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行政性進入壁壘下的企業預算約束硬化

2012-01-28 16:05:21
中國流通經濟 2012年7期
關鍵詞:成本企業

孟 昌

一、文獻述評與問題的提出

當政府通過行政性手段來強制性地限制潛在廠商的進入時,存在行政性進入壁壘。為獲得行政性進入壁壘下的排他權,在位企業往往接受政府的管制,即這類企業以自由定價權換取了政府的保護性壁壘。諸如金融、電力、通信、石油和鐵路運輸等產業被幾家甚至一家國有大型企業壟斷的格局,很大程度上是行政性壁壘保護的結果。國內學者通常所說的行政壟斷企業即是這類受行政性進入壁壘保護的企業。同時,由于這類企業的規模大、沉淀成本高,在很大的產量范圍內有成本的次可加性,因此市場的結構性進入壁壘也很高。也就是說,我國的這類行政壟斷企業受到行政性進入壁壘和結構性進入壁壘的雙重壁壘保護。[1]、[2]同時,這些企業一般是國有企業。一個被普遍觀察到并被研究所證實的事實是,這類企業一方面聲稱自己因承擔了非利潤目標而虧損或者并未獲得高利潤;另一方面,其內部人又能獲得高收入和高福利。有實證研究表明,這類企業因行政壟斷而內生出巨額社會成本,其職工獲得比競爭性行業高得多的工資收入。[3]、[4]、[5]、[6]、[7]

科爾奈(Kornai)[8]首先從公有制經濟中觀察到,企業總是可以事后通過與政府重新談判來改變自己面對的約束條件,因而存在預算軟約束。預算軟約束表現為:當企業遇到財務困難時,國家將用減稅、優惠貸款、財政撥款、承擔虧損或允許漲價等方法幫助解脫??茽柲握J為,父愛主義和企業破產的高政治代價等導致了軟約束。張維迎[9]基于對公有制經濟缺乏內生性激勵機制的認識,將公有制視為預算軟約束的根本原因。公有制作為預算軟約束的強制度條件,已成共識。大多數文獻認為,政府不對困難企業施以救助的承諾不具有可信性是軟約束的直接原因。德瓦特里龐和馬斯金(Dewatrpont&Maskin)[10]突破了科爾奈模式,將預算軟約束視為動態承諾的可信性問題,即動態激勵機制問題,將預算軟約束由公有制經濟中的“政府—企業”關系擴展到非公有制經濟中“政府—企業”關系以及私人經濟中的“債權人—債務人”關系的更寬范圍內。林毅夫等[11]、[12]基于對中國體制性問題的觀察,強調預算軟約束源于企業承擔了政策性負擔。政策性負擔可以使企業將虧損的責任推給政府,在信息不對稱的情況下,由于不能將政策性虧損從經營性虧損中分離出來,政府只能對所有虧損給予補貼,產生了預算軟約束。對市場競爭的限制和直接的配置資源是政府救助的主要手段。

行政性進入壁壘下的國有壟斷企業主要存在于自然壟斷產業、公用事業和政府不允許進入的其他產業,同時具有上述預算約束理論所描述的體制特征和行為特點。既存在被動救助,也存在被施加了非利潤目標時的主動救助,此外,還存在政府及其代理人出于與企業分享租金的目的而進行的轉移支付。由科爾奈開創、德瓦特里龐和馬斯金發展的預算軟約束理論,為我們分析中國的行政性壟斷企業預算軟約束特征提供了更多分析工具。

