城鄉公交一體化運營機制探索——基于溫嶺市城鄉客運的調查和思考

□溫嶺市發展和改革局課題組

(課題組成員:陳宗明 李美英 陳巧玲)

體現公交服務的公益性，政府責任已經到了回歸時期，主導公共交通優先發展是一個必然而且唯一的選擇

溫嶺市自上世紀90年代中期在全省率先實行村村通公路后，城鄉公交快速發展，鄉村群眾出行更為便捷。城鄉公交客運是以企業行為和完全的市場化手段作為投資運營模式，受利益驅動，企業對冷熱線路運力調整隨意性大，線路運營不準點，服務質量差。近年來，隨著運營成本的提高，城鄉公交客運票價擅自提價和亂漲價現象屢禁不止，且處罰難，收效甚微，成為“兩會”代表委員提議案的熱點和社會關注的焦點，探索一條行之有效的城鄉公交一體化管理運營機制，已成為政府及相關部門的重要課題。

現行城鄉公交客運存在的問題

溫嶺市現有城市公交線路共12條，擁有公交車127輛，班線里程143.4公里，覆蓋5個街道，設置249個站點，年運輸旅客約1000萬人次，分別由巴士運輸服務有限公司等3家公司經營。城市公交的經營模式:以民營企業等社會力量為主經營，主要經營方式為帶車入股、承包經營。溫嶺市現有農村道路客運線路71條，營運車輛467輛，由溫嶺市巴士運輸服務有限責任公司和大鐘運業集團有限公司兩家企業負責經營。農村道路客運的經營模式主要有兩種類型:一是車輛掛靠，風險承包；二是線路承包，區域化責任考核經營。

——公司經營模式單一，運營機制管理乏力。現有公交公司實行的是簡單的車輛承包經營或線路承包經營，管理缺失。經營者以盈利為目的，社會責任感不強。企業效益差、員工待遇低，大多線路收班時間早，司乘人員跳槽頻繁、留人難、招工難。

——各種優惠政策未體現，運行成本高。城市公交除了能得到與其他營運車輛優惠的全額油價補貼外，在稅費及運營機制上政府公共財政沒有任何優惠政策，因此，根本體現不出公益性質。農村道路客運只能享受部分油價補貼，車輛及營運中一切費用均由承包者自行負擔，每輛車每月還要上交公司管理費500-800元。此外，油價、司乘人員工資、車輛維修保養等運營成本上漲都嚴重壓縮了經營者利潤。

——運行總體質量不高。城市公交線路安排與站點設置欠合理，發車間隔與乘客候車時間過長或準點性差，高峰時段部分路段行駛速度很慢，司乘人員總體素質和服務質量差，車況差。農村道路客運運力安排不合理，車輛投放過多，運力過剩，實載率低，再加上個人單車承包，冷熱線路不搭配，冷線虧損不可避免。

——宣傳氛圍不濃，市民公交出行意識不強。由于上述種種原因，加上公交線路運行時間、場站換乘、服務措施等導乘宣傳力度不夠，市民公交出行意識不強，削弱了公交的主體功能地位作用的發揮。

城鄉公交一體化運營機制的探索

城鄉公交一體化是城鄉一體化的重要組成部分和基礎條件，按照中央“五個統籌發展”和“十二五”規劃要求，城鄉基本公共設施要堅持“政府主導、城鄉統籌、均衡發展、滿足需求”的目標。新修訂的《浙江省道路運輸條例》明確了公共汽車客運管理不再嚴格區分城市公交與城鄉公交，城市公交享有的政策同樣適用于城鄉公交。這意味著省委、省政府通過政策法規的要求向全省各級地方政府提出打破城鄉分割的“二元結構體制”，實現統籌城鄉公交一體化發展的導向目標，實施城鄉公交一體化是城鄉客運發展的必然趨勢。

(一)堅持政府主導公益，推動政府責任回歸。改革城鄉公交運營機制，核心問題是城鄉公交運營機制的回歸姓“公”問題，關鍵是政府如何承擔起能夠體現公平正義原則的、大致均等的社會基本公共產品公益性服務的責任。畢竟，公共交通是滿足人民群眾日常生活和經濟活動基本需求的民生必需公共產品，是政府保障公民出行權利，提供公共交通社會福利，實現城鄉基本公共服務均等化的重要體現。政府為了提升效率，可以將公共交通的具體運營服務環節交由民營企業去做，但作為公共交通的提供者和安排者，依然承擔著城鄉公共交通充分供給的責任。之前公共交通市場化運營的實踐經驗告訴我們，政府對公共責任的無限讓渡，完全轉嫁給民營企業市場化運營，完全轉移到社會消費者來承擔，公共服務的公益性質就不可能得到體現保障。因此，體現公交服務的公益性，政府責任已經到了回歸時期，主導公共交通優先發展是一個必然而且唯一的選擇。

(二)完善財政補償制度，推進公共服務均等。根據《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于優先發展城市公共交通意見的通知》第七款第一條之規定:“對車輛和設備的配置、更新給予必要的資金和政策扶持”以及《浙江省道路運輸條例》第十三條之規定:“公共汽車客運和鄉村班車客運收入低于營運成本的，縣級以上人民政府應當給予補貼”，政府應將城鄉公共交通客運一體化納入公共財政預算體系，統籌安排，重點扶持，加大對城鄉公交基礎設施的投入，完善財政補助政策，以彌補經營者因政策性和正常性運營造成的經營虧損。

