政府執行力評價指標體系研究*

課題組

（中共南京市委黨校政治文明建設研究中心 江蘇 南京 210001）

政府執行力評價指標體系是指對政府的政策和決策執行能力、執行力度、執行效力等建立起的一套評價體系，它能有效地反映和衡量政府執行力的水平，并對政府執行力的現狀、影響因素做出判斷。設定科學、合理的評價標準是保證和提升政府執行力的關鍵。必須根據各級政府、政府各部門執行的特點和規律，建立一套評價指標體系，通過細節指標上的定性定量差異，直觀反映出政府執行力水平，使影響執行力的問題得到及時有效解決，從而達到提升政府執行力的目的。

一、制定政府執行力評價指標體系的必要性

（一）指標體系可以明確導向，有利于提高政策（決策）執行的科學性。早在2003年，為了指導全面小康社會建設的實踐，江蘇探索制定了四大類18項25條指標；2012年，南京制定出臺了幸福都市建設指標體系，包括42條部門工作的客觀指標和21條百姓感受的主觀指標，用以指導幸福都市建設，均取得了明顯成效，說明指標體系具有重要的引導作用。現在，在南京“三爭一創”的實踐活動中，專門制定政府執行力的指標體系，可以更好地強化“一個根本、三個聚焦”的目標導向，使政府及其部門的工作能更好地服務于科學發展。

（二）指標體系可以實施激勵，有利于提高政策（決策）執行的積極性。我國經濟社會發展一貫具有“利用指標體系誘導發展”的特征，如果不能把各項任務通過指標體系分解、落實到各個部門并加以考核，很多政府部門會因缺乏一定目標導向的激勵而不夠奮發努力。政府執行力評價指標體系的制定，使政府推進工作有了標桿，便于凝聚人心、鼓舞斗志，進一步提升推進南京“率先基本現代化”的“精氣神”和“執行力”。

（三）指標體系可以有效監測，有利于提高政策（決策）執行的效益性。有了指標體系，可以更加方便、有效地對政府執行力進行量化的跟蹤監測，反映政府執行的綜合效益，為考核政府工作實績提供了準確的對照尺度；有了指標體系，可以客觀準確地反映政府部門執行工作的薄弱環節和存在的問題，這就為改進政府工作，更好地推動經濟社會的科學發展找準了前進的方向。

（四）指標體系可以檢驗執行，有利于提高政策（決策）執行的主動性。對照指標體系，政府及其部門可以檢驗自身及工作人員對預定目標的完成情況和完成程度，有利于推動政府的目標管理和績效管理，培育積極向上的工作氛圍，提升工作人員的工作主動性。

（五）指標體系可以完善機制，有利于提高政策（決策）執行的權威性。之所以“政策出不了中南海”，是因為政策執行的權威性不夠。制定指標體系，有利于完善和發展各級政府和政府部門的執行獎懲機制，逐步建立起按執行實績論“英雄”的激勵和約束機制。

（六）指標體系可以發現人才，有利于提高政策（決策）執行的導向性。指標體系可以為進一步深化干部人事制度改革提供用人導向，使那些具有較高執行能力的干部脫穎而出，及時走上重要崗位和領導崗位，營造一種“讓執行力強的干部有市場，讓執行力弱的干部無用武之地”的用人氛圍。

二、已有研究成果及其不足

自從溫總理在十屆全國人大四次會議的《政府工作報告》提出“政府執行力”概念以來，一些專家學者開始對政府執行力進行測評，開發出了三種較有代表性的測評指標體系。有人選取“執行剛度”、“執行力度”、“執行高度”、“執行速度”、“執行效度”五個指標來評價政府執行力。執行剛度是指執行時的決心程度；執行力度是指政府執行任務的力量度；執行高度是政府實際執行結果與原定目標對比的高度；執行速度是政府執行并完成任務的時效度；執行效度即社會效益度，包括由執行活動所產生的直接效益度及附帶效益度。這個指標體系從橫截面、共時態的角度來評價政府執行力，比較全面。但該指標體系只停留在執行的某一個階段，不能衡量執行全過程的執行力，這樣得出的結果會有失偏頗。

