我國連片特困地區增長極培育的戰略分析——以武陵山地區為例

童中賢，曾群華，馬 駿

(湖南省社會科學院 城市發展研究所，湖南 長沙 410003)

國家在新一輪西部大開發戰略和“十二五”規劃中確定南疆地區、青藏高原東緣地區、武陵山區、烏蒙山區、滇西邊境山區、秦巴山－六盤山區等連片特困地區作為扶貧開發重點，加大扶貧開發力度。武陵山地區位于湘鄂渝黔四省市邊界地帶，不僅是全國六個集中連片扶貧開發的特困地區之一，還是國家主體功能區規劃的重要生態安全保護區之一。探討武陵山地區增長極培育的戰略機理，對于加快推進連片特困地區扶貧開發的步伐，加快老少邊窮地區的經濟發展，加快國家生態功能區建設，促進我國區域協調發展具有重要的現實意義。

一、培育武陵山地區增長極的戰略意義

增長極理論是由法國經濟學家佩魯在1950年首次提出的，該理論認為:一個國家要實現平衡發展只是一種理想，在現實中是不可能的，經濟增長通常是從一個或數個“增長中心”逐漸向其他部門或地區傳導［1］。因此，應選擇特定的地理空間作為增長極，以帶動經濟發展。根據區域經濟發展的不同階段，區域開發與發展會逐步呈現出增長極(點)開發——點軸開發——網絡開發三個不同發展階段。一般認為，增長極開發模式適用于經濟比較落后或經濟稀疏地區，點軸開發模式適用于發展中地區或經濟較密集區，而經濟發達地區更適合網絡開發模式。武陵山地區作為國家實施連片特困地區區域發展與扶貧攻堅的第一個試點，適合選擇增長極開發模式，帶動區域發展。

1.促進武陵山區域經濟發展需要培育增長極

根據增長極理論，區域經濟增長源于區域增長極，經濟增長通常是從一個或數個“增長中心”逐漸向其他部門或地區傳導，推動空間經濟發展［1］。引領和帶動區域發展，選擇最適宜空間并最具成長性的中心城市，培育增長極是關鍵。實踐證明，特定區域的經濟發展可以通過優先發展區位條件好、資源稟賦優的少數城市或城鎮，使之成為區域發展的增長極，通過集聚效應與擴散效應帶動和促進整個區域發展。武陵山區應集約有限的要素資源，打破區域均衡發展和齊頭并進的模式，注重區域經濟發展的非均衡性與非均勻性，首先在政治、經濟、文化、生態等最具發展潛力的“點”或“核”上，發揮比較優勢，促進區域經濟生長點的膨脹與集聚，最終成為整個區域的增長極。

2.實施連片特困地區扶貧開發需要培育增長極

武陵山地區是全國十四個集中連片的貧困地區之一，也是國家西部開發與中部崛起戰略的交匯地帶。歷史上，長期受自然環境的囿閉與落后生產生活條件等多種因素的影響和約束，雖擁有十分豐厚的優良資源，但經濟社會發展至今相對滯緩。在邁向全面小康社會建設的現代化進程中，從根本上解決尚處于發展劣勢的區域性絕對貧困，仍將是一項長期而艱巨的繁重任務。國家新一輪扶貧戰略明確了以攻堅開發為主導的政策取向，先行推進武陵山區域扶貧戰略轉型，從扶貧幫困轉向扶貧開發，帶動貧困山區走向內生成長的創新發展與跨越發展道路，在較高起點上改善武陵山貧困地區自我造血功能。在實踐策略上，需要銳意探索扶貧新模式，奮勇拓展開發新路徑，注重培育和構筑區域增長極，充分發揮其獨特的資源優勢，加快武陵山地區擺脫絕對貧困的堅實步伐，從而在國家新一輪扶貧開發戰略中奮進崛起。

