城鄉發展一體化的實現途徑

□文/黃祖輝

城鄉發展一體化的實現途徑

□文/黃祖輝

剛剛閉幕的黨的十八大對城鄉發展一體化作出了重要闡述，指出:城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。并且強調要：加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。深刻理解和貫徹十八大關于城鄉發展一體化的精神，對于我國經濟社會的轉型發展和2020年小康社會的全面建成，意義十分重大。

城鄉發展一體化是我國經濟社會發展階段的必然要求。因為沒有城鄉發展的一體化，就不可能解決我國的“三農”問題，就不可能實現全面建成小康社會的目標。提出城鄉發展一體化的方針也意味著我國行將告別長期存在的城鄉二元體制。因為只要這一體制存在一天，我們就不可能實現城鄉發展的一體化。由此，城鄉發展一體化的基本內涵是：城鄉經濟與社會關系的高度融合和城市與鄉村的共同繁榮。城鄉發展一體化的基本特征應該是：城鄉基本權益的平等化；城鄉公共服務的均等化；城鄉居民收入的均衡化；城鄉要素配置的合理化；城鄉產業發展的協調化。

由于我國區域發展差異比較懸殊，在推進城鄉發展一體化過程中要從當地發展實際出發，尋求適合當地實際的城鄉發展一體化的路徑，也就是說，要處理好城鄉發展一體化過程中的城鄉發展和城鄉均衡的關系，要注重在發展中消除城鄉發展的差距，而不是相反。為此，要建立科學的城鄉發展一體化的評價體系，該評價體系應包括兩個維度，同時根據輕重緩急，賦予相應的評價權重，一是城鄉發展一體化的水平度。主要可以采用人均GDP、城市化率、城鄉居民人均收入、區域產業結構與就業結構、人均預期壽命等反映地區經濟社會發展水平的指標來衡量。二是城鄉發展一體化的差異度。主要從城鄉居民收入或消費的差異、城鄉公共服務的差異、城鄉基礎設施的差異、城鄉居民基本政治權力的差異、外來人口與本地人口權益的差異等五個方面出發，選取相應的指標，賦予相應的評價權重來衡量。當前，實現城鄉發展一體化發展，應從以下幾方面著手推進。

（一）推進城鄉聯動的戶籍制度改革

實現城鄉發展的一體化，關鍵是要消除城鄉一體化發展的體制障礙，這是實現城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，城鄉高度融合和共同繁榮的前提條件。當前，影響我國城鄉發展一體化的主要體制障礙是城鄉二元的戶籍制度。這種戶籍制度不僅導致了城鄉居民在諸多基本公共權益方面的不平等，而且使農村的資源與要素價格被嚴重低估，致使城鄉要素交換不平等、農村要素過度非農化，農村資源與要素所有者或使用者的權益不是被剝奪，就是得不到充分實現。因此，必須加快城鄉二元的戶籍制度改革，但是，現階段的戶籍制度改革不能單純著眼于城市，而且也要對農村的戶籍制度進行改革，因此，要推進城鄉聯動的戶籍制度改革，只有這樣，才能使城鄉要素得到合理的流動與配置，才能促進外來進城人口的市民化，才能使城鄉發展真正實現一體化。城鄉聯動的戶籍制度改革的實質是通過居民公共權益制度與財產權利制度的改革，剝離依附于城鄉戶籍制度上的各種利益，使居民的財產權益與公共權益與戶籍制度相脫鉤，使戶籍制度成為居住地的制度。所謂剝離依附于戶籍制度上利益，絕不是是剝奪利益，相反，是要實現城鄉居民的財產權益，是要使基本公共權益為全體公民無差異、無歧視所共享。

要通過城鄉聯動的戶籍制度改革，進一步理順和明晰城鄉各類資源與要素的產權關系，使城鄉資源與要素能夠得到公平交換和優化配置。為此，不僅要消除城市對外來進城人口在教育、醫療等基本公共權益分享方面的制度障礙，使進城農民的職業轉換進程與其身份的轉換進程，即市民化進程相適應、相同步，而且要對依附于農村戶籍制度上的相關權益進行梳理和改革。基于此，城鄉聯動的戶籍制度改革要以農民身份的“三分離”為前提。也就是說，要區別農民的社會身份、社區身份和職業身份。農民的上述三種身份隱含著農民的不同權益和責任，明晰并分離農民的這三種身份與相應的權益，是科學制定城鄉聯動的戶籍制度改革方案與政策，有效破解城鄉二元體制的重要前提。

城鄉聯動的戶籍制度改革還要以農民權益的“四可以”為原則。即農村相關權益可保留、可交易，流入地公共權益可享受，流出地公共權益可流動的原則。也就是說，對于進城就業的農民，他在農村的相關權益要給予保留，并且這種權益，如土地承包經營權、宅基地使用權和房產權等，可以進入市場交易。同時，只要符合一定的條件，比如就業與居住時間，他以及隨同家屬也可以在流入地享受該地城鎮居民的基本公共權益，并且可以攜帶流出地的基本公共權益，如政府撥付的義務教育費和配套的社保基金。