還有學者從政府執行力的生成結構出發，選取“執行戰略力、執行主體優化力、執行資源調配力、執行環境支持力、執行效力”五個一級指標，每個一級指標又包含若干子指標，如“執行環境支持力”包括政治環境支持力、經濟環境支持力、自然環境支持力等。形成了一個包括5個一級指標、14個二級指標、42個三級指標的指標體系。這套指標體系從整個執行發生、發展過程出發，在科學性和可操作考核性方面取得了較大進展。但這套指標體系將影響政府執行力的內部因素和外部因素置于同等位置，在同一指標體系中進行考察，容易出現偏差。

有學者在比較分析前兩種評價指標體系后，吸收了他們的優點，并借鑒管理過程理論，從“計劃確定力、組織運行力、資源整合力、領導影響力、控制實施力”五個維度來設定指標評價體系，構建了一個以決策為起點、以執行結束為終點的政府執行力評估指標體系。增加了學術含量，提升了指標體系的理論性。但同時也大大增加了主觀指標的含量，實踐應用性功能降低。而且，以執行結束為終點，科學性也有待考量，因為執行的結束意味著新執行的開始。

所以，我們認為，應該圍繞政府執行的基本規律、特點和政府執行力的深刻內涵，研究、開發出一套既有理論性、更有實踐性，既具科學性、更具應用性的政府執行力評價指標體系。

三、政府執行是一個動態的過程，政府執行力是多種綜合力量的互動結果

最早對政府執行問題進行學術研究的美國政策學家普雷斯曼和威爾達夫斯基將政府執行定義為“在目標的確立與適應于取得這些目標的行動之間的一種相互作用過程。”［1］查爾斯·瓊斯也認為：“政府執行乃是將一種政策付諸實施的各項活動，在這些活動中，以組織、解釋和應用這三種活動最為重要。”［2］而美國著名的行政學家懷特（Leonard D.White）更直截了當地指出：“政府的公共行政，就是公共事務的執行；行政活動的目的，是使公共計劃得以最迅速、最經濟、最圓滿地完成。”［3］我國臺灣學者林水波、張世賢認為：“政策執行是一個動態過程，在整個過程中，負責執行的機關與人員組合各種必要的要素，采取各項行動，扮演管理的角色，進行適當的裁量，建立合理可行的規則，建立目標共識與激勵士氣，應用協商化解沖突，以成就某項特殊的政策目標。”［4］所以，我們應該將政府執行定義為一個動態的過程，是執行主體通過諸多相互聯系、相互配合、相互制約的環節，有效實現政府目標的一個動態過程。這個定義也可以通過互動模型理論加以驗證。該理論的權威專家麥克洛夫林1976年在其發表的代表作《相互調適的政策實施》中，明確指出政府執行的本質是“執行者與受影響者之間就目標或手段進行相互調適的互動過程，執行成功與否在根本上取決于執行者與影響者之間行為調適的程度。雙方調適的結果，又將作為反饋對制定的政策產生作用。”［5］所以，政府執行是一個包含決策、動員、運行、監督、反饋、調整、再決策的一個周而復始、循環往復的動態過程。

