“大部制”改革的難點(diǎn)及阻力

袁剛

“大部制”改革遇到“官僚制頑癥”

我國(guó)改革起步的上世紀(jì)80年代初，在推行?濟(jì)體制改革的同時(shí)，已大力推行了政府行政體制的改革，起步甚至比?改更早。鄧小平早在1981年1月就說(shuō)過(guò)：“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命。”30多年下來(lái)，政府上下推行了好幾輪以“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”為內(nèi)容的改革，2007年中共十七大更提出“大部制”的改革目標(biāo)，國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府部門(mén)大幅壓縮，改革的雷聲一直很大。

不能說(shuō)改革沒(méi)有取得成效，但因觸及長(zhǎng)時(shí)期形成的根深蒂固的既有利益格局，涉及眾多官員干部的飯碗錢(qián)袋，改革阻力很大，多有反復(fù)，有的甚至流于形式。很多地方是機(jī)構(gòu)減了人不減，不減和尚只拆廟。近日爆出某市的大部制改革，?來(lái)的局長(zhǎng)們?cè)诤喜⒑蟮拇蟛拷y(tǒng)統(tǒng)掛名副局長(zhǎng)，以致有的局竟然有副局長(zhǎng)19個(gè)。有主管編制的領(lǐng)導(dǎo)表示，這是大部制改革“過(guò)渡”時(shí)的“合理”現(xiàn)象，由此引發(fā)民眾熱議，被斥為“假改革”。

“假改革”的說(shuō)法我并不贊同。行政改革30年來(lái)上下幾乎沒(méi)停頓過(guò)，鄧小平、朱镕基等改革家對(duì)機(jī)構(gòu)改革決心很大，出手很猛。朱镕基任總理時(shí)，甚至表示“就是地雷陣也要闖”！他主持的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，初步制止住“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的“怪圈”，大幅裁減合并重組了中央政府機(jī)構(gòu)部門(mén)，取得了很大成績(jī)。

然而，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)中央相對(duì)好辦，裁減下來(lái)的官員可以下到地方，有些部門(mén)甚至想出了公家出資送年輕部員到高校讀研究生的“妙著”，使精簡(jiǎn)預(yù)案得以完成。但地方上尤其是縣市基層政府就難辦了，機(jī)構(gòu)減了官員沒(méi)地方轉(zhuǎn)移，人頭硬是減不下來(lái)。在中國(guó)，工人可以下崗吃社保，干部卻沒(méi)有下崗一說(shuō)，尤其是帶“長(zhǎng)”的，崗位裁減了，官號(hào)待遇等卻一點(diǎn)也不能減，于是就有了上述一個(gè)局十多個(gè)副局長(zhǎng)的“大部制”現(xiàn)象。

其實(shí)，這種情況在全國(guó)非常普遍。?也不敢怠慢當(dāng)官的，只得廣設(shè)副職，百般優(yōu)寵，等他們年老退休以作“過(guò)渡”，這反映的其實(shí)就是“官僚政治”之頑癥。即英國(guó)政治學(xué)家帕金?（Cyril Northcote Parkinson）所描述的官場(chǎng)病，部門(mén)都會(huì)有部門(mén)利益，且有無(wú)限擴(kuò)張的傾向，官員為自身利益而抵制減員、抵制改革，此乃世界性難題。

“大部制”其實(shí)是歷史傳統(tǒng)和國(guó)際慣例

等級(jí)官僚制頑癥，正是蘇聯(lián)政治?濟(jì)體制的主要特征。蘇聯(lián)建立之初，第二國(guó)際工運(yùn)領(lǐng)袖考茨基、盧?堡等人就對(duì)它進(jìn)行了深入分析和批判，蘇聯(lián)體制被稱(chēng)為“國(guó)家官僚制”。

毋庸置疑，我國(guó)建國(guó)之初就全面移植了“老大哥”蘇聯(lián)的政?體制，思想意識(shí)形態(tài)方面則搞蘇式“灌輸”，高校也按蘇聯(lián)模式進(jìn)行了“院系調(diào)整”等。總之，是全方位移植，按照新儒家的說(shuō)法，是“全盤(pán)西化”。現(xiàn)在我國(guó)上下都已深刻認(rèn)識(shí)到蘇聯(lián)計(jì)劃?濟(jì)的弊病，但對(duì)其他方面的弊害，卻缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。其實(shí)，蘇聯(lián)模式在政治行政等方面也很落后，我國(guó)盲目移植吃了很大的虧。“大部制”改革的實(shí)質(zhì)就是在政府行政管理體制方面剔除蘇聯(lián)模式，借鑒歐、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的長(zhǎng)處，為我所用，與國(guó)際接軌。