3.推進民族地區經濟轉型發展需要培育增長極

武陵山脈綿延區域，居住著土家族、苗族、侗族、白族、回族、仡佬族等30 多個少數民族共計1200 多萬人，山同脈，水同源，族同根，民同俗，是我國跨省交界面積最大、人口最多的少數民族聚居區之一。受自然條件、行政區劃、社會歷史等因素制約和影響，區域發展缺乏統籌全局的戰略規劃與科學合理的經濟體系，產業布局、資源利用同質競爭、虛耗嚴重，結構性低效十分突出。在國內外區域競爭日趨激烈和多邊合作不斷深化的時代背景下，激活并釋放武陵山民族地區長期積淀的后發優勢，必須實施增長極帶動戰略，整合區域資源、優化經濟結構、加速產業升級，從小、弱、散的傳統低效經濟走向大、高、強的現代規模經濟，避免重復建設、資源浪費和惡性競爭，提高整體綜合實力，謀求風險成本、機會成本最小化，實現區域效益最大化，走出一條區域整體聯動、協調發展的新路子。

4.實現武陵山區經濟生態協調發展需要培育增長極

作為集中連片貧困的武陵山地區，也是國家重要的生態安全功能區，扮演著極其重要的環境保護角色，實行集約、集聚發展對于統籌經濟建設、社會進步與生態保護具有重要的促進作用。由于大量山地的存在，不僅帶來了武陵山地理狀況的多樣性，更增添了武陵山的復雜性和特殊性，加大了經濟社會發展的艱巨性和不平衡性。就總體而言，山區的發展難度要大于平原地區，愈是深山區難度愈大。因此，選擇適宜發展的城市地區培育增長極，優化武陵山區發展空間，把武陵山綜合開發和扶貧開發結合起來，用積極的保護性的發展代替因貧困而產生的亂砍濫伐，不僅是振興武陵山區域經濟、促進武陵山區人民脫貧致富奔小康的根本大計，也是國土整治、江河治理的重大舉措。

5.促進武陵山區域城鄉統籌發展需要培育增長極

武陵山地區經濟規模小、人均擁有量低、自主發展能量不足等現實差距仍很明顯。原因故然很多，但其根本致因在于區域空間經濟結構不合理，中心城市與次中心城市經濟關聯度低，城鄉間回流效應與涓滴效應弱，缺少資源集聚與輻射帶動能力強大的增長極更是武陵山區域發展的巨大軟肋。因此，在武陵山地區培育增長極，用工業文明提升農耕文明，城市文明帶動和輻射農村文明，利用其特殊優勢快速發展并借助其擴散效應、示范效應引領推動武陵山地區城鄉的發展，縮小城鄉區域差距，實現區域間的優勢互補、優勢共享和優勢疊加，達到帕累托最優的合作績效。這是對我國改革開放以后區域經濟發展的經驗總結，同時也是解決我國區域發展仍然不平衡問題、促進城鄉統籌發展的必然選擇。

二、武陵山地區增長極體系結構戰略設計

緊抓國家新一輪西部大開發和中部崛起戰略實施的機遇，充分發揮武陵山的區位優勢、生態優勢、資源優勢、人文優勢，以“統籌發展、科學跨越”為主題，以轉變區域發展方式為主線，以構建快速便捷的立體交通體系為突破口，通過建設低碳生態山水城市，堅持調整經濟結構與發展優勢產業相結合、堅持突出城市品牌與統籌城鄉發展相結合、堅持強化內源發展與注重借力發展相結合、堅持注重民生為本與提高發展質量相結合，加快推進中心城市職能的提升，合理構建武陵山區域的增長極等級體系，帶動區域經濟快速協調發展。