由于政府執行是一個涉及眾多參量和因素的復雜過程，而政府執行力又貫穿在政府執行活動的始終，因此政府執行力也必然是一個復雜的動態過程，不同時期會有不同的表現形式。所謂政府執行力，是指在政府組織內所存在的通過認同、支持和準確理解政府的目標及方向，精心設計決策方案和實施方案，并對政府各種組織資源包括人財物、信息、法例、制度等進行集中有效的動員、使用、調度、監督、控制、問責，從而有效地執行實施公共政策、決策以及執行政府日常性公共事務和完成政府既定目標任務的政府內在的能力和力量。概括地說，政府執行力是政府完成各項任務的能力、力量、效力等的總和，是多種綜合力量互相作用結果的綜合表現。溫家寶同志指出：“執行力是政府工作的生命力。執行力弱，政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實就可能出現‘雷聲大、雨點小’的狀況，也會使政府的公信力受到損害。”這段話的著力點就是站在“政府執行力是多種綜合力量互相作用結果的綜合表現”這個角度上來說的。

四、制定政府執行力評價指標體系必須把握的基本原則

“當一項決策沒有得到切實執行時，或者承諾沒有兌現的時候，一定是什么地方出了問題，那就是執行力問題。”［6］政府執行力就是針對部分地方政府和政府部門執行不力的現狀而提出來的。由于政府執行力是一種綜合力量，想要評價它比較困難。但困難并不意味著不可衡量。研究制定政府執行力評價指標體系首先必須把握一些基本原則。

一是科學性原則。指標體系設計要充分體現科學發展觀的要求和人民群眾的切身感受。二是全面性原則。必須能從多個視角和層次反映評價客體的數量規模和數量水平，指標體系是反映執行力特征和狀況的系列指標集合。三是系統性原則。指標體系要考慮影響執行力系統各個方面的要素，以及它們在整個指標體系中的權重。四是操作性原則。各個具體指標要能用操作化的語言來界定，其所包含的內容要能通過實際觀測或者直接測量來獲得。五是前瞻性原則。指標體系要能適應經濟社會的不斷發展和不斷變化的新情況，要有利于發現問題和改正問題，并且順應政府執行力的發展趨勢。六是可比性原則。所有指標要能反映被評價客體的共同屬性，且能使各客體之間能互相比較，取長補短。七是實用性原則。指標體系的設計必須切實可行，能結合各地的特點和實際情況。八是簡潔性原則。在追求“無所不包”“無微不至”的同時，要盡可能簡潔、明快，避免繁瑣的統計和計算。

五、政府執行力評價指標的主要構成

根據前述定義和原則，我們構建了一個以“決策力、發動力、運行力、監督力、反饋力、調整力”為一個動態過程的政府執行力評價指標體系。按遞階層級結構，我們將這個指標體系劃分為三個層級，包括六個一級指標、12個二級指標、36個三級指標，力爭能夠科學、全面、系統地測評政府執行力。其中一級指標分為決策力、發動力、運行力、監督力、反饋力、調整力；二級指標包括計劃力、抉擇力、組織力、動員力、協同力、控制力、約束力、問責力、互動力、回應力、評估力、修正力；三級指標包括預測力、創新力等36個指標。所有指標都可以通過抽樣調查和查閱文獻資料獲取數據。

六、政府執行力評價指標體系的具體操作

（一）指標權重的賦值。在運用多種指標進行評價時，不同的指標對評價結果、評價對象的影響和作用可能都不同。為體現各項指標在整個評價指標體系中的地位和重要程度，在具體指標確定后，必須對各個指標賦予不同的權重系數。確定指標權重系數的方法多種多樣，例如比較平均法、專家評定法、因子分析法等。我們采用的是專家評定法與評價對象主觀賦權法相結合的方法。我們先把政府執行力評價指標體系制成指標權重調研表，通過郵件和現場發放的方式，將調研表送給20名專家和在黨校（行政學院）學習的第45期、46期處級公務員任職培訓班的學員，所有調查均是匿名狀態。共發放調研答卷100份，回收93份，有效答卷90份，經過四舍五入，得出了表內的指標權重。

（二）政府或相關部門的評估準備。評價指標體系的目的全在于運用，研究指標體系就是要使政府及其部門能夠方便、實用地測評自己的執行力。本評價指標體系不用政府動用大量的人力、物力、財力準備各種紛繁復雜的評估材料，只需要對照我們的評價指標準備相關的對應材料即可（以評價南京市政府2012年的執行力為例）。