蘇聯(lián)“國(guó)家官僚制”，乃是由國(guó)家充當(dāng)“總地主”和“總資本家”，對(duì)社會(huì)進(jìn)行全方位控制，各方面都設(shè)衙門(mén)、設(shè)官進(jìn)行管理，高度集權(quán)。結(jié)果是干部多、衙門(mén)機(jī)關(guān)多，形成龐大的官僚特權(quán)階層，騎在人民頭上，工人農(nóng)民并未真正得到“解放”。托洛茨基很早就敏銳地看到干部官僚化問(wèn)題，列寧更痛恨政府機(jī)構(gòu)的無(wú)限膨脹，臨終前口述文章《寧肯少些，但要好些》，提出精簡(jiǎn)國(guó)家機(jī)構(gòu)，指出：“要盡一切可能撤銷(xiāo)各種委員會(huì)，阻止成立各種新的委員會(huì)，因?yàn)槠渲惺种攀嵌嘤嗟摹！钡K聯(lián)雖多有機(jī)構(gòu)調(diào)整，卻一直未能阻止官僚機(jī)構(gòu)的惡性膨脹。中央政府部級(jí)單位發(fā)展到上百個(gè)，1982年有110個(gè)，到蘇聯(lián)解體前夕，全國(guó)各類(lèi)干部總數(shù)已達(dá)2100萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?/14。各機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多、副職多，有的部副部長(zhǎng)達(dá)十多個(gè)，機(jī)關(guān)中帶“長(zhǎng)”字號(hào)的職位竟占到干部的1/3，出現(xiàn)了嚴(yán)重的官場(chǎng)病和腐敗現(xiàn)象。

反觀(guān)我國(guó)歷史，古代歷朝政府衙門(mén)其實(shí)規(guī)模都不大，秦漢有“三公九卿”，隋唐是“三省六部”，及至清末包括宮廷服務(wù)、監(jiān)察等“部級(jí)”機(jī)關(guān)，也從未超過(guò)20個(gè)。行政六部——吏部、戶(hù)部、禮部、兵部、刑部、工部，乃承襲《周禮》六官——天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官，前后行用約3000年，其實(shí)就是“大部制”。

近代戊戌變法，康有為提出以“十二局”取代“六部”。清末頒行的“皇族內(nèi)閣”是：外務(wù)部、學(xué)部、民政部、度支部、陸軍部、海軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩部等10個(gè)部。辛亥革命成立南京臨時(shí)政府是9個(gè)部，北京臨時(shí)政府是11個(gè)部。此后北洋政府、國(guó)民政府雖多有變換，中央部門(mén)也一直是10到20個(gè)之間，實(shí)行的也是“大部制”。

再看歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家，“大部制”更是常例，部級(jí)單位一般不超過(guò)20個(gè)。如美國(guó)長(zhǎng)期保持14個(gè)部門(mén)，英國(guó)則在18個(gè)左右，法國(guó)約15個(gè)，日本現(xiàn)在是13個(gè)。蘇聯(lián)解體后建立的俄羅斯聯(lián)邦政府也只有17個(gè)部，多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的政府也都實(shí)行“大部制”。

“大部制”古今中外的政府都行用，說(shuō)明它并非什么新鮮玩意。這是國(guó)際慣例，又是歷史傳統(tǒng)。唯獨(dú)蘇聯(lián)以及移植蘇聯(lián)模式的國(guó)家，才不搞“大部制”，反倒是異數(shù)。歷史已證明“國(guó)家官僚制”是一個(gè)失敗的體制。

我國(guó)建政之初就學(xué)蘇聯(lián)，1949年政務(wù)院設(shè)部級(jí)機(jī)構(gòu)35個(gè)；1953年增為42個(gè)；1954年成立國(guó)務(wù)院，擴(kuò)充為64個(gè)部門(mén)，1955年激增為81個(gè)；后反復(fù)下放調(diào)整，但減了又增，增了又減，減了又增，形成“怪圈”。到“文革”時(shí)有76個(gè)中央部門(mén)，1981年終于達(dá)到100個(gè)，以致機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，成為改革的重點(diǎn)對(duì)象。此后30年“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”搞了八九次，也是反復(fù)增減，中央下了很大力氣，向“官僚主義”頑癥開(kāi)戰(zhàn)，要突破“歷史怪圈”。現(xiàn)在國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，名義上是27個(gè)，但仍顯其多，仍要改革壓縮到20個(gè)以下，以便盡快與國(guó)際接軌。

“大部制”改革留不得死角

“中國(guó)特色”在于創(chuàng)新，但仍有不少人士，感情上放不下蘇聯(lián)政?體制，甚至留戀計(jì)劃?濟(jì)，認(rèn)為其總體優(yōu)越性是“集中國(guó)力辦大事”。

