主體功能區規劃下轉移支付問題探討*

陳海生

（中共揚州市委黨校 江蘇 揚州 225009）

改革開放以來，我國經濟和社會取得了巨大成就，這主要得益于以經濟建設為中心的發展指導方針，但由于許多地區過度追求經濟效益，其發展超過了環境的承載能力，破壞了人生存的自然空間，這種現象的根源在于“同質”的政府對“異質”的區域實行“同質”的管理。為踐行科學發展的理念，國家提出了主體功能區規劃，這是我國國土空間有序開發的重大戰略創新。《全國主體功能區規劃》明確提出，到2020年要“基本形成主體功能區布局”，并指出要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設”來完善公共財政體系，“實施有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”。信息不對稱是現實世界的常態，本文主要在此情況下探討主體功能區劃下轉移支付的逆向選擇和事后財政資金使用和產業發展的道德風險問題，從期刊網的文獻資料來看，目前還并沒有博弈論這個角度的探討。

一、主體功能區的概念與劃分

主體功能區是一個全新的概念，是指根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等，按區域分工和協調發展的原則劃定的具有某種特定主體功能定位的空間單元。按照開發方式具體分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區四類。優化開發區域是指國土開發密度已經較高，資源環境承載能力開始減弱的區域；重點開發區域是指資源環境承載能力較強，經濟和人口集聚條件較好的區域；限制開發區域是指資源承載能力較弱，大規模集聚經濟和人口條件不夠好，并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域；禁止開發區域是指依法設立的各類自然、文化保護區域。這種劃分的實質是把國土劃分為開發區域與保護區域。按照開發內容分為城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區。按照層級分為國家和省兩級，國家級不覆蓋全部國土，省級覆蓋全部區域，同時省級以縣級行政區為基本操作單元，主體功能區可以跨行政區。

二、主體功能區劃下轉移支付問題探討

（一）主體功能區下財政轉移支付的理論淵源

傳統的財政功能理論認為財政具有三個主要功能，第一資源配置職能，第二收入分配職能，也就是達成社會所認可的“公平”狀態。第三是經濟穩定職能。一般以往的財政轉移支付，都是國家對經濟富裕地區收稅，然后轉移到經濟相對落后地區，以保障落后地區政府的運轉，保障當地居民的基本生活需求和一定程度的公共服務，包括教育、醫療衛生等等，達致某種程度上的公平，履行的是財政的第二個職能。

主體功能區下轉移支付的理論基礎是經濟學中導致市場失靈的外部性理論。外部性分為正外部性和負外部性。正外部性是行為主體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是行為主體的活動使他人或社會受損，而該行為主體卻沒有為此承擔成本。在主體功能區規劃中，由于各地區自然環境稟賦的天然差異，導致了各主體功能區之間生態、環境和經濟利益的不平衡。對于限制和禁止開發區域，其外部性表現為向優化開發區和重點開發區提供生態產品和生態服務的同時，而自身由于政策限制失去了大力發展經濟的機會。而重點開發區域和優化開發區域，排放污染物（如CO2、SO2），相應產業的發展對整個社會的生態環境產生破壞。正、負兩方面的外部性導致了兩種不同類型的開發區域即限制和禁止開發區與優化和重點開發區之間生態、環境和經濟利益的不平衡。《國家主體功能區規劃》明確提出開發區要提供經濟產品，保護區要提供生態產品，而產品又可以分為私人物品與公共物品，私人產品在產權明晰的情況下，如果交易成本足夠小，可以交由市場解決，如果是公共品的話，則有政府通過稅收來提供。所以基于主體功能區的轉移支付其實質是一種購買交易行為，購買的是禁止和限制開發區生產的“生態產品”，根據科斯定理，只是由于生態產品的使用很難界定清晰的產權，交易成本太高，而政府具有某種程度的規模效應，這樣才由政府出面來集體購買。當然政府也并非完全理性，全知全能，也要在不斷的利益博弈中調整改進，這是后面要探討的話題。