政府執行力評價指標體系及其權重表

步驟1：在市政府辦公室臨時指定2-3人負責評價材料的收集整理工作，他們自己平時的工作照常進行，只不過在某一時間節點上需要15-20天集中做此項工作。評價工作逐步規范化以后，他們平時就可以注意收集整理相關材料，避免集中突擊。

步驟2：按照政府執行力評價指標體系的三級指標準備相應的材料。

預測力：本年度經濟、社會、文化、生態各項發展指標制定的依據及與完成情況的對比；

創新力：本年度新增加的發展指標，新制定的發展計劃，新出臺的改革方案；

信息加工力：對國內外同類城市的發展目標、發展規劃、發展手段的比較研究；

民主力：重大決策的民意征集、專家咨詢、論證公示、意見采納情況；

規劃力：規劃的前瞻性、穩定性，與南京城市發展的契合性，與民生需求的對接性；

決斷力：對南京發展重大問題的發現能力、解決能力。如在經濟增長放緩、財政收入增速放慢情況下的靈活應對舉措；

方案制定力：本年度制定的南京重大改革發展方案，如《關于實施綜合改革工程的意見》等；

任務分配力：改革發展方案的各項計劃和任務的具體分配情況；

資源調配力：人力、物力、財力的調配使用和作用發揮情況；

理解力：政府各部門及區縣政府對南京市重大決策部署的落實速度，如《關于實施綜合改革工程的意見》在5月14日布置后，相關部門用了多長時間開始啟動；

感召力：領導的宣傳、發動、鼓舞斗爭和干勁的能力，要有具體的例證；

凝聚力：政府工作人員和市民的理解、支持程度，如集中整治拆違工作中主動拆遷的比例；

配合力：政府部門工作的互相配合程度，如簡政強區縣（園區）改革進程中，市編辦、市法制辦、市監察局、市政務辦、各區縣的配合情況；

溝通力：解決難題需要溝通的時間和次數，如南京南站夜班交通的解決情況；

協調力：包括高位協調、各部門橫向聯動、區縣縱向貫通的效率和能力；

方向力：政府運行是否始終圍繞既定的目標和方向；

激勵力：考核激勵機制的年度具體運作情況；

應變力：政府運行中突出問題的糾偏能力和解決能力，如渣土車整治中的反復；

危機力：對風險和問題的預知和防范能力，如應急預案的準備、行政問責制的制定等；

制度力：行政監督各項制度的制定完善情況；

控制力：行政監督各項制度的啟動速度；

問責范圍：行政問責的范圍和廣度；

問責力度：被行政問責的官階大小及主要問責形式；

問責頻度：年度被行政問責的總量，與上年的比較等；

決策互動程度：市民參與重大決策的渠道、方式及數量；

執行互動程度：如何發揮市民參與執行的積極性，相關制度及運作情況；

監督互動程度：行政問責中市民、媒體舉報和提供線索進行監督的數字、比例；

回應速度與頻次：12345政府服務熱線、“南京發布”微博反映問題的處理速度和頻次；

回應渠道與方式：有哪些渠道與方式回應市民的意見、建議和需求；

群眾媒體滿意度：12345政府服務熱線中市民的滿意程度、機關作風建設中市民滿意程度、政府部門向人民匯報述職中市民的滿意程度等；

經濟性：政府執行力評估工作的人力、物力、財力花費；

質量性：通過評估發現執行中出現的主要問題；

效率性：解決評估中發現問題所需的時間；

問題感知力：執行中發現的問題一般通過什么渠道加以解決；

問題消解力：執行中發現的問題需要通過幾個部門或者層級才能解決；

問題預防力：類似問題的重復發生程度。

步驟3：將相關材料整理成冊，供評估機構和評估人員檢查、評閱、打分。如要評價市政府某個部門或某個區縣政府的執行力，同樣照此準備材料。

（三）政府執行力的評價方法