二、行政性進入壁壘下的預算軟約束

按照科爾奈等學者[13]判斷預算軟約束的條件和特征,①并且基于下述兩個原因,行政性進入壁壘下的被管制企業更容易產生預算軟約束。

第一,當政府有權力對行政性壁壘下的被管制企業實施諸如定價、收益率等管制措施,尤其是出于社會公益目標甚至政治目標而實施管制時,更“有道義、有義務”對企業進行救助。實際上,這些救助不必然發生于企業產生了真正的財務困難之時,而可能因企業的信息優勢誘使其高報成本而實施,也可能因為內部人獲得了超過其貢獻的所得造成虧損而實施,還可能因為企業與管制者的合謀而實施。在管制的情況下,政府很難將企業真正的經營虧損(即企業按照利潤最大化目標組織生產時產生的虧損)與蓄意虧損區別開來,也很難與政策性虧損區別開來。我們的這一判斷與斯蒂格利茨[14]、林毅夫和李志赟[15]是一致的。盡管斯蒂格利茨和林毅夫的研究專注于范圍更廣的國有企業,而非行政性壁壘下被管制的國有企業,但在理論上,企業采取公共所有制本身就是一種政府管制,只是本文所討論的公共企業與其他類型的公共企業被政府管制的強度和方式有所不同,這一點在轉型中國家尤其突出。行政性壁壘下的被管制企業虧損來源之所以不可區分,一是由于信息不對稱、虧損的多因性和企業目標的多重性;二是由于存在管制者被企業俘獲的可能性。

第二,當被管制者和管制者形成利益共同體,或者很容易從設租—尋租活動中獲得利益時,管制者主動實施救助的動機會更強烈。因為事后的救助行為既能增大被管制者的利益,也能使管制者自己從中受益,分享更多租金。

因此,除了已有文獻關于公有制本身是企業預算軟約束的原因以外,行政性進入壁壘也會導致預算軟約束問題的出現。如果這兩種制度安排結合在一起,即政府對這類產業實行公有制的同時實施進入管制,預算約束就會更軟。中國的鐵路、電信、電力、石油、金融等被政府管制或保護的經濟部門在所有制上是國有制或國有控股,在市場化改革前存在嚴重的預算軟約束,并不是成本嚴格約束下追求利潤最大化的企業組織,其行為更像政府的一個行政部門或者生產單元,而郵政和鐵路等產業也確實以政府部門的形式存在。在企業化或公司化改革后,這類部門大多至少在形式上具有了現代企業或公司制的某些特征,在法律地位上變成了企業,不再具有行政職能,因而在理論上預算約束有所硬化。但實際上,這些企業的預算軟約束特征依然很明顯,所具有的區別于其他企業的經濟特征(如一定程度上的自然壟斷性,即由規模經濟和強的網絡正外部性導致的成本的次可加性),以及所承擔的一些社會職能甚至政治職能,很容易使政府對其進行行政性進入壁壘下的國有化經營。這些企業具有“行政性壁壘的保護”、“國有”和“壟斷”的制度特征和產業組織特征,更軟的預算約束是必然結果。中國的壟斷性產業在組織形態上具有政府所有、賣方壟斷和被管制的特征。[16]

三、行政壟斷企業內部人控制下的利潤侵占與要素配置效率

1.內部人侵占利潤的基本判斷

競爭性市場中的企業,更有可能在成本硬約束下按照利潤最大化原則,將要素使用到邊際產品價值等于邊際要素成本。對于行政性壁壘保護下的企業而言,由于沒有競爭壓力,缺乏降低成本、提高管理水平的內在激勵,容易導致高平均成本。這類企業收入的來源有三:人力資源所得、土地和資本等非人力資源所得以及排他性權利的租金所得。作為內部人控制下的排他性生產者,勞動要素具有侵占其他要素收益和壟斷租金的自然傾向。②張春霖稱之為行政干預下的內部人控制。[17]企業將生產要素使用到邊際要素成本大于邊際產品價值可能是更優的選擇,但在這類企業,人力資本所得高于其貢獻是普遍現象,在一些國有壟斷行業相當嚴重。內部人侵占其他要素所得和壟斷租金、缺乏競爭而內生出的低效率導致的額外成本必將轉嫁給社會。在接受價格管制的情況下,當平均成本上升到等于或大于管制價格時,企業會計利潤為負。即便企業一開始有高額利潤,也可能因為缺乏競爭壓力、內在激勵和有效監督而被不斷上升的成本和內部人的侵占消耗掉。租金產生于政府設置的進入壁壘,而其耗散也是因為行政性壁壘的保護性。失去的租金很大程度上轉化成相關利益者的私人收益,給企業增加了額外成本并扭曲了要素的配置。額外的邊際成本使企業不能向社會提供最優產量。