鐵道部可謂我國(guó)政府保留的蘇聯(lián)計(jì)劃?濟(jì)模式的最后堡壘，不僅黨政企不分，還學(xué)蘇聯(lián)擁有自己的“公、檢、法”，壟斷?營(yíng)，衙門(mén)積習(xí)深重。歷?多次機(jī)構(gòu)改革包括“大部制”改革，鐵道部竟能紋絲不動(dòng)。這就使“大部制”改革留有死角，使改革不能徹底。

“國(guó)家官僚制”對(duì)于推進(jìn)蘇聯(lián)工業(yè)化，起初也曾起過(guò)重要作用，用行政命令主導(dǎo)?濟(jì)，也的確辦了許多大事。我國(guó)上世紀(jì)引進(jìn)蘇聯(lián)模式，很快建立了一整套工業(yè)體系。這也使得改革之前，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)異常龐大，光工業(yè)主管部門(mén)就達(dá)20多個(gè)。機(jī)械工業(yè)部就有第一到第八，簡(jiǎn)稱(chēng)“一機(jī)部”、二機(jī)部??另按類(lèi)還分有化工部、石油工業(yè)部、冶金工業(yè)部、輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部、食品工業(yè)部等，都是學(xué)蘇聯(lián)。蘇聯(lián)甚至黨也搞“工業(yè)黨”、“農(nóng)業(yè)黨”，黨政企不分，坐辦公桌不事生產(chǎn)的干部多如牛毛。然而，以上所有二十幾個(gè)工業(yè)部，還包括商業(yè)部、外貿(mào)部等，在日本就一個(gè)“通商產(chǎn)業(yè)省”，官員數(shù)只有其百不到一，效能卻超過(guò)中、蘇工商各部之總和。它引導(dǎo)了戰(zhàn)后日本?濟(jì)起飛，相比之下，“大部制”顯示出了更大的優(yōu)越性。

2011年溫州“7?23”動(dòng)車(chē)追尾?覆事故，徹底摧毀了蘇式鐵道部無(wú)須改制的神話(huà)。高筑債臺(tái)修鐵路，部長(zhǎng)劉志軍和副總工程師張曙光卻爆出特大貪污案，這更凸顯鐵道部高度集權(quán)、暗箱操作的弊端，說(shuō)明“大部制”改革留不得死角，政企要分開(kāi)，鐵道部應(yīng)拆改歸并于交通部。

上世紀(jì)70年代，以香港為基地的“世界船王”包玉剛通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作，竟使其商船噸位運(yùn)力超過(guò)了蘇聯(lián)全國(guó)，而其上面卻并沒(méi)有多少官僚機(jī)構(gòu)和政府官員管他。前蘇聯(lián)光農(nóng)業(yè)方面就有管理干部300多萬(wàn)，而美國(guó)全國(guó)農(nóng)業(yè)工人也不過(guò)此數(shù)，生產(chǎn)的糧食卻比蘇聯(lián)多得多。蘇聯(lián)官僚化的集體農(nóng)莊辦了70年，其糧食產(chǎn)量竟沒(méi)有任何一年能達(dá)到私有制下的1913年的水平。管理并非設(shè)官越多、機(jī)構(gòu)越多就越好，少而精干反倒更有效能。政府無(wú)須管瑣碎的微觀(guān)細(xì)部，而只需作宏觀(guān)政策調(diào)控。

改革沒(méi)有回頭路

“大部制”是行政體制改革，而不是政治體制改革，是上世紀(jì)80年代初啟動(dòng)并持續(xù)30多年的以“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”為內(nèi)容的多次改革的繼續(xù)及歸宿。改革以轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率為目標(biāo)，以破除機(jī)構(gòu)重疊、職權(quán)交叉、政出多門(mén)等弊端。

前述機(jī)構(gòu)歸并造成副職過(guò)多，設(shè)十多個(gè)副局長(zhǎng)的情況，在蘇聯(lián)也很普遍，但在發(fā)達(dá)國(guó)家卻不存在。歐、美、日等國(guó)行政體系有政務(wù)官、事務(wù)官的嚴(yán)格區(qū)分，事務(wù)官即文官，最早創(chuàng)制于英國(guó)，即我國(guó)的公務(wù)員。公務(wù)員抱案牘做技術(shù)性服務(wù)性工作，政治中立不隨黨派去留，具有穩(wěn)定性因而是“鐵飯碗”。政務(wù)官即帶“長(zhǎng)”字號(hào)可拍板定策的人，他們隨黨派去留，上位需要競(jìng)爭(zhēng)，一旦去職就要自謀出路，國(guó)家并不包養(yǎng)。