中心城市通過產業優化與轉移、綜合服務功能的完善和城市能級的提升，不斷增強對周邊城市的輻射、擴散、服務、示范等作用，帶動周邊城市與之協調發展，是帶動區域大發展的重要“引擎”。根據武陵山地區的實際情況，按照土地集約、產業集合、人口集中的原則，以提升具有相對優勢的中心城市職能為重點，著力構建武陵山區域的核心增長極。吉首市與武陵山地區其它中心城市相比，具有明顯的區位優勢與比較優勢，是武陵山地區連南接北通道上的重要節點城市，承擔長株潭經濟圈、成渝經濟圈、云貴經濟區的輻射和對接功能，構建吉首城市經濟圈，加快“吉鳳”融城步伐，建設商品貿易集散地和以民族風情旅游為主導的生態園林城市，培育成為武陵山區核心增長極。重點發展綠色食品、旅游、醫藥、煙酒等支柱產業，到2020年城區人口達到80 萬人。

在以吉首為一級(核心)增長極的基礎上，加快建設懷化、張家界、黔江、恩施、銅仁等綜合服務和集聚輻射功能強大的區域次中心城市，使之成為區域性加工制造基地、特色農業基地、綜合交通樞紐、商貿物流中心、民族文化中心、信息服務中心、金融中心，成為帶動武陵山地區發展的二級增長極。與此同時，積極推進來鳳和龍山、秀山和酉陽等地區的一體化發展，使其逐漸培育成為武陵山地區新的二級增長極。在此基礎上，加快推進具有空間優勢的縣城發展，培育武陵山地區的三級增長極(圖1)，不斷推動武陵山區域經濟社會協調發展。

懷化市。承擔著珠江三角洲經濟圈、北部灣經濟圈的輻射和對接功能，建成重要的綜合交通運輸樞紐和現代物流中心，重點發展林產、醫藥、食品、建材、旅游、現代物流等產業，到2020年城區人口規模達到90 萬人。

張家界市。承擔著武漢城市圈、環長株潭城市群及長江中游城市的輻射和對接功能，建成旅游產業高效發展、旅游設施完備、環境優美、生態良好、社會和諧的國際風景旅游城市，到2020年城區人口規模達到50 萬人。

圖1 武陵山區增長極體系戰略設計

圖2 武陵山地區城鎮組團增長極

黔江區。承擔著成渝經濟圈及整個西南地區的輻射和對接功能，建成區域性交通樞紐、產業集聚中心和公共服務中心，重點發展綠色食品、建材、化工、制藥、現代服務、公共服務等產業，到2020年城區人口規模達到50 萬人。

恩施市。承擔著武漢經濟圈和長江中上游城市的輻射和對接功能，建成園林城市、優秀旅游城市，重點發展富硒食品和生態文化旅游，到2020年城區人口規模達到50 萬人。

銅仁市。是連接貴州、云南通道上的節點城市，建成商貿、旅游的核心城市和山水園林城市，重點發展現代制造業、現代物流業、特色食品加工業、旅游服務業等相關產業，到2020年城區人口規模達到50 萬人。

龍鳳一體化。龍山、來鳳兩縣國土面積4470平方公里，人口90.4 萬人。兩縣縣城一水相隔，現有城區面積30 平方公里，城區人口25 萬人。按照“政策同等、設施同建、資源同享、環境同治、產城融合”的總體思路，大力推進一體化發展，把龍山來鳳建成武陵山地區新的經濟增長極。

以城鎮空間布局的優化為支撐，推進武陵山地區增長極組團發展。武陵山區地處湘鄂渝黔四省市邊界地帶，盡管所涵蓋區縣基本屬于地理區位內自然功能與經濟社會基礎水平的同質性區域，但由于受行政區劃的分割與地方利益的本位主義，仍處于各自為政、自我發展的離散狀態，城市空間結構顯得較為松散而不夠緊湊。因此，武陵山地區經濟社會的協調發展應在加快構建區域增長極與建設中心城市的基礎上，以優化城鎮空間布局為支撐，推進武陵山地區增長極組團發展，構建“組團增長極”(圖2)，“組團增長極”不僅可以實現組團內各地優勢互補資源共享，促使各地立足自身優勢謀劃發展思路，而且能夠通過組團內的城鎮逐漸帶動和輻射整個武陵山地區的快速發展。

圖3 吉首市區位分析圖

表1 武陵山地區中心城市之間公路里程表 (單位:公里)

