公共財政視閾的基本公共服務均等化對策探析*
——基于江蘇區(qū)域發(fā)展

李桂華

（中共南京市委黨校經濟學教研部 江蘇 南京 210001）

“基本公共服務均等化”最初來源于西方，在發(fā)達國家，公民所享受基本均等的公共服務是擁有的基本權利。因此“基本公共服務均等化”早已作為西方國家的基本施政綱領。近年來，隨著我國社會公平問題日益嚴峻，社會分配不公，收入差距過大和基本公共服務的供給不足且不均等被多次提到議事日程，黨的十七大報告明確提出，要完善公共財政制度，促進基本公共服務均等化。目前，解決這些問題固然離不開經濟的發(fā)展和社會制度的完善，但公共財政的支出結構與調整、優(yōu)化仍然成為不可或缺的重要途徑。

一、公共服務均等化與政府財政責任

所謂基本公共服務，是指建立在一定社會共識基礎上，由政府根據經濟社會發(fā)展階段和總體水平來提供、旨在保障個人生存權和發(fā)展權所需要的最基本社會條件的公共服務。基本公共服務均等化是指政府要為不同地區(qū)居民提供基本的、在不同階段具有不同標準的、大致相同的公共物品和服務。從本質上來說，基本公共服務均等化意味著全體公民享有基本的公共服務的機會和原則應是均等的，收益和結果應是大體相等的，同時具有較大自由的選擇權。根據我國現階段的經濟社會發(fā)展水平并結合理論的研究成果，界定現階段我國基本公共服務的范圍主要劃分為四個方面：一是底線生存服務，包括公共就業(yè)服務、社會保障等；二是基本發(fā)展服務，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、民政等社會事業(yè)中的公益性領域；三是基本環(huán)境服務，包括公共交通、公共通信、公用設施和環(huán)境保護等；四是基本安全服務，包括公共安全、消費安全和國防安全等。

基本公共服務均等化，指的是基本公共服務的價值取向和結果狀態(tài)，其含義就是全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經濟社會發(fā)展水平相適應、結果大致均等的基本公共服務。從哲學的角度看，根據羅爾斯正義論的兩大正義原則，第一正義原則即平等自由原則，這意味著基本公共服務的供給水平應該平均，第二正義原則即機會平等原則和差別原則，這意味著社會的最大多數成員能夠享受到政府提供的基本公共服務，并且是合理合法不存在特權的。國家發(fā)展改革委宏觀經濟研究院課題組認為，中國現階段的全國性基本公共服務均等化是一個“使每個公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地能夠有機會接近法定基本公共服務項目的過程”。

（二）公共財政與公共服務均等化

從財政來看待基本公共服務，前者是后者的必要條件，但不是充分條件，也就是說，政府提供公共服務離不開財政投入，但有了財政投入，并不等于就有公共服務。［1］公共服務是一個過程，通常可以分為投入、提供、消費三個階段。第一階段表現為通過財政手段完成的公共資金的投入，第二階段是具體的公共服務的產出環(huán)節(jié)，即由不同的部門、單位、機構提供具體的公共服務，第三階段反映的是公共服務供應的結果，具體體現在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、個體間的不同表現。公共財政在這三個階段的作用也是不同的，并且是依次遞減的：在第一階段可以發(fā)揮直接作用，在第二、第三階段只能發(fā)揮間接作用，可以對產出、消費狀況進行績效監(jiān)測，為調整投入及其方式提供依據。

公共服務均等化與財政關系十分密切，財政在基本公共服務均等化進程中承擔著重要責任。公共財政的本質特征是公共性，公共財政是取之于民、用之于民的，公共財政要求政府必須對所有經濟主體和社會成員提供均等化的公共服務。從經濟學的角度看，在描述社會的理想狀態(tài)時，都會強調“最大多數人的最大福利”，這是一種追求帕累托最優(yōu)的資源分配狀態(tài)，即在不使任何人境況變壞的情況下，而不可能再使某些人的處境變好。［2］政府提供公共服務時，實際上就是在進行帕累托改進，基本公共服務的均等化實際上就是向帕累托最優(yōu)邁進。

二、影響基本公共服務均等化的公共財政制度缺陷

長期以來，中央和地方政府之間的事權與支出責任劃分不清是困擾我國財政管理體制一直存在的主要問題。中央和地方政府關系的不規(guī)范，事權與支出責任的劃分不清，導致在公共產品供給和公共服務的提供上經常發(fā)生越位、錯位與缺位，甚至某種程度上出現“中央點菜、地方買單”等事權下移現象。其結果必然導致地方政府承擔過多的財政事務，支出增多。