這里的關鍵是人力資本要素的邊際成本(MFCL=w)是否反映其效率(VMPL)。如果要素所得反映了其貢獻,即MFCL=VMPL,那么要素配置是有效率的;如果大于貢獻,即MFCL>VMPL,或者MPL/w<MPk/k,那么,要素的配置是無效率的,存在人力資本侵占其他要素收益的情況。由于排他性權利的租金來自于消費者剩余,而土地和資本等要素所得屬于國家,因此,企業內部人的所得大于其貢獻的部分來自消費者和國家兩個源泉。企業將低效率導致的額外成本轉嫁出去的關鍵是事后能得到政府救助,如漲價和補貼等。對事后能得到政府救助的預期,導致了預算軟約束。

2.內生性監督機制缺失下的效率

需求的價格彈性低是企業成功轉嫁成本的根本原因。對消費者而言的低需求價格彈性產品,如電信、郵政服務和成品油等必需品,對于單個廠商自己來說是不是低需求價格彈性產品,要看有無其他廠商生產的替代品。由于給定其他條件時,彈性隨替代品的增加而變大,使廠商通過價格來轉嫁低效率的可能性減弱。因此,當競爭者的數量增加時,這類企業自己產品的需求價格彈性(對于單個廠商來說)會逐漸變大,來自市場的約束就會變硬。極端情況是完全競爭結構下市場對單個廠商產品的需求價格彈性無窮大,即面對水平的需求曲線,價格已經完全外生于廠商而內生于市場了。行政性進入壁壘下的企業,其產品的需求價格彈性之所以比較低,固然與產品的經濟屬性有關,而關鍵原因則在于缺乏替代者。如中國的電信服務,不論有無中國聯通進入,都不會影響它對于消費者的經濟屬性。在整個市場上,電信服務的需求價格彈性不會因為聯通的進入而變化,但是中國聯通的進入卻使消費者對中國移動提供的電信服務的需求價格彈性變大了。如果兩家企業聯合起來,或者在政府的統一定價下生產,給定其他條件時,消費者不會因為聯通的進入而得到好處。而正因為技術條件和市場條件的不同,仍然形成了市場競爭的格局,消費者從競爭中得到了利益。中國聯通以及此后的“小靈通”作為競爭者對中國移動增加了約束。可以推斷,如果沒有中國聯通等運營商進入并逐漸形成了強有力的替代,中國移動的冗員負擔和成本控制與鐵路部門不會有太大差別。

對于這類市場需求價格彈性較低的產品的生產者,促使其提高效率的方法無非兩個:政府管制或者允許競爭者進入。政府管制是外生的監督和激勵,而引入競爭者則是內生化的監督,是市場提供的免費監督。前一種情況下,要防止生產者與管制者勾結,而后一種情況下,要防止生產者之間相互勾結,即反托拉斯。而當生產者數量足夠多時,一方面使市場自身就具備了防止生產者相互勾結的自動機制,即免費乘車激勵;另一方面,消費者對單個廠商產品的需求價格彈性會變得足夠大,從而使市場實施了更強的監督。防止生產者與管制者勾結則需要好的制度安排和良好的政府治理結構。市場經濟中對企業的監督基本上存在兩種機制:市場的內生性監督機制和第三方的外生性監督機制。政府管制作為外生的監督,除了需要投入管制成本外,還要承擔管制內生出的低效率、尋租和腐敗的成本,且易導致管制機構的設置、膨脹和不可逆。