（二）主體功能區劃下轉移支付的內涵屬性

優化開發區與重點開發區對限制開發區、禁止開發區的財政轉移支付有什么樣的內涵屬性？是不是一種追求公平的扶貧救助或者是一種恩賜呢？基于不同的視角，得出的結論是不同的。從政府間財政關系來看，主體功能區建設中的財政轉移支付既是一種追求社會公平的行為，又是一種政府購買行為。根據國家主體功能規劃，對限制開發區和禁止開發區的經濟開發行為進行了嚴格的規定，所以這兩類地區財政能力是十分有限的，同時這兩類地區的支出規模隨著生態的恢復，其財政缺口必然越來越大，對這兩類地區進行財政轉移支付，使當地居民有權利同其他主體功能區居民享有均等化的基本公共服務水平，是財政追求社會公平的表現。限制開發區和禁止開發區主要從事的生態修復、生態環境建設等提供生態財富的活動，對這兩類地區進行財政轉移支付，根據外部性理論應該看成是上級政府對它們提供的生態產品的購買。因此，對這兩類地區的財政轉移支付既要考慮這兩類地區對基本公共服務的需求，又要考慮它們提供的生態財富的數量和質量，因此我們說主體功能區建設中的財政轉移支付既是一種追求公平的財力均等化行為，又是一種政府采購，提供公共品的行為，是一種綜合性行為，不能簡單地看作是救助扶貧。

（三）落實主體功能區劃與轉移支付的現實矛盾

在落實主體功能區的轉移支付的過程中有這樣幾個問題需要關注，一是主體功能區落實的問題，二是上級政府對下級政府轉移支付的博弈問題，三是轉移支付監督使用的問題。

1.主體功能區規劃落實的問題

主體功能區規劃主要依據三個標準劃分，一是資源環境承載能力；二是目前的開發密度；三是將來發展潛力，并且要統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局等因素，進行自上而下的劃分。這是國土空間治理的一種理想狀態，但在現實中卻會遇到挑戰。一是評價數據的科學性問題。用歷史性、現實性數據去面對未來的不確定性，由此進行區域功能劃分的結果是值得商榷的。二是優化和重點開發區劃分應該很好解決，發展經濟的稟賦相對匱乏的禁止開發區也很好劃分，關鍵是限制開發區的界限相對模糊，同時省級主體功能區要覆蓋全省，以縣為單位劃分，限制開發的主體功能區經濟發展必然受到影響，主體功能區劃分標準的模糊性和低操作性，以及各類型主體功能區間政策支持力度和預期收益的巨大差距，必然使各執行主體功能的行政主體不想失去發展的機會，表現為與設計主體功能的政府之間就發展權展開激烈博弈，甚至抵制，或者上有政策，下有對策，最終表現為規劃很好，執行很難。以圖1的江蘇主體功能區為例，研究報告指出（江蘇的具體主體功能區規劃還沒有頒布，此圖是南京大學就主體功能區做出的中期報告），金湖縣為限制區域，而旁邊的寶應是重點開發區，這導致金湖縣會盡力抵制，同時在監督不力的情況下偷偷發展所限制的產業，以獲取運轉必須的財稅，并贏的人事考核（當前人事考核評價機制仍以GDP為主）。