武陵山地區“組團增長極”即銅(仁)吉(首)張(家界)城鎮走廊和黔(江)恩(施)龍(龍山、來風)城鎮組團、銅(仁)吉(首)懷(化)城鎮組團、張家界城鎮組團。銅吉張城鎮走廊不僅與武陵山的東北——西南走向吻合，而且也是武陵旅游經濟圈的重要走廊，是帶動和輻射周邊城鎮快速發展的重要軸線。黔恩龍城鎮組團承擔著成渝經濟圈及整個西南地區、武漢經濟圈和長江中上游城市的輻射與對接功能，在重點建設黔江、恩施中心城市的基礎上，應著力推進龍山、來鳳一體化;銅吉懷城鎮組團是珠江三角洲經濟圈、北部灣經濟圈和云貴經濟圈的重要樞紐，應以出境大通道建設為契機，促進中心城市發展壯大;張家界城鎮組團是武漢經濟圈、環長株潭經濟圈及長江中游城市旅游的重要目的地，應以張家界地貌為品牌，打造國際旅游之都［2］。充分發揮“組團增長極”的帶動作用，分別從武陵山西北、西南、東北等全方位的帶動武陵山地區的協調發展。

三、培育武陵山地區核心增長極的條件分析

吉首歷來是湘鄂渝黔的門戶重鎮，是四省市邊區的貿易中心和物資集散地。整合湘西州的資源，融合周邊五縣(“1 +5”城市經濟圈)，把吉首打造成武陵山地區核心增長極，與武陵山地區其它中心城市相比，具有明顯的優勢和條件［3］。

1.區位獨特:培育核心增長極的理想空間

吉首市不僅是武陵山經濟協作區的交通樞紐，是唯一與武陵山地區5 個地市州均接壤的地區(圖3)，同武陵山地區內其它五個中心城市的距離之和最短(表1)，還是連接我國西南地區和中東部地區的交通樞紐。目前，以吉首市為樞紐，以跨域連接為取向的內外通暢的大空間、多層次的綜合交通運輸體系已初步形成，已成為全國18 個高速公路樞紐城市之一，特別是常吉、吉懷、吉茶、吉恩等高速公路的建成將全面實現跨域交通主骨架內的干線互通，暢達長沙、武漢、重慶、貴陽、南寧等周邊特大城市的4 小時經濟圈也將基本建立。獨特的區位，既為接受輻射增強經濟實力提供了便利，也為產生擴散帶動周邊地區發展創造了條件，使之成為武陵山地區核心增長極培育的首選之地。

2.資源稟賦:培育核心增長極的自然基礎

吉首市各類資源富集度高，優勢度強，開發潛力巨大。現已探明的礦產資源63 種，其中錳、釩、汞、鋁、紫砂陶、鉛鋅礦、含鉀頁巖、大理石居湖南省和武陵山地區之首(表2)，尤其釩礦、含鉀頁巖居全國第一，錳礦、汞居全國第二，鉛鋅礦居全國第三，素有“錳都釩海”之稱。擁有中藥材資源2000 多種，享有“生物基因庫”和“中藥材寶庫”之美譽。農產品甚為豐富(表3)，是世界最大的有機富硒獼猴桃基地、全國最大的椪柑產業基地、國家煙葉新區開發和全國現代煙葉農業示范區。“酒鬼酒”、“古丈毛尖”、“湘西椪柑”等湘西特產名聲遠播。更為獨具特色優勢的是，吉首具有三個獨特的自然資源帶，即氣候上的微生物發酵帶、土壤中的富硒帶和植物群落里的亞麻酸帶，這就為利用農產品、發展生物制藥、綠色食品加工業的培育和發展奠定了堅實的基礎。