四、預算約束硬化和冗員釋放

在人力資本侵占非人力資本所得并扭曲要素配置的情況下,企業預算約束的硬化將內生性地釋放冗員到有效率的水平,意味著企業不能通過政府救助來轉嫁低效率。但能否對這類企業施加硬約束是必須考慮的。

1.公司化和治理結構

公司化(Corporatization)是公司控制權從政治決策人手里轉移給經理人,將公有制企業轉變為可稽查的公眾企業的過程。[18]這樣的企業虧損時一般不能獲得補貼,預算約束是硬的。公司化有助于弱化經理人的道德風險。理論上,公司化和上市能夠硬化預算約束,但公司化和上市既不是硬約束的充分條件,也不是必要條件。通過公司化尤其是上市來硬化這類公司的預算約束要具備足夠的制度條件,如股權結構以及公司治理結構合理,相關制度完備并可執行。低公眾持股比例和不良公司治理結構中的任何一項都可能使預算約束變軟,資本和其他要素的所有者將不得不承擔人力資本低效率卻不能被解雇的代價,作為資本所有者的政府和外部股東實際上承擔了這一額外成本。如果有強有力的股東進入,或者企業的剩余控制權和剩余索取權被企業決策層持有,那么硬化約束的可能性是存在的。如中國石油化工股份有限公司為了在海外上市,在上市的硬性約束下,剝離了不良資產,釋放了冗員,減輕了負擔,并使內部人得到了企業減員增效的好處。但由企業的決策層持有剩余控制權和剩余索取權意味著事實上的民營化。對于國有行政壟斷企業來說,采取這樣的民營化方法缺乏公正性與合法性,實際上是不可能的。

從企業的治理結構來看,當資本所有者是企業的外部成員時,資本容易被濫用,[19]而且由于企業收入對外部人來說不可證實,因而經理人有可能將其用于個人消費,而非讓資本所有者得到。[20]從這一角度來看,國家作為資本名義上的所有者,其利益被企業內部人侵占不可避免。如果政府能夠對企業內部人實施有效監督,理論上就不存在企業內部人侵占資本所有者利益的情況。但是,且不說監督本身的成本就可能高到使監督不可能進行,單就國家作為一個抽象的存在而言,監督機制就可能形同虛設。國有企業事實上的監督人是政府官員,而非公眾。政府對產業進入設置壁壘,對企業進行管制,一定程度上是通過對企業的控制權來實現自己的利益和目標。當管制者有私利目標時,如果從企業獲取好處很難界定為違法行為,或者被確定為違法是一個小概率事件時,他們為什么不與企業內部人分享本來應該由資本所有者獲得的好處呢?不良治理意味著懲罰的不可信度高,強化了管制者偏離社會目標的激勵,增大了政企聯合分享國家利益的動機。

此外,行政性進入壁壘下的壟斷企業一般擁有巨額資本投入,就技術結構和技術特性來看,構成沉淀成本的比例很大。資本的所有者和投資人是政府,而作為直接決策人的企業內部人容易利用其對巨額沉淀資本一定程度上的決策權給政府施加壓力,尋求補貼、保護和漲價。[21]、[22]