圖1 江蘇主體功能區

2.轉移支付行為主體的利益博弈——逆向選擇

上級政府主要是中央政府和省級政府，對各自所劃定的禁止類與限制類的主體功能區進行財力的轉移支付。這在一般人看來是很簡單的，上級政府給錢，下級政府辦事，其實際運作遠非這么簡單。其實限制區也是分等次的，處于全國邊遠，經濟發展條件不太好的區域，可能樂于劃入限制或者禁止區，分享轉移支付，但是對于像江蘇這些沿海省份，他的限制區的區位優勢對于全國而言還是比較大的，比如上圖中的金湖縣、盱眙縣等等。我們假設上級政府對處于限制開發區的政府有轉移支付的義務，以保證提供基本的公共服務，但是各地發展差異很大，比如江蘇蘇南和蘇北不可同日而語，那么蘇北的公共服務究竟達到什么樣的水平是一個需要博弈的問題。同時轉移支付又有購買性質，而生態產品的界定的困難，上級政府財政轉移的數量如何確定？不妨以江蘇為例，由于國家或省級政府不可能根據每一個行政區設立一個基于行政區提供生態產品的精確值，所以只能根據限制區域公共服務的平均水平來提供轉移支付，就導致相對優質的限制開發區補償不足，導致他們退出提供主體功能產品，私下發展其他限制產業，也就是出現了信息不對稱下的逆向選擇問題。下面從一個模型進行分析，因為轉移支付隨著經濟的增長會不斷上升，且不是一次支付，限于上級政府的財力限制，是不是能達到執行政府的預期數量，不妨假設執行政府對上級政府的轉移支付達到預期成為承諾可信，否則就是承諾不全可信（不全可信不代表承諾不可信），在這兩種情況下地方政府有執行主體功能或者不執行兩種選擇。不執行時可以私下發展應該被限制的產業，這樣可以獲得支配財力，但是卻破壞了環境。圖2中，支付矩陣括號中前一個是上級政府的收益，第二個是執行地政府的收益。

圖2 地方政府與上級政府博弈圖

如圖2所示，社會最優選擇是上級政府承諾可信，主體功能區政府執行主體功能，但是我們發現在上述支付矩陣下，地方政府的最優選擇是不執行，而一旦地方政府選擇不執行，則上級政府的最優選擇就是承諾不全可信（轉移支付的數量不足）。這樣的話就導致上有政策，下有對策，主體功能區劃得不到貫徹落實。

如何才能解決上述兩難的問題呢？只有加大對下級政府的監督力度，在發現其違規時，及時糾偏，以行政、法律以及人事考核變動來限制下級政府的沖動，也就是加大地方執行主體不執行主體功能的成本。還有一種解決方法就是改變支付矩陣的收益，使得執行政府一開始執行的收益就要大于不執行的收益，這就要上級政府不能以平均水平提供轉移支付，必須要以最高額來轉移支付，但是這又加大財政負擔，也不利于限制區的人口轉移。實際操作還要看加大監督與加大財政轉移的難易程度。

3.轉移支付的使用監督的效力問題——道德風險

根據上面的分析，我們知道限制區域（特別是東部地區有一定發展潛力的限制區，比如江蘇的金湖縣。）發展沖動要通過加大監督來遏制，同時對轉移支付的使用情況也要加大監督的力度，做到財盡所用。但是現在的問題是如果在國家級或者省級面上來全面深入的監督縣級執行政府（因為國家主體功能區規定縣、市政府為執行主體）的監督成本太大，而所有的監督制約條件中最有效的就是對縣的人事考評機制。現在的矛盾是出錢的是國家或省政府，用錢的是縣政府，管人事的是地級市，而由于縣財省管，地級市又沒有補貼縣財的義務。這就會落入一個監督相對低效的三角之中（見圖3）。

圖3 相對低效的三角圖

在這個三角中，參與者三者的目標函數并不一樣。國家或者省轉移支付后，希望縣級政府能按照主體功能來建設，但是縣級政府只想獲得最大利益，盡量避免劃入限制區，如果已經劃入，則一是積極爭取最大化的轉移支付，二是看監督的執行情況，在可能的情況下會悄悄的突破主體功能劃定的限制，地市級政府既不拿出錢來轉移支付，也由于縣財省管，又拿不到縣級財政的錢，同時還要被省一級政府以發展經濟來考核，這樣監督的動力和效力可能要大打折扣。特別是在這種情況下，比如剛才的金湖縣為限制區，而省里對淮安市的考核還是GDP的話，誰能保證其對轄下的金湖縣不讓其發展限制產業？又用什么來保證轉移支付的資金用到提供公共服務、生態補償呢？在這種事后監督鏈條拉長，效率低下的情況下，地方行政部門必定會發生道德風險，為自己的利益最大化而置主體功能于不顧。