表2 湘西州主要礦產資源儲量及排序

表3 武陵山地區主要中藥材及農產品

3.結構合理:培育核心增長極的產業基礎

吉首市三大產業結構合理，是典型的“三、二、一”結構(表4)。而且特色產業優勢明顯，工業方面，初步形成了以錳鋅為主的礦產品加工業、以白酒為主的食品加工業、以中藥材加工為主的生物制藥業、以民族工藝品為主的旅游商品加工業等四大產業集群。農業方面，初步形成了以椪柑、獼猴桃為主的水果業，以優質煙葉、茶葉為主的高效經作業，以牛、羊為主的草食畜牧業，以青蒿、百合為主的中藥材產業等四大特色產業。文化旅游方面(表5)，湘西是一塊神奇而令人向往的土地，這里有著絢麗多姿的民間歌舞、流光溢彩的傳統戲曲、琳瑯競秀的手工技藝、廣博深厚的民間信俗。2004年，湘西州被列為第二批中國民族民間文化保護工程綜合試點。2010年，文化部批準設立武陵山區(湘西)土家族苗族文化生態保護試驗區，這是國家設立的第6 個國家級文化生態保護試驗區。湘西州還因其眾多知名的旅游品牌(表6)，榮膺“中國十佳魅力城市”和“中國最佳旅游去處”，“神秘湘西”品牌已蜚聲海內外。

表4 三大產業產值及占GDP 比重(2010年)

表5 武陵山地區文化旅游資源(2010年)

表6 湘西州國家級旅游品牌

表7 武陵山地區部分高校實力比較(2010年)

4.組團性好:培育核心增長極的空間基礎

吉首市作為湘西自治州府，東連瀘溪，南臨鳳凰，西接花垣，北與保靖、古丈二縣毗鄰。以吉首市為核心，以上周邊五縣均坐落于半徑50km 范圍之內，且均有高速公路與其相連，從空間上吉首市完全具備打造“1+5 城市經濟圈”、實現空間組團發展的現實基礎和成長潛力。在進一步提升吉首市首位度的同時，加強培育環吉首衛星城市的配套協作能力，實現以吉首市為核心，周邊五縣為次中心，高速公路沿線為發展軸線，“一心四軸五組團”的空間發展結構。通過抱團發展、形成強大合力，進一步增強吉首市的經濟集聚度和區域輻射帶動能力。

5.人文深厚:培育核心增長極的內生動力

以永順老司城為標志的土家族歷史文化和以鳳凰臘兒山苗王府為標志的苗族歷史文化組成湘西民族文化的主體，更是武陵山民族文化的精華。在以吉首市為核心的湘西這塊神奇的土地上，誕生了一批剛毅的武將、儒雅的文人。民族英雄、陜甘總督楊岳斌，愛國名將羅榮光，民國內閣總理熊希齡，文學巨匠沈從文，畫壇大師黃永玉，歌唱家宋祖英等等。吉首市人文景觀眾多，文化底蘊豐厚。包括乾州古城、德夯苗寨、湘西剿匪陳列館等，是中國西南現存文物建筑最多的地區之一。作為文化策源地的吉首大學是我國少數民族自治州中的第二所綜合性大學，是武陵山地區規模最大、層次最高、科研勢力最雄厚的綜合性大學，其立足湘西，面向湖南，輻射四省(市)邊區，在湘、鄂、渝、黔邊區的影響力也是第一位的(表7)。其培養的大批實用型、一專多能的各類人才為吉首培育武陵山地區核心增長極提供不懈動力源泉。

6.開放度高:培育核心增長極的外在動力

由于獨特的區位優勢及便利的交通，包括吉首在內的湘西州對外開放程度比較高。2010年，湘西州外貿依存度達5.43%，在武陵山地區排第一。

表8 武陵山地區對外開放程度(2010年)單位:萬美元

四、武陵山地區增長極培育的戰略路徑選擇

1.以城市品牌引領增長極建設

以城市品牌創建凝聚發展共識，以品牌引領城市發展，全方位提升武陵山地區的政治、經濟、社會、文化、環境軟實力。圍繞吉首、懷化、張家界、黔江、恩施、銅仁等綜合服務和集聚輻射功能強大的中心城市的特色功能，打造具有品牌特色、山區特點、時代特征的城市形象(表9)。

