安徽省民政事業經費長效保障機制研究

羅 遐，吳 鴿

(安徽大學 管理學院，合肥 230601)

1 民政事業經費問題的研究現狀

近年來，民政事業經費問題得到中央和各地方政府的重視，出臺的一系列政策文件中都談到了經費的投入和使用問題，在《民政事業發展第十二個五年規劃》中明確指出，“十二五”時期民政事業經費保障體制發展的總體目標是要堅持政府主導、擴大社會參與、輔以市場手段，形成以政府投入為主的多渠道、多形式、多層次的民政事業發展資金籌措機制等等。

民政事業經費問題不僅得到了政府的重視，也受到了學界的關注。概括來看，學界現有研究成果主要集中在以下幾個方面:一是民政經費的審批和發放，提出要嚴格民政經費的審批程序，堅持和完善民政經費發放的社會化管理制度(劉瑤，2011［1］;鄭繼成，2010［2］);二是民政經費的使用問題，主要就民政經費使用合理化、規范化程度的加強以及使用效益的提高進行探討(蔣立群，2000［3］;王華永等，2000［4］);三是民政經費運營的監督管理，提出要建立健全監督機制，綜合運用多種監督手段對民政經費管理的各個環節進行監督(曲萍，2006［5］;譚玉萍、郭曉晨，2003［6］);四是民政事業經費管理問題的綜合研究，大體都包含了上述3個方面，多數是從制度層面進行論述(宋正榮，2009［7］;汪志英、黃松剛，2004［8］等)。近年來，民政事業經費問題研究中又出現了一種新的綜合性的視角，即對民政事業經費長效保障機制的研究，關于這個問題研究的主要成果有:唐鈞和馮凌的《現行財政體制中的民政事業經費》，作者以時間序列和空間序列為經緯，分別從縱向和橫向比較分析了1978年以來我國民政事業經費的大體情況，并就其體制中存在的問題提出了對策建議［9］;此外，2009年中國社會出版社出版的《民政經費長效保障機制課題研究報告集》也是民政經費運營機制研究的一項重要成果，運用分析比較的方式對我國民政事業經費的現狀及存在的問題進行了探索，同時還收入了全國部分省市關于建立民政事業經費長效保障機制的研究報告［10］。

現有文獻研究成果總體