2.政府從外部推動冗員釋放的可能性

企業冗員的大規模釋放是20世紀90年代以來中國經濟的主要問題之一,而行政性壟斷企業卻比其他類型的公共所有制企業的冗員釋放要少得多。[23]理論上有三種可能性:決策者讓被管制的壟斷企業職工下崗的代價高于讓其他類型企業職工下崗的代價;被管制的壟斷企業的預算約束要比市場化改革中的其他企業軟得多,政府不能承諾不對這些企業實施救助;被管制壟斷企業勞動力的生產效率要高于其他行業勞動力的生產效率。第三種可能性并不大。因為行政性壁壘保護下的排他性生產者,其勞動生產率高于其他類型企業的生產率不會成為普遍的事實,是一個被眾多國內外經驗研究已經證實的命題,來自政府的保護會內生性地降低生產效率已經被很多研究所證實。在排除第三種因素的情況下,第二種可能性是最大的,其次是第一種。如果僅從所有制角度來推斷,行政性壁壘保護下的國有企業,其冗員與其他國有企業的冗員總體上不應該有太大差別。但現實情況的差距說明,在競爭性的領域,市場競爭導致的價格逐漸內生于市場而外生于企業,給競爭性國有企業施加了更硬的預算約束,使這些企業被迫釋放了大量冗員。而行政性壁壘下的企業,在缺少外部競爭的情況下,更容易通過內生的價格轉嫁冗員導致的低效率。這一分析與盛仕斌[24]對各行業下崗情況的統計結果相吻合。他的統計結果表明,在下崗問題嚴重的20世紀90年代中后期,下崗率與行業的進入壁壘尤其是與行政性壁壘的高低有強相關性。由于行政性壁壘保護下的企業必須接受價格管制,如果試圖通過漲價或獲得補貼來轉移低效率,那么最直接的方法甚至是唯一可選擇的方法,就是游說和俘獲政府管制者。

國有經濟的隱性失業率要遠高于其他所有制企業。隱性失業在國有企業里長期大規模存在,對企業績效產生的負面影響是很顯然的。國有企業的人工成本高于全行業平均水平的事實,至少能部分說明這種判斷。[25]、[26]、[27]、[28]、[29]盡管很多文獻僅從所有制結構上來探討企業冗員與效率的關系,而沒有將國有企業中的行政性壟斷企業與其他類型企業區別開來討論勞動生產率,但這些研究部分說明了行政性壁壘的保護會使預算約束變得更軟,企業在釋放冗員上可能面臨著更高的成本。因為如果政府是這些企業改進效率的外部推動者,在沒有競爭者或者只有有限的競爭者時,政府很難從外部觀察到這些企業的真實成本和最優就業量。③作為一個從外部實施激勵的第三方,當不存在能釋放成本信息的真正市場時,由政府來推動減員增效就沒有充分合理的依據。

3.兩種情況下的預算約束

處于行政性進入壁壘保護下的企業預算約束問題應該區分兩種情況。(1)當企業面臨外生的市場價格時,所有企業的成本決定了任何一家企業的價格底線。企業面對水平的需求曲線,市場對企業自己產品的需求價格彈性無窮大。因此,市場對企業施加的約束是絕對硬的。但是如果某個特定企業能夠得到來自政府的補貼和其他形式的救助,比如稅收減免和政府訂單等,那么事實上的預算約束是軟的。如果企業獲得補貼的同時,其管理水平與其他企業無差別,即生產是有效率的,那么,來自政府的補貼和救助應該直接轉化為企業的剩余所得,但是,這類企業的公有制特征所決定的其剩余索取者為國家(全民)而非企業內部人的情況,使企業內部人有足夠的激勵設法將企業尋求的這些補貼最終變為自己的收入。而如果因為軟約束的激勵使企業的管理水平更差,效率更低,政府補貼將被耗散殆盡。[30](2)企業面臨內生的價格。即企業由于面對向下傾斜的需求曲線而使其對產量的選擇能夠影響產品價格的同時,還能得到來自政府的救助,就不存在市場施加硬約束的強條件。這意味著當成本上升時,它將從兩方面來增加凈收益。一是提高價格。由于這類企業產品的需求價格彈性極低,提價并不會使需求量下降多少。但是,這類企業往往以自由定價權換取了保護性壁壘。要想提高價格,就必須偽裝自己、做大會計成本、俘獲管制者。二是向政府施加壓力或者俘獲管制者來獲得轉移支付。企業提高價格的收益直接來自消費者,補貼的所得則間接來自于消費者。