2.以基礎設施帶動增長極建設

以資源開發為主旨，以中心城市為樞紐，以跨域連接為取向，加快公路、鐵路、航空、城市交通等大空間、多層次的綜合交通網絡建設，不斷建設鄉、村出入通行條件，擴大覆蓋范圍，提高交通設施水平，全面實現區域交通骨架內的干線互通，構建暢達省會城市、區域中心城市的大通道;締造聯接長沙、武漢、重慶、貴陽、南寧等周邊特大城市的3 小時旅游經濟圈等。

(1)加大公路建設力度。構建區域內城際聯接的快速通道，加快農村公路建設步伐，連通跨省界、市界的“斷頭路”，重點建設區域內渝湘、渝宜、黔張、恩張高速公路，興建區域間邊際對接互通的高速公路。擴大路網覆蓋面，提高公路等級，完善路網結構，實現區域內所有縣(市、區)通高等級公路，有條件的鄉鎮、行政村通瀝青(水泥)路。完善高速公路、干線公路與景區景點的連接，高標準建設核心景區疏散游客的主通道。

(2)重點完善鐵路網建設。加快渝懷鐵路復線、渝滬高速鐵路重慶至湖北利川段及黔江——張家界——常德鐵路的項目進程，規劃建設恩施——黔江鐵路、威遠——遵義——秀山——吉首鐵路和安康——恩施——張家界——衡陽鐵路、重慶——張家界——長沙客運專線。修建萬宜鐵路，實現萬宜鐵路與渝懷鐵路、渝滬高速鐵路的接軌。延伸長沙——常德的城際軌道交通至張家界，實施長沙——張家界鐵路提速改造，開通長沙——張家界動車組與假日旅游專列。遠景規劃張家界——長陽——巴東——利川——石柱——銅仁——懷化——吉首——張家界的環形鐵路。

(3)加快提升航空運能。加快完善機場設施，改擴建和新建一批對改善邊遠地區交通條件、促進旅游資源開發以及應急保障具有重要作用的支線機場。建設張家界荷花機場、銅仁鳳凰機場、黔江舟白機場和懷化芷江機場等的支線航空網絡。加快張家界荷花機場的航空口岸建設，增開國際航線，對來往游客實行落地簽證，提高國際旅游勝地的空中運力及其可進入性。積極推進跨區運輸合作和運輸協同管理，促進各種運輸方式無縫銜接，逐步實現武陵山地區交通一體化。

3.以特色產業支撐增長極建設

武陵山地區特色資源豐富，產業結構較為合理。為進一步增強區域增長極的集聚與輻射功能，應從現有資源優勢、區位特點和產業基礎出發，立足于經濟發展新階段的新需要，以資源節約和環境保護為前提，強調綠色發展理念，以增強自主創新能力和培育壯大戰略性新興產業為重點，搞好發展方式轉變和產業結構調整，合理進行產業布局，著力培育生物醫藥產業、綠色食品加工業、文化旅游產業、民族特色工藝產業、礦產精深加工業等武陵山地區新型優勢產業基地(表10)。加快特色產業發展，形成布局優化、結構合理、互利互贏的產業發展機制。

表9 武陵山地區中心城市品牌建設構想

表10 武陵山地區特色產業發展重點

4.以民生保障促進增長極建設

武陵山地區作為國家“十二五”規劃確定的六個集中連片特困地區之一，優化民生保障顯得尤為重要，是武陵山地區區域發展增長極的根本任務。

(1)優先發展教育事業。鞏固發展基礎教育，進一步鞏固“兩基”成果和提高“兩基”水平，促進教育資源向農村傾斜。加大教育設施建設，實施標準化學校建設和校舍保安工程。切實改善農村教師住宿條件。穩步發展民辦教育，形成政府主辦，社會參與、主體多元，形式多樣的辦學體制。加快發展職業教育，以技能型實用人才培養為重點，支持企業和職業學校聯合開展“訂單式”培訓，重點發展中等職業教育。大力發展高等教育，重點支持吉首大學、湖北民族大學、懷化學院、銅仁學院等高等學校的發展，積極爭取進入國家中西部高等教育振興計劃。