從表1可以顯示出，中央與地方公共財政制度的缺陷及公共服務責任分工的錯位主要表現在：一是中央政府過多地承擔了本應由地方政府承當的的基礎建設和工業(yè)、商業(yè)、金融等經濟發(fā)展方面的支出責任，而且不合理地直接干預微觀企業(yè)層面的運營。如2010年中央在交通運輸領域的投入達到1489.58億元，占到整個政府投入的27.14％；金融事務的支出達到488.16億元，占到財政投入總量的72.53％。二是中央對地區(qū)差距的宏觀調節(jié)功能較差。如對農村的各項投入有助于調節(jié)地區(qū)的經濟差距、有效縮小解決長期存在的城鄉(xiāng)二元經濟結構問題，理應更多地由中央政府統籌安排，但2010年中央政府整個承擔和支持農林水事務的投入為387.89億元，占政府投入比重僅為4.77％；在協調城鄉(xiāng)社區(qū)事務管理方面，中央政府雖然不便直接參與到社區(qū)事務的具體管理中去，但可以在資金上給予發(fā)展較弱的農村地區(qū)社區(qū)事業(yè)發(fā)展提供更多的支持，但中央政府對城鄉(xiāng)社區(qū)事務的投入僅有10.09億元，占比重僅為0.17％，這在很大程度上延緩了城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的步伐。三是中央和省級政府是教育和醫(yī)療衛(wèi)生公共服務供給的主要承擔者，但從目前來看中央政府在這兩方面的投入比重明顯偏低。中央政府占財政性教育支出的比重僅為5.75％，這一水平遠低于15％的目標，與其它發(fā)展中國家相比也處于較低水平。中央財政用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出為73.56億元，占比重只有1.53％，遠低于發(fā)達國家的水平。目前我國醫(yī)療衛(wèi)生總支出占世界衛(wèi)生總支出的比重為3％，就是說，我們在用占世界3％的衛(wèi)生資源來解決占世界22％的人口的健康問題，這顯然不能滿足需要，也致使我國公共衛(wèi)生資源配置的不均等，四是根據國際慣例，在再分配性社會保障和社會救濟的支出一般應由中央政府提供，但中央財政對社會保障和就業(yè)的支出僅占整個政府支出的4.93％。

我國現行的公共財政管理體制是源于1994年確定的分稅制，它的實施對我國經濟建設起到了不可忽視的作用，在當時保證了國家能夠集中財力搞好最重要的經濟建設項目，也強化了中央對地方財政收支的控制和監(jiān)管。同時，自分稅制后逐步建立起來的轉移支付制度對調整轄區(qū)效益外溢問題、平衡地區(qū)財政利益和保證中央政府的核心地位都起到了積極的作用，實際上在財政制度設計中，轉移支付的主要目的就是促進公共服務的均等化。但也應看到，財政收入的向上集中使得地方政府事權和財權的不對稱，從而導致了地方政府公共服務的缺位與乏力，尤其是區(qū)域財政收支的不平衡更加劇了不同地區(qū)之間的基本公共服務的不均等。這樣構成了縱橫兩對矛盾成為我國實現基本公共服務均等化亟待解決的問題。在通常情況下，我國財政制度的轉移支付主要有三種形式：稅收返還和體制性補助、財力性轉移支付以及專項轉移支付。第一，稅收返還和體制性補助不具有均等化功能。因為稅收返還的規(guī)模與地方經濟發(fā)展程度相關，越是經濟越發(fā)達的地區(qū)獲得的稅收返還比例更大，形成“馬太效應”。第二，財力性轉移支付有助于平衡地區(qū)間財力差距。財力性轉移支付的主要目的是彌補財政實力相對薄弱的地區(qū)的財力缺口，有效均衡地區(qū)間財力差距。主要包括一般性轉移支付、民族地區(qū)轉移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補資金等等，其中的一般性轉移支付促進均等化的效果最為顯著。第三，專項轉移支付部分的均等化作用不明顯。專項轉移支付是指上級政府為了實現特定的政策目標，以及對委托下級政府代理農業(yè)、衛(wèi)生、扶貧等方面事務進行補償而設立的專項補助資金，必須專款專用，因而，均等化的作用也不明顯。［3］