三、主體功能區劃下財政轉移支付制度的一些建議

第一是形成共識，為主體功能區的執行排除思想阻礙。主體功能區的地方政府和居民要從思想上改變GDP崇拜，一切經濟發展為主的思路，切實轉變同質發展的理念，認識到這樣下去發展是不可持續的，是要毀壞自己和后代的生存空間，上級政府要加大宣傳力度，采取多種形式加以宣講、教育，以達成科學發展的共識，為積極推進主體功能區建設掃除思想障礙。對于優化和重點開發區的政府和居民來講，由于并不存在對其經濟發展的限制，所以達成共識相對容易一些，且當人們一般生活水平超越小康階段后，更加注重生活質量、生活空間的優化，從而加大對生態產品的需求，達成共識可以為以后實施省級區域內橫向轉移支付提供思想支持。關鍵是限制類和禁止類開發區，其產業發展受到諸多的限制，這個時候要制止人們盲目發展的沖動并非易事。根據前面的分析得出結論，在轉移支付中，國家和省級政府一定要讓禁止和限制區的執行主體和人民得到切實的利益實惠，打消地方執行行政主體的顧慮，逐步提升轉移支付的力度。同時在產業限制、人口轉移方面的配套鼓勵措施還要跟進，這樣一方面做大分子——轉移支付，一方面減小分母——人口，可以逐漸的提高公共服務水平致大體全國均等。

第二是加大中央和省級政府投入，同時探索多角度財力轉移支付支持的方式。主體功能區區劃建設的成敗，發揮財政的協調作用是關鍵一環，而其中最重要的就是完善政府轉移支付制度，推出縱橫結合的針對主體功能區的轉移支付框架。首先，縱向的主要是國家和省一級政府對各自的禁止和限制開發區進行轉移支付。根據本文對基于主體功能區轉移支付屬性的分析，得出的結論是政府執行的不光是保證社會公平的屬性，還是一種購買行為。這就要改變以前轉移支付的內容，增加專門針對主體功能區的專項支付。主體功能區轉移支付的資金來源包括兩個方面，一是中央財政安排的資金；二是限制開發區和禁止開發區增值稅（75％上交中央的部分）的相關部分或者環比增量的部分按來源地直接返還給該地區。這樣可以增加地方執行政府的財政收入，增加對地方執行主體功能的激勵。其次，橫向的針對主體功能區的轉移支付政策，處在發展優勢的優化開發區、重點開發區（生態財富受益地）和對處于發展劣勢的限制開發區、禁止開發區（生態財富生產地）之間建立起橫向的生態財富補償機制。這在目前還沒有先例，只有對口支援，可以在這個現實基礎上拓展嘗試。

第三是建立和完善財政轉移支付的制度監督和制約機制。職能部門要對轉移支付的使用進行監督和檢查，以評價轉移資金的使用效果，專款必須做到專用。一是轉移支付資金的使用要建立嚴格的考評機制，擅自轉移支付資金的、截留或無正當理由應撥未撥付的，以及其他貪污腐敗行為，應給予相關責任部門及責任人員以嚴厲的懲處，著力保證資金用到實處；二是對于負責撥款的轉出資金的部門，也要有一套評估和考核體系，以敦促他們盡職盡責地履行職責，加大對資金使用的監督力度；三是提供透明度，以此提高政府的公信力和嚴肅性，資金的撥付和使用必須實時通過相關渠道公開，將資金使用的動態過程完全置于公眾與社會的監督下，從根本上革除尋租和腐敗，讓轉移支付資金切實轉化為公共服務的提高，這樣才能得到禁止和限制區居民的支持和響應。從長期來看還要建立財、事、監督考評（特別是人事制度）相一致的體系，本文上面分析得出的結論是監督考評制度與財政轉移主體的不統一會增加運作成本，降低效率，所以還要強化財政省管縣的機制，在時機成熟時候取消地級市對縣這一行為主體的監督考評。

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