在上述“三分離”和“四可以”的基礎上，城鄉聯動的戶籍制度改革需要對農村土地制度、城鄉社保制度、集體產權制度和農民住房制度實施“四位一體”的配套改革。一是農村土地制度的改革。主要包括農（林）地制度、農村宅基地制度和集體建設用地制度的改革。改革的取向是完善使用權、賦予財產權和直接進入市場的權利。二是城鄉社保制度的改革。改革的取向是從目前的城鄉居民社保的“廣覆蓋、低水平、可持續”，向“全覆蓋、提水平、可轉移”轉變。三是農村集體產權制度的改革，主要指農村社區集體除土地以外的資產和收益分配制度的改革。改革的基本取向是推進農村社區集體資產與收益分配的股份合作化。四是農民住房制度的改革。要在規范完善農戶宅基地分配制度的基礎上，賦予農民對其在宅基地上所建住房的完整的財產權利，允許農民住房有償轉讓、置換城鎮住房或進入城鄉房地產市場交易。

（二）推進城鎮化、工業化與農業現代化協調發展

在推進城鄉發展一體化過程中要從當地發展實際出發，尋求適合當地實際的城鄉發展一體化的路徑，也就是說，要處理好城鄉發展一體化過程中的城鄉發展和城鄉均衡的關系，要注重在發展中消除城鄉發展的差距，而不是相反

我國總體上已到了城鎮化加速期、工業化轉型期和農業現代化加快期的階段。目前，我國城鎮化、工業化和農業現代化這“三化”的狀況是：城鎮化滯后于工業化，農業現代化滯后于工業化和城鎮化，“三化”總體上不很同步和協調。

從動態的視角看，尤其是改革開放以來，相對于工業化的發展，我國城鎮化滯后現象在緩解，但城鎮化“要地不要人”的偏差，進而城鎮化的高估現象依然存在。而相對于工業化和城鎮化的發展，我國農業現代化的滯后性則在加劇，并且呈現出，經濟越是相對發達區域的農業現代化進程越是滯后的現象。

推進我國城鎮化、工業化和農業現代化協調發展的主要途徑，一是推進城鄉聯動戶籍制度改革，加快城鄉二元體制破解。二是扭轉城鎮化發展偏差，加快中小城市發展。三是注重內源性產業轉型升級，加快增長方式轉變。四是創新現代農業經營機制，加快現代農業發展。

（三）推進新型城鎮化與新農村建設互促共進

首先，要科學把握新農村建設的含義，要把新農村建設作為新型城鎮化的有機組成部分。其次，要完整把握城鎮化的含義，城鎮化是一個包括大中小城市有序發展的體系，其中，中心村、中心鎮的建設與發展，既是新農村建設重要內容，又是城鎮化發展必須涵蓋的領域，從這一意義上講，城鎮化是新農村建設與發展必要延伸。

實現新型城鎮化和新農村建設的雙輪驅動和互促共進，迫切需要扭轉當前我國城鎮化進程中偏向于大城市和城市發展“要地不要人”的兩個偏差，現階段應確立以中小城市優先發展的城市化戰略方針。對于大城市，主要是做優，尤其是應重視大城市發展中的產業結構優化和對外來人口的融化與市民化。對于中小城市，主要是做強，特別應重視引導產業和人口向地縣一級的中小城市集聚。對于有產業基礎和人口集聚規模的鄉鎮，主要是做實，要下放財權、事權到鄉鎮，有條件的中心鎮鎮或中心村可以作為小城市來打造。此外，在新型城鎮化和新農村建設的互促共進中，要突出美麗鄉村和田園生態城鎮的理念，著力打造宜居、宜業、宜游，產城一體和城鄉一體的美麗鄉村與小城鎮。

（四）推進國民收入分配關系的調整

首先是國民收入初次分配的路徑。主要是提高城鄉居民要素性收入的比重。重點是提高勞動者就業性收入的比重和居民財產性收入的比重。要建立城鄉一體的就業援助和就業服務體系，提高勞動者素質和就業的能力。要堅定實施新勞動法，并對勞動密集型企業實行工資成本與稅收優惠相掛鉤的政策。要增加農村居民的財產性收入，既要提高農民在土地增值收益中的分配比例，又要通過確權頒證和農民土地權益和住房權益的流轉與交易，使廣大農民獲得對土地、住房和相關資源的財產性收益。

其次是國民收入再次分配的路徑。重點是提高城鄉居民的轉移性收入比重。首先，建立與經濟增長同步的社會保障提升機制，重點增加退休人員、低收入者和困難家庭的保障性收入。其次，完善均等化的基本公共服務體系，加快縮小城鄉居民生活水平和公共服務差距。再次，出臺相關激勵政策，加快社會救助、社會福利、社會優撫、社會慈善等公益事業的發展。再次，落實和完善強農惠農政策，增加農民的轉移性收入。

（作者為浙江大學中國農村發展研究院院長、教授）