或地方人大）自主決定的，城市用地不可能直接由中央政府來決定。

各級地方政府所管轄的農(nóng)村土地，由于農(nóng)村集體土地所有制在制度設(shè)計上存在著過于籠絡(luò)的缺陷，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的集體所有被虛擬化，為地方城市政府對其所轄地區(qū)農(nóng)村土地的干預(yù)和侵害提供了便利。在具體操作過程中，地方政府可以借助國家力量實現(xiàn)變相強(qiáng)征。這種制度設(shè)計為各省市（縣）農(nóng)村宅基地置換提供了動力機(jī)制，即在中國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)用地增減掛鉤及嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度條件下，地方城市政府只有向農(nóng)村建設(shè)用地擠壓，才能為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和土地財政獲取更多地用地空間。

運(yùn)作機(jī)制：“變性”和“價差”

綜合觀察各地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌名義下的宅基地置換實踐，其核心在于宅基地的“變性”與“價差”。通行的做法是：政府先建設(shè)一定數(shù)量的安置公寓，按照宅基地的定價和規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民自愿地放棄原有住宅，選擇換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅遷入小城鎮(zhèn)居住；或參加住房集聚改造；或獲得財產(chǎn)性收益及相應(yīng)的保障福利。同時，原宅基地使用權(quán)由農(nóng)民讓渡至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的名下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一對原村莊建設(shè)用地規(guī)劃整理、復(fù)墾，形成新的耕地指標(biāo)，以此換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，之后政府通過招拍掛方式出售，用土地收益或稅收彌補(bǔ)農(nóng)民安置和城鎮(zhèn)建設(shè)的資金缺口。不難看出，地方政府推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試圖解決的首要問題，是快速城市化過程中的資本與土地“雙缺口”，而新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民的利益則在實質(zhì)上處于相對從屬地位。部分省市以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌名義開展的宅基地置換，其最重要的目標(biāo)，還是利用城鄉(xiāng)土地制度和土地價值的差異，在高地價和高房價條件下，獲取城鄉(xiāng)之間相應(yīng)的級差地租，因而具有非常明顯的制度性套利特征。

突出問題：政策與價值背離

受背景和利益驅(qū)動的影響，宅基地置換政策在具體推行過程中與其價值目標(biāo)發(fā)生了的背離，農(nóng)民權(quán)益被有意識和無意識地侵犯和漠視，主要表現(xiàn)在：

——農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)，在置換中處于被動。雖然1998年的土地管理法相比以往有了更高的透明度，它要求地方政府必須將安置計劃公開并接受被征地農(nóng)民和村集體組織的評議，但實際操作中這一規(guī)定只是發(fā)生于征地已經(jīng)被認(rèn)可之后，對征地之前要聽取農(nóng)民或集體的意見沒作明確要求。在此情況下，失地農(nóng)民無法對“宅基地置換”方法有組織的開展充分的民主討論，并參與到與其各方面權(quán)益相關(guān)的決策中。

——補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)受到嚴(yán)重侵害。宅基地是農(nóng)民從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中分配取得的一項重要財產(chǎn)，特別在城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具有很高的經(jīng)濟(jì)價值。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，測算房屋價格，只有當(dāng)宅基地價格、住宅價格和其他附屬設(shè)施價格之和等同于置換得來的住宅與土地權(quán)利價格總和時交易才算公平。這不僅涉及農(nóng)民建筑物重新構(gòu)建價格與折舊的測算，還包括了土地權(quán)利狀況（所有權(quán)和使用權(quán)）條件、不同區(qū)位條件下的地價評估。然而，目前大部分地區(qū)的宅基地置換模式，普遍存在著地方政府對農(nóng)民房產(chǎn)、宅基地補(bǔ)償不足的問題。

——配套措施沒有跟上，可持續(xù)生存問題日益突出。近年來，隨著勞動力市場逐漸由體力型向?qū)I(yè)型、技術(shù)型轉(zhuǎn)變，失地農(nóng)民的就業(yè)難度加大。遷入新居后的農(nóng)民，由于長期從事農(nóng)業(yè)勞作，對其它新的職業(yè)接觸較少，即便是學(xué)習(xí)其他勞動技能，由于受學(xué)歷、知識水平和觀念的限制，與“城里人”相比往往不具有競爭優(yōu)勢，要大量轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)難度大。此外，保留部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的農(nóng)民，由于居住地與生產(chǎn)經(jīng)營地距離較遠(yuǎn)，生產(chǎn)經(jīng)營十分不便，這也為后續(xù)置換產(chǎn)生了負(fù)面影響。