1.2 檢查方法與儀器 采用美國GE公司生產的Discovery VCT 64型PET/CT儀。患者檢查前禁食6 h以上，血糖<10 mmol/L；按體質量靜脈注射18F-FDG(上海原子科興藥業(yè)有限公司)4.44 MBq/kg。安靜休息約60 min后進行顯像，掃描范圍自顱頂至股骨中部。全身常規(guī)CT掃描(電壓120 kV，電流140 mA，層厚3.75 mm，螺距0.516)。PET掃描以三維(3D)模式采集，2 min/床位，通常每次采集7～8個床位。

三、江蘇公共服務均等化的財政投入現狀

當前從全省范圍來看，隨著公共財政體系的不斷完善，公共服務財政投入力度也在不斷加大，民生支出占財政支出的比重逐年提高。“十一五”期間，全省一般預算支出累計超過16600億元，是“十五”期間的3倍，年均增長23.6％，其中，用于農林水、教育、就業(yè)和社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等支出占一般預算支出的39.4％，財政資源更多地向經濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和薄弱地區(qū)傾斜。［4］其中，教育支出成為我省公共財政的第一大支出，“十一五”期間地方教育經費總投入達到4900億元，年均增長17.5％，［5］完善和落實了義務教育經費保障機制；就業(yè)政策得到了積極財政支持，2010年全省城鎮(zhèn)新增就業(yè)128.7萬人；社會保障體系不斷完善，養(yǎng)老保險省級統籌逐步推進；全省醫(yī)療保障制度全面建立，2010年城鄉(xiāng)醫(yī)療保障覆蓋率超過95％。［6］從整體上看，基本公共服務供給水平在顯著提升，地方政府的公共服務能力也在逐漸增強，已經初步形成了公共教育服務體系、醫(yī)療衛(wèi)生服務體系、就業(yè)服務體系、社會保障體系、住房保障體系、公共文體服務體系的六大公共服務體系。

表2 江蘇省2008年—2010年公共服務財政支出情況（單位：億元）

2008年，我國的財政支出結構做出了調整，在財政支出結構的安排中，大幅度向民生傾斜，并不斷提高其比重，這樣“民生財政”的歷史性轉折，具有非常重要的意義，因此我們選擇2008—2010年這三年的公共服務財政支出情況來分析。根據2011年江蘇省統計年鑒的數據可知，2008年、2009年和2010年用于公共安全、教育、科技、衛(wèi)生、文化、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)與農林水利的公共服務支出總計分別為2117億元、2682.76億元和3298.93億元，分別占一般預算支出的65.19％、66.78％和67.13％。這表明公共財政對公共服務投入絕對數值呈逐年上升趨勢，公共服務所占比重也呈逐年遞增態(tài)勢。

四、江蘇推進公共服務均等化面臨的主要問題

（一）區(qū)域間經濟發(fā)展不平衡

江蘇作為東部經濟大省，發(fā)展一直較為迅速，全省各項經濟指標都居于全國領先水平，但是由于人文歷史、資源稟賦、地理區(qū)位、政策制度以及思想觀念等多方面因素影響，內部的發(fā)展很不平衡，并且區(qū)域發(fā)展的梯度特征非常明顯，逐漸形成了以蘇南為中心，蘇中、蘇北外圍的現狀，區(qū)域發(fā)展的不平衡對于實現江蘇公共服務均等化帶來了制約和挑戰(zhàn)。

表3 江蘇省2005—2010年三大區(qū)域的財政收入情況（單位：億元）

通過觀察表3關于三大區(qū)域“十一五”期間的財政收入情況，我們可以發(fā)現三大區(qū)域都處于穩(wěn)步發(fā)展的趨勢，但是五年內區(qū)域發(fā)展的差距較大。尤其是蘇南與蘇北的差距在不斷拉大，從2005年兩者相差693.41億元到2010年差距拉到1569.62億元。因為提供公共服務的價值源泉來自于財政收入，財政收入越大，公共服務的總量就越大，所以地區(qū)間經濟發(fā)展水平的差異是公共服務差異的重要原因，聯系我省的區(qū)域經濟發(fā)展不平衡的現狀，可以看到區(qū)域經濟發(fā)展水平對于我省公共服務均等化根本上的影響。

（二）區(qū)域間公共財政投入差距大

通過上文分析江蘇公共服務財政投入的現狀，雖然從整體上看我省公共服務的財政投入在不斷增加，但是當具體到省內各市縣地區(qū)的公共財政投入時，我們可以發(fā)現目前地方財政對公共服務的投入的比重顯得較低，增速緩慢，而且在不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體間存在明顯的失衡，還難以滿足社會公眾對教育、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護與農林水利等方面公共服務的需求，尤其是在基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等基本公共服務差距依然很大。下面我們主要從這四點出發(fā)，分析江蘇公共服務財政投入的區(qū)域差距。