要素的相對價格變化時,便宜的要素替代昂貴的要素是控制成本的自然方法,但當行政性壁壘保護下的企業能夠突破成本約束時,替代并不必然發生。效率導向的替代不能發生或滯后,成本的螺旋式上升就不可避免,勞動節約型技術和管理方法的進步就很緩慢。行政壁壘的保護和管制使企業的許多行為具有了剛性,失去了對市場變化的敏感反應。當企業面臨外部競爭從而來自市場的約束被硬化時,減員增效和其他控制成本的措施成為企業自我選擇行為的第一個條件才得到滿足。而第二個條件即政府確實不施以救助,得到滿足時才有可能真正實現硬約束。但這一條件在行政性壁壘保護下的行業不能得到滿足,軟預算約束不可避免。

五、結論與政策建議

分析表明,一旦獲得了行政性壁壘的保護,企業的預算約束與沒有被管制的企業相比變得更軟。行政性壟斷企業在虧損時更容易獲得政府的補貼,也就是說,它們更容易將實際的低效率的代價轉嫁給公眾。這些企業吸引了過多勞動力的同時,企業內部人的收入高而失業風險低。預算軟約束的主要原因是,行政性進入壁壘的存在限制了競爭者對在位企業施加的內生性監督。④

由于行政性壁壘下的企業必須接受政府的管制,而這會使企業更容易將經營性虧損和內部人對利潤的分享歸因于政府管制(如價格管制)本身。本文的政策建議是,拆除或降低行政性進入壁壘,引入競爭或允許競爭,企業的價格將被市場外生化,企業預算約束的硬化就具備了一個必要條件。因為外生的價格是企業成本上升的上限,當企業的成本大于市場價格時,如果政府不實施救助的承諾具有可信性,企業將面對硬預算約束,即或者釋放冗員、降低內部人的收入、提高績效以降低成本,或者被迫退出市場,無效率的成本就可能會內生性地降低。也就是說,我國的反壟斷主要問題是反行政壟斷,而反行政壟斷的首要任務是拆除或者降低行政性進入壁壘,這也是我國反壟斷操作的難點。

*本文受北京市屬高等學校人才強教深化計劃項目“行政性進入壁壘下的企業道德風險研究(項目編號:PHR20110879)”、國家社科基金項目“資源環境約束條件下的區域產業結構升級研究”(項目編號:10CJY005)、北京市哲學社會科學首都流通業研究基地和北京市教委科技創新平臺“北京流通業發展方式轉變研究”、“我國國民經濟核算體系優化研究”資助。

注釋:

①科爾奈列出了五種預算軟約束條件:價格制定、軟的稅收制度、國家的無償撥款、軟的信貸制度和軟的外部資金投入條件。五種條件中的任何一項都可能導致軟約束。

②引入競爭者和允許進入應作嚴格區別。對于試圖進入者,即便沒有行政性壁壘的限制,也要面對在位企業的沉淀成本和策略性行動等諸多進入障礙。這時就需要政府的扶持,比如,防止在位者進行掠奪性定價,通過不對稱管制等方法引入競爭者。而降低和拆除進入的行政性壁壘就是允許進入。

③在競爭性市場上,價格能顯示出企業成本,而在非競爭性市場上,價格的這一功能由于市場勢力的存在被弱化。對于行政性壟斷行業,價格的這一功能幾近“癱瘓”。因此,從嚴格意義上來說,這類產業并不處于市場之中。對行政性壟斷企業的利潤情況,政府、學術界和企業各自研究或公布出來的數字往往大相徑庭。

④市場內生性監督的懲罰機制在于,消費者的貨幣“選票”,可以在生產替代品的不同生產者之間自由選擇,從而實施了可信的懲罰。貨幣選票的懲罰作用會隨替代品的減少而減弱。當只有一家企業時,貨幣選票的自動懲罰機制會喪失。

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