究其原因，主要有以下兩個方面：一方面政府的行政力量過強(qiáng)。當(dāng)前的宅基地置換工作由政府主導(dǎo)，其他社會組織和機(jī)構(gòu)并沒有參與進(jìn)來，因此置換中由于缺乏市場主體的競爭，使得農(nóng)民的利益無法得到有效表達(dá)。另一方面是法律法規(guī)的缺位。《土地管理法》明確了集體組織可以在一級土地市場上將集體土地入股、聯(lián)營合作開發(fā)；《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確了集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。這是對集體組織既有權(quán)利的宣示，而不是創(chuàng)設(shè)或賦予。兩個法律文體都是宏觀性的，對如何轉(zhuǎn)讓置換、置換的價值標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民的權(quán)益保障等諸多問題都沒有可操作性的解釋。

讓農(nóng)民生活得更美好

宅基地置換使得快速推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和城市化建設(shè)突破土地緊張這一瓶頸成為可能，體現(xiàn)了政府的政策意愿和效率原則；而農(nóng)民作為宅基地的受益物權(quán)人，理應(yīng)得到合理的價值補(bǔ)償，這又是公平原則所要求的。只有兼顧兩者，才能實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須構(gòu)建有法律保障的、以農(nóng)民生存與發(fā)展利益為核心的權(quán)利體系，切實維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，其重點(diǎn)是落實知情權(quán)、決策權(quán)、發(fā)展權(quán)與保障權(quán)等。

知情權(quán)：知情權(quán)是農(nóng)民的一項基本權(quán)利，既體現(xiàn)政府對農(nóng)民意愿的尊重，也決定了農(nóng)民的參與度。一方面要堅持置換中政策法規(guī)執(zhí)行的公開、公平與公正，在立項時就將宅基地置換的全部方案向農(nóng)民進(jìn)行充分公示，同時向農(nóng)民積極宣傳開展宅基地土地安置的重要意義，并讓農(nóng)民通過參與前期調(diào)查、聽證等程序接受農(nóng)民集體和農(nóng)戶的意見，獲得農(nóng)民的信任和支持。二是疏通農(nóng)民與政府部門的雙向溝通渠道，一方面置換農(nóng)民能夠及時地將利益訴求反映到政府及有關(guān)部門，能使政府盡快掌握置換農(nóng)民的真實意圖，以便政府掌握主動權(quán)；另一方面，政府出臺的有關(guān)政策要能夠及時貫徹到置換農(nóng)民，使其了解為民惠民的政策意圖，激發(fā)農(nóng)民的置換熱情。

決策權(quán)：決策權(quán)是指置換中賦予農(nóng)民平等對話的地位與權(quán)利，其核心是讓農(nóng)民在置換過程中對涉及其切身利益的問題或事項進(jìn)行選擇和保護(hù)，同時依據(jù)《物權(quán)法》賦予宅基地使用權(quán)人對其房屋和宅基地?fù)碛袥Q定權(quán)。一是允許房屋和宅基地?fù)碛腥藢φ闹脫Q決策有權(quán)說行或不行，農(nóng)民有權(quán)決定是否置換、如何置換以及置換后選擇何種安置方式；二是房屋和宅基地?fù)碛袡?quán)對政府的轉(zhuǎn)換決策就置換的價值討價還價，以滿足農(nóng)民自身的利益要求。

發(fā)展權(quán)：發(fā)展權(quán)是指農(nóng)民擁有與其他個人、群體同等參與經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化發(fā)展并享有成果的權(quán)利。首先政府要承認(rèn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的正當(dāng)性和必要性。認(rèn)識到置換是為了集約土地，使農(nóng)村獲得更多更大的發(fā)展空間，同時更好地改變居住環(huán)境，建設(shè)現(xiàn)代化新農(nóng)村。其次提高宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將土地增值收益權(quán)還權(quán)于民，使農(nóng)民獲得合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。此外，對困難農(nóng)戶實施特別生活生產(chǎn)救助，出臺特別幫困措施，讓困難家庭能夠以更低甚至是無代價地置換到公寓房，不使這些農(nóng)戶因宅基地置換而返貧。

保障權(quán)：保障權(quán)是農(nóng)民在其生存與發(fā)展面臨威脅的情況下請求國家給予幫助的權(quán)利。一是建立公正的利益均衡機(jī)制，明確公平置換的原則，使置換嚴(yán)格按市場公平的準(zhǔn)則進(jìn)行；二是建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂；三是健全和完善農(nóng)村宅基地置換的相關(guān)法律法規(guī)。目前，我國對宅基地的管理主要依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整，至今仍沒有一部關(guān)于調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律，因此，必須加強(qiáng)宅基地置換管理的立法體系建設(shè)，使宅基地置換在法律保障農(nóng)民權(quán)益中順利推進(jìn)，讓農(nóng)民真正得到實惠。