那我國(guó)為什么不區(qū)分政務(wù)官、事務(wù)官呢？這就牽涉到政治體制問(wèn)題。

眾所周知，我國(guó)也搞了公務(wù)員制度改革，近日政府有發(fā)言人聲稱(chēng)，我國(guó)全部公務(wù)員只有700萬(wàn)人，但鮮有人相信。因?yàn)榻缦薏磺澹粌H區(qū)分不出政務(wù)官、事務(wù)官，而且黨政不分，還有其他一系列“干部”等，全由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)，仍遵?著固有的蘇聯(lián)模式。那如何能知道?是公務(wù)員，?不是呢？700萬(wàn)只是政府系列干部，但他們可以和“事業(yè)單位”甚至法院干部互調(diào)，職級(jí)待遇差不多，或者抽調(diào)至“黨委”，或者調(diào)“工、青、婦”吃清閑。改革不徹底使許多問(wèn)題被官話(huà)所掩蓋，而一旦拆并機(jī)構(gòu)搞“大部制”，官場(chǎng)病又浮出了水面。

我國(guó)古代就有官和吏的嚴(yán)格區(qū)別，官的選拔有科舉，雖不像當(dāng)今政務(wù)官那樣隨黨派去留，但抱案牘的刀筆吏則有如當(dāng)今公務(wù)員，穩(wěn)定地從事文案事務(wù)性工作。而我國(guó)從蘇聯(lián)引進(jìn)的干部體制卻含混不清，分類(lèi)不明，教師也曾是“干部編制”，官和吏沒(méi)有區(qū)別，更遑論政務(wù)官、事務(wù)官的區(qū)分。當(dāng)官仍然是終身職業(yè)，官滿(mǎn)為患，官場(chǎng)病“帕金?定律”依然盛行，各部門(mén)部分官員追求自身利益，“三公消費(fèi)”居高不下，使行政成本高企。官場(chǎng)上、職場(chǎng)上由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)“吃皇糧”的人始終減不下去，冗官冗費(fèi)一直十分嚴(yán)重；官場(chǎng)官僚主義積習(xí)未除，監(jiān)督機(jī)制缺位，這些都需要改革才能解決。

所以，與行政“大部制”改革配套，必須同時(shí)積極穩(wěn)妥地推行政改，如黨政分開(kāi)，分清干部類(lèi)別，厘清公務(wù)員編制，制定政務(wù)官的選拔與退出規(guī)程，事業(yè)單位轉(zhuǎn)型，“群眾組織”真正歸群眾，擴(kuò)大社會(huì)自治空間，加強(qiáng)監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制等。而更重要的是，應(yīng)大力聲張民權(quán)，在憲法框架下，擺正官民、黨群關(guān)系，擴(kuò)大民主，加強(qiáng)法治。只有政治清明，行政才能順暢。

“大部制”改革還要清除觀(guān)念上的障?，解放思想，反思?xì)v史，深刻認(rèn)識(shí)“全盤(pán)西化”移植蘇聯(lián)模式給中國(guó)造成的危害，徹底摒棄落后的蘇聯(lián)政?體制干部制度，回歸常規(guī)與國(guó)際接軌。中國(guó)向西方學(xué)習(xí)已有百余年，學(xué)習(xí)要擇善而從，必須立足本國(guó)實(shí)際，才會(huì)有成效。

“大部制”不能包醫(yī)百病，若不因時(shí)因地權(quán)變，改革也會(huì)“僵化”。如中國(guó)古代的行政“六部”，雖行“大部制”，卻幾千年因襲不變。儒者說(shuō)是周公“制禮作樂(lè)”所定，以《易?》象數(shù)來(lái)設(shè)官分職，將其圣化意識(shí)形態(tài)化，造成政府運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。唐代中期即因僵化的“六部二十四司”脫離實(shí)際，只能隨事補(bǔ)苴臨時(shí)設(shè)“使”以相補(bǔ)救，如青苗使、轉(zhuǎn)運(yùn)使、節(jié)度使等，結(jié)果形成極不規(guī)整的“使職差遣制”，?有政府行政系統(tǒng)幾乎崩潰。后元、明、清雖也遵《周禮》不改“六部”，但部以下的司、科機(jī)構(gòu)卻因時(shí)因地大有增補(bǔ)，使行政“六部”勉強(qiáng)維持到1906年。

世界上沒(méi)有一成不變的制度。“大部制”改革要破除意識(shí)形態(tài)的桎梏，既要反對(duì)僵化，也要反對(duì)盲從，要按照中國(guó)國(guó)情，做好“頂層設(shè)計(jì)”。改革必然觸及既得利益階層及既有利益格局，會(huì)有強(qiáng)大阻力，但“大部制”改革方向是對(duì)的，也沒(méi)有回頭路可走，不改革還會(huì)出現(xiàn)新的“僵化”，遺患將更加可怕。在認(rèn)準(zhǔn)了目標(biāo)之后，中國(guó)政府和中國(guó)人民就應(yīng)排除一切阻力，義無(wú)反顧地推進(jìn)改革大業(yè)。

（作者系北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

原載于《同舟共進(jìn)》2012年第6期，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處