(2)著力提高公共衛生服務能力。深化醫療衛生體制改革，穩妥推進公立醫院改革試點，建立規范的公共醫院管理制度，切實解決人民群眾看病難、看病貴問題，基本建立覆蓋城鄉居民的基本衛生保健網絡體系和公共衛生服務體系。基本建立比較完善規范的新型農村合作醫療制度和市、鄉、村三級醫療衛生服務體系，建立比較完善的社區衛生服務機構體系。進一步加強疾病防疫控制體系建設，完善突發公共衛生事件應急機制，繼續加強衛生監督體系建設，有效控制重大傳染病和人畜共患病。

(3)不斷完善社會保障體系。著力改善居民醫療、教育、養老、住房、就業等社會保障，逐步提高基本養老保險統籌，加快完善失業、工傷、生育保險以及離休人員、傷殘軍人等特殊群體醫療保障制度。完善企業職工基本養老保險制度，繼續提高企業離退休人員養老金待遇標準。制定農民工、被征地農民就業培訓和社會保障實施辦法，推進和完善農村新型養老保險制度。加快廉租房、公轉房和農村危房改造建設，基本實現城鎮棚戶區、農村危房全面改造，積極幫助困難群眾解決住房問題。積極發展民政事業，完善城鄉居民最低生活保障、社會福利、社會救濟和社會互助制度，建立城鄉社會救助體系，確保弱勢群體基本生活。實現新型農村社會養老保險、城鎮職工和居民養老保險全覆蓋。

5.以生態環境保障增長極建設

樹立生態先導觀，突出“中國綠心”建設［4］，發展低碳生態經濟，優化水源涵養、水土保持和生物多樣性保護功能。根據區域自然與經濟發展特點，合理劃分生態功能區域，做好本區生態建設規劃方案，重點是小流域規劃、生態林基地規劃、生態景觀規劃、生態縣規劃。有計劃有步驟地實施生態建設方案，按照地理條件的客觀實際和自然規律集中成片建設武陵山地區生態基地，建設中國亞熱帶和溫帶物種基因庫，建成長江流域重要生態安全屏障。

(1)建立重點生態保護區。建立以世界自然遺產、世界地質公園、國家森林公園和自然保護區、世界生物多樣觀察點為依托的“國家生態安全保護示范區”、“地貌多樣性保護區”和“動植物物種保護區”。加大生物多樣性保護與可持續利用的研究投入，加強對水杉、紅豆杉、大鯢、金錢豹等珍稀瀕危野生動植物就地保護，完善武陵山地區生物多樣性保護體系。

(2)實施生態建設工程。堅持綠色發展，在事先保護和自然恢復的基礎上，加強以森林生態功能保護為重點的生態建設工程，開展生態文明示范工程建設，繼續抓好退耕還林、流域防護林、石漠化治理等林業重點工程，推進植樹造林。加強對礦山開采的生態監控，抓好礦山生態環境治理工程。落實基本口糧田、農村能源、生態移民，解決好農民當前困難和長遠生計。

(3)加強環境綜合治理。進一步完善和提高中心城市的污水和垃圾處理系統，加快推進縣城和重點城鎮的污水處理、污水管網、垃圾處理設施建設和擴能改造升級。全面加強區域內水環境、大氣環境和耕地環境的保護。建立健全防災減災和監測預警系統，抓好重點工程好礦山地質災害防治，在推進城鎮建設、旅游景區開發、生態環境建設、耕地開發整治過程中，加強對地質災害的預防和治理。