圖1 2010年江蘇三大區(qū)域部分公共服務財政支出表

首先，以公共教育為例看公共財政投入的區(qū)域差距，通過圖1我們可以看到江蘇三大區(qū)域對教育的財政投入都比社保和醫(yī)療要高很多，說明各地都相對更加重視對于教育的財政支持。考慮到蘇中只有南通、揚州、泰州三個城市，相對于包含五個城市的蘇南和蘇北數量較少，因此下面在比較區(qū)域差距是主要是比較蘇南與蘇北的財政支出。其次，社會保障和就業(yè)方面，蘇南與蘇北相差了60億元。再有，在醫(yī)療衛(wèi)生支出方面，蘇南地區(qū)的110.74億元相比蘇北地區(qū)多支出了38.68億元。環(huán)境保護方面，蘇南地區(qū)2010年支出了86.87億元，而蘇北地區(qū)僅為28.55億元，蘇南的支出是蘇北支出的三倍多。通過以上對圖1的分析，我們可以清楚的看到三大區(qū)域關于公共服務財政支出的差距，從而也反映了江蘇區(qū)域公共服務發(fā)展的不均衡狀態(tài)。

（三）財政制度不完善，財力與事權不匹配

公共服務的基本屬性決定了政府是實現公共服務均衡供給的主導力量，在“服務型”政府理念的指導下，我國財政體制也在向公共財政管理體制轉型，目前以公共服務支出為主的財政支出框架基本形成，但是財政資金的支出還不能保障公共服務供給均等化。

我國在財稅體制改革后，財權層層上移而事權不斷逐級下放，上級政府的財政資金相比下級政府充裕，然而基本公共服務的支出大部分要由下級政府承擔，這樣在各級政府從自己本位出發(fā)分配財政資源的情況下，省級以下政府的財政實力極為有限，從而形成了各級政府財力與事權的不匹配。［7］另外，由于各級政府間的財權與事權尚未明確，包括省、市、縣、鄉(xiāng)之間的財政關系，尚未按照公共服務均等化的要求理順，致使超越地方政府承擔能力的事權安排加速了地區(qū)間基本公共服務供給的現實差距，這種省、縣財政之間非直接的關系削弱了省級財政通過協調地方財政保障基層公共服務供給的能力。［8］

五、促進江蘇公共服務均等化的財政對策

（一）重視財政轉移支付，促進區(qū)域間均衡發(fā)展

基本公共服務均等化實現的關鍵在于推進均等化轉移支付制度。所謂均等化轉移支付，是指以客觀、科學地評估收入能力和支出需求為基礎，以各地政府能夠提供基本均等的公共服務為目標而實行的轉移支付。［9］均等化轉移支付實際上就是各級政府間對財政資金的收入再分配，體現的是一種公平、公開、公正的財政分配關系。江蘇“十二五”規(guī)劃《建議》明確提出：把區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略深化為區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略，構建三大區(qū)域優(yōu)勢互補、互動發(fā)展機制，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距，全面提升區(qū)域協調發(fā)展水平，［10］這標志著江蘇的區(qū)域發(fā)展由區(qū)域共同發(fā)展轉向了協調發(fā)展。

區(qū)域間經濟發(fā)展的不均衡對公共服務均等化的實現有著直接的影響，區(qū)域協調發(fā)展更強調縮小發(fā)展差距、促進區(qū)域間均衡發(fā)展，而財政轉移支付對于區(qū)域的協調、均衡發(fā)展有著重要的作用。重視財政支付轉移，不是僅僅增加轉移支付的總量就能解決問題的，還要考慮到各區(qū)域的客觀因素。轉移支付總量的增加至多是解決了城市中心區(qū)或農村地區(qū)的不均等問題，但這卻有可能造成整個地區(qū)更嚴重的不均等。［11］因此，重視財政支付轉移，首先要從區(qū)域的自然地理、人口分布、發(fā)展水平等各方面差異出發(fā)，按照區(qū)域的不同服務需求進行不均等的財政轉移支付；其次要在以中央對地方的縱向轉移為主的同時，試行橫向轉移支付，蘇南地區(qū)從財力上支持蘇北地區(qū)，將有利于地區(qū)間協調發(fā)展、促進地區(qū)間公共服務均等化。