假設要對南京市政府或者市政府某一部門進行執行力的評價，不能由政府或者部門自己說了算，必須選定第三方進行評價，如社會中介組織、相關研究機構等，這樣的評價結果才有公信力。首先由中立方通過隨機抽樣方式，選取部分評估人員。評估人員包括服務代表、普通市民、媒體代表等，要確保評估人員分布的廣泛性，尤其要多選取服務對象的代表，因為他們最有發言權。評估人員的數量一般要達到100-200人，才算有說服力。

假設分發并回收了y份執行力評價有效答卷，就可以根據以下步驟計算出政府執行力的具體數據（我們以一級指標中的決策力為例）。

第一步，算出三級指標D1的分值。我們把第一份答卷的分值設為y1，第二份答卷的分值設為y2，第n份答卷的分值設為yn。那么，D1的分值為n份有效調查答卷中所有D1分值的和除以n。計算公式為D1=（y1+y2+y3+……yn）÷n。同理可求得D2、D3、直到D36的分值。

第二步，根據D1、D2、D3的分值算出二級指標C1的分值。在第一步算出的D1、D2、D3各項分值的基礎上，分別乘以它們各自相應的權重系數之后所得的分值的總和就是指標C1的分值。同理可求得C2、C3、到C12的分值。

第三步，根據二級指標C1、C2的分值計算一級指標B1的分值。B1的分值為第二步算出的C1、C2分值分別乘以它們各自相應的權重系數之后所得的分值的總和。同理可求得B2、B3、B4、B5、B6的分值。

第四步，根據第三步算出的一級指標的分值計算出最終指標的分值，即政府執行力的分值。其分值為B1、B2、B3、B4、B5、B6的分值分別乘以它們各自相應的權重系數之后所得的分值的總和。

至此，我們可以根據分值的大小判斷出政府執行力在群眾心中的高低，A分值越低說明政府執行力在群眾眼里越弱，A分值越高說明政府執行力在群眾眼里越強。

（三）政府執行力評價指標體系的應用

該指標體系既可以綜合反映某個區縣政府、政府部門甚至某個部門內設處室的總體執行力情況，又可以發現執行力某個方面存在的具體問題和突出問題，從而對癥下藥，加以改進提高。因此，這套指標體系可以得到比較廣泛的應用。

1.南京市每年的機關作風建設，可以增加執行力作為一個指標進行考核；

2.南京市每年的政府部門向市民公開述職，可以將執行力考核結果向市民公布，以督促部門更好地改進工作；

3.南京市幸福都市建設指標體系的考核，各個指標的執行落實情況，可以采用本指標體系進行考核；

4.南京市率先基本實現現代化的指標體系制定，可以參照吸收本體系的部分思路；

5.國內城市還沒有進行執行力評價的先例（主要原因就在于評價指標體系的復雜性和難以操作性），南京的操作將具有開創性和奠基性的重大意義。

［1］Jeff L.Pressman and Aaron B.Wildavsky，Implementation［M］.Berkeley：University of California Press，1984（3rd edition）.pp.xx-xxi.

［2］Charles O.Jones，An Introduction to the Study of Public Policy（2nd Edition）［M］.North Scituate，Mas.：Duxbury Press，1997.p.139.

［3］倫納德·D·懷特.公共行政研究導論［A］.彭和平等編譯.國外公共行政理論精選［C］.北京：中共中央黨校出版社，1997.46.

［4］陳振明.公共政策分析［M］.北京：中國人民大學出版社，2003.225.

［5］桑玉成，劉百鳴.公共政策導論［M］.上海：復旦大學出版社，1991.44.

［6］拉里·博西迪，拉姆·查蘭.執行——如何完成任務的學問［M］.北京：機械工業出版社，2004.27.