五、結論和進一步的討論

我國實施連片特困地區區域發展與扶貧攻堅戰略，實施增長極開發模式，無疑是一種理性選擇。但培育增長極并發揮其帶動作用，又需要區域一體化協調機制來支撐。自1984年6月吉首、酉陽、秀山、銅仁、來風等縣(市)先后進行互訪，尋找經濟合作的途徑以來，武陵山區域內協作組織從經濟、文化、民族等不同發展方面開展活動，已取得了不少成績，但各區域協作組織尚缺乏權威性的定位、務實性的制度安排、緊密型的組織機構、有效的利益協調機制、協調區域經濟協作的法制體系等。因此，武陵山地區應從監管機構、協調機制、政策法制等方面推進武陵山區增長極體系之間的協調互動，促進區域經濟發展。

1.建立跨區域合作工作機制

跨區域的經濟協作與發展的最大障礙，就是由于行政區劃和自然－經濟區劃的不整合造成的重大體制問題。因此，結合復合行政原理［5］，在建立武陵山區域合作領導機構的基礎上，建立武陵山區域聯席會議制度，負責統籌研究、協商處理重點領域、薄弱環節和關系全局的重大問題，協調區域內需要共同推進的重大合作事項，積極為武陵山地區的發展獻計獻策，參與促進武陵山地區經濟與社會發展重大政策的制訂、重大項目的協調、重大活動的組織等工作。聯席會議下設區域協調委員會、區域合作發展基金委員會等專門委員會(圖4)，負責組織推進區域合作，提出階段性目標、重點任務和具體實施方案，及時解決合作專項規劃實施中存在的重大問題。建立武陵山經濟協作秘書處，聯絡、籌備和組織聯席會議，負責日常具體工作。

2.建立跨省市的利益協調機制

圖4 武陵山區增長極帶動協調機制示意圖

這是跨區域合作發展機制創新中最為關鍵和復雜的問題。武陵山片區經濟協作可以積極借鑒歐盟的成功經驗，設立保證制度執行的武陵山片區區域合作發展基金，包括投資貿易促進基金、研發創新基金、項目風險基金、產業發展協調基金、人才培養和就業指導基金、區域內地區發展平衡基金等，積極構建區域合作的利益分享和補償機制，以保證區域合作的順利推進、區域利益的公平分配和區域內的均衡發展等。此外，還可充分利用各層次對話協商平臺進行“一事一議”的利益協調，諸如聯合招商引資、信用信息共享、農民工社會保障關系跨地區接轉、流域生態補償等，并探索創建一些新的制度化、規范化的利益協調機制。

3.營造無障礙的政策環境和完善的法制環境

跨區域合作更需要完善法律制度，建議武陵山地區首先研究協調四省市的地方性法規政策和各項制度，在全國統一的法律和政策體系的指導下，逐步修正和統一各成員的地區性法規和政策，如戶籍制度，就業制度、住房制度、教育制度、醫療制度、社會保障制度等。其次，在此基礎上，商討建立有利于武陵山區域合作的法律法規。如在國務院的統一協調下，研究制定《武陵山區域開發與管理法規》、《武陵山區域經濟協作條例》等。建立有利于進行跨行政區建設和管理的復合行政體系，以便通過區域的共同行政來促進武陵山地區的經濟與社會發展進程，從根本上扭轉各自為政、缺乏協調的局面。

［1］弗朗索瓦·佩魯.增長極概念［J］.經濟學譯叢，1988，(9):67－72．

［2］童中賢，黃永忠.戰略布局武陵山［N］.經濟學家周報，2011－06－26(3)．

［3］湖南省社會科學院課題組.把吉首培育成為武陵山地區核心增長極［J］.城市湖南，2010，(2):25－27．

［4］童中賢，熊柏隆，陸福興.湘鄂渝黔邊域定位:“中國綠心”游憩第一區——以大湘西北地區為例［J］.鄭州航空工業管理學院學報，2008，(3):125－129．

［5］王健，鮑靜，劉小康，王佃利.“復合行政”的提出——解決當代中國區域經濟一體化與行政區劃沖突的新思路［J］.中國行政管理，2004，(3):44－48．