（二）優(yōu)化財政支出結構，加大公共服務的投入

促進江蘇基本公共服務均等化，在財政支出結構上，應該按照公共性的要求適時地進行優(yōu)化和調整，必須堅持以人為本，將更多的資金投入基本公共服務領域，促進人的全面發(fā)展。發(fā)揮財政的重要作用，根據各地不同的需求合理分配財政資源，縮小地區(qū)間公共服務的差距，進一步加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、生態(tài)環(huán)境建設等民生領域的財政投入，真正實現取之于民、用之于民，逐步實現最大多數人的最大福利。

這其中需要強調的是，財政支出結構的優(yōu)化應該以一種包容性公共財政為出發(fā)點。隨著社會經濟的發(fā)展，區(qū)域間、群體間、個體間財富差距的逐漸拉大，以稅收等政策調節(jié)收入再分配從某種程度上說是一種劫富濟貧的手段，其結果是使社會群體間產生了新的不平等。聯系吉登斯的“平等”思想，他認為消除不平等的根本途徑在于消除社會排斥，尤其是消除包括對富人以及其他人群在內的社會排斥，［12］按照吉登斯的邏輯，在公共服務均等化的財政支出上，我們不僅僅要依據省情、區(qū)域的實際因素進行財政的適度傾斜和偏向，也要重視對發(fā)達地區(qū)的財政支持，從而避免產生新的不均等。

（三）理順政府間財政關系，使財力與事權相匹配

我國基層政府是提供基本公共服務最為直接的一級政府，但是目前我國基層政府的財力卻是最為困難的。政為財之本，財政之基，因此做好基層政府的各項工作，離不開雄厚的財力作保障。［13］當前要推進我省公共服務均等化，應該要完善公共財政體制、改革現行公共服務管理體制，實現基本公共服務均等化過程中財權與事權的有機統一。具體地，首先，應當明確各級政府的事權。正確合理地界定各級政府的事權，是劃分政府財政支出責任的保障。主要責任的劃分應該以法律形式予以明確，省級政府公共服務的職責在于區(qū)域間經濟的平衡發(fā)展、環(huán)境的有效改善，還有各項公共服務的均等化實現等；而市縣級政府公共服務的職責在于轄區(qū)范圍內公共服務的均衡發(fā)展。其次，應該合理劃分各級政府的財權。根據事權與財權統一的原則，應該根據各級政府的管理責任，合理調整政府間的財力分配。省級政府應根據區(qū)域的不同公共服務職責，相應地分配適度財政支持，完善省以下政府財政的分擔機制，提供各個區(qū)域的基本公共服務均等化水平，同時促進區(qū)域間的協調發(fā)展。

六、結語

“十一五”以來，江蘇省的公共服務發(fā)展雖然取得了一定的成績，但是公共服務并不均等化，地區(qū)間的差距還比較大，具體反映在公共教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共文化等方面。從公共財政的角度分析，目前在推進公共服務均等化的過程中，主要面臨著區(qū)域間發(fā)展不平衡的現實問題，還有財政制度上存在不完善的制度問題。因此，聯系現實需要和內在問題，推進江蘇公共服務均等化，應該重視財政轉移支付以此來促進區(qū)域間的均衡發(fā)展；應該優(yōu)化財政支出結構，加大公共服務投入，注重包容性公共財政的構建，以此來充分發(fā)揮公共財政的重要作用；應該理順各級政府間的財政關系，實現基本公共服務均等化過程中財權與事權的統一。

［1］劉尚希.基本公共服務均等化與政府財政責任［J］.中國黨政干部論壇，2008，（11）.

［2］［7］［9］馬海濤等.中國基本公共服務均等化問題研究［M］.北京：經濟科學出版社，2011.

［3］李晉中.對制約公共服務均等化因素的分析［J］.財政研究，2008，（1）.

［4］［6］江蘇省財政廳［EB/OL］.http://www.jscz.gov.cn.

［5］丁宏.推進江蘇公共文化服務體系建設的對策建議.［J/OL］.http://n.chinafilm.com.

［8］熊波.基本公共服務均等化與公共財政體制改革［J］.重慶社會科學，2009，（9）.

［10］吳權.江蘇“十二五”規(guī)劃《建議》關鍵詞解讀［J］.群眾，2011，（1）.

［11］于忠江.城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的范式創(chuàng)新及其載體找尋［J］.管理科學，2012，（3）.

［12］安東尼·吉登斯.第三條道路——社會民主主義的復興［M］.北京：北京大學出版社，2000.

［13］趙新峰，宋立根.地方政府公共服務部門改革研究［M］.北京：人民出版社，2007.