目前溫嶺市正在推廣使用市民卡、“溫嶺通”，由政府出面倡導，部門協調，財政投入一部分資金，建立公交信息化管理系統，在城鄉公交車輛中安裝設施。對補助對象要求健全財務、以成本為依據，對財務不健全、成本無法測算的不予以補貼，促使其健全財務制度。建立規范的公共財政補貼制度和補償機制，劃分好公交公司的政策性虧損和經營性虧損的范圍，完善和明確各類補貼政策和補貼程序，如票價、石油燃料、冷僻線路、指令性線網運力調整以及各類免費乘車、優惠乘車(除執行上級規定的對兒童、學生、老人、盲人、革命傷殘軍人、傷殘民警、肢體殘疾人、特困殘疾人、低保對象免票乘坐優惠政策外，擴大城鄉公交票價優惠政策實施范圍，增加月(季、年)票及市民卡使用等優惠政策)、優質服務激勵機制、車輛更新等政策性和經營性客運收入低于營運成本等的合理補償政策機制的落實。

(三)優化城鄉運營網絡，改革公交運營體制。強化政府主導地位，對市場化運營的公交企業運營管理體制實施“二次改革”，優化整合，實行城鄉公交客運公司化運營，加速城鄉公交一體化建設步伐，達到“三個一半”的城鄉公交一體化半小時經濟發展圈，即一個村至少有一個公交站；每站不超過村部一公里；每個鎮要有一個中轉車站；每個站時間不超過半小時的城鄉公交一體化，實現中心城市—中心鎮—一般鎮—中心村幅射帶動一般村的半小時經濟發展圈，提高服務城市的能力，為廣大市民提供安全、便捷、經濟、舒適的公共服務。調整優化市區公交線路，達到全部覆蓋，無縫銜接，零距離換乘。同時針對上班人員、學生等不同群體需求，開設上下班(學)高峰班線，緩解市區高峰交通擁堵現象。

推進城鄉公交一體化進程，選擇符合實際的運營體制。我們通過調研，目前省內嘉興、義烏、樂清、湖州等地在推進城鄉公交一體化中，探索出以下三種行之有效的成功做法和方式:“一是國有化收回統一運營，國進民退，公交公運，公車公益；二是國有為主體、民營帶車入股合作運營；三是政府貼補購買公共服務為主導，民營化運營為主體”的三種運營管理機制模式。這三種類型的運營管理模式，均堅持了公交優先原則，體現了公交公運，公共服務，公益性質，堅持以政府為主導的以公司化運營為主體的作用，落實了惠民政策，深受百姓擁護。

溫嶺市政府結合實際，于今年8月6日作出選擇政府貼補購買公共服務的運營體制改革模式。決定于今年9月30日實施，先城市公交試行，總結完善，待時機成熟，推向全市，實現城鄉公交一體化。即民生工程堅持市場化原則，政府主導而不包辦，以民企運營為調節，行業監管為手段，政府貼補為杠桿，通過民企運營的平臺落實公共服務惠民政策。政府為了減輕財政壓力，提升公共服務效率，將公共交通的具體運營生產服務環節交給民營企業去做，將公共交通公益責任的方面政府來承擔，政府的錢通過民營企業的運營平臺補貼到老百姓的公共服務利益上，起到權宜減輕政府對私交兼并收購的財政、人事、運行成本的負擔包袱，提升城鄉公交公共服務效率和社會效益，優先體現公交惠民政策，也是一種權宜平穩低票價運營管理的創新機制。

改革客運站管理體制，合理規劃建設客運站場。一是合理規劃建設客運站場，科學布局港灣式停靠點、停車站場和換乘樞紐場站。按照統籌城鄉發展的要求，完善公交基礎設施，使公交站場建設與公交運力發展相適應；做好公交站點建設，實現人、車、站的和諧協調，使乘客能及時換乘公交進出市區；對于車輛數少而相距較近的同一鎮客運站場，合并建設，降低客運站場經營成本。同時，統一站場、候車站點廣告租賃，增加經費來源。二是加大對農村客運站場的投入，在建設用地方面按照公益性用地實行優惠政策。三是客運站場建設經費，除了財政安排公交站場專項資金外，建議在城市(集鎮)基礎設施建設配套費中，每年提取一定比例予以補助維護經費。

(四)強化行業監督管理，規范公交運營秩序。公交行業主管部門要加強對公交特許經營權的監管控制，嚴禁自行轉讓營運權或承包公交線路及設施經營權，對于擅自轉讓營運權或采取掛靠、承包等形式分解經營權的，一經發現立即收回營運權。對此前已轉讓或掛靠、承包經營的公交線路，要進行清理，限期規范，到期終止，凈化公交客運流轉環節。嚴格查處打擊亂漲價行為，加強車輛客運票價整治，發現問題及時處理，對屢查屢犯，除實施嚴肅處罰外，采取取消油補等各種優惠政策的措施，維護客運價格秩序。

(五)加強領導多方協作，營造良好發展環境。改革城鄉公交客運體制，加速城鄉公交一體化的建設進程，必須加強領導，科學決策；建立組織，制定方案；統一思想，形成共識；部門配合，合力推進；財力保障，穩步實施；輿論先導，上下呼應。完善公交運營機制，優化公交線路布局，提升公交車輛品質，實施公交低票價政策，執行公交惠民政策，落實公交財政扶持保障，強化公交服務質量監管，營造宣傳導乘氛圍，鼓勵群眾優先選擇公交出行方式，促進公交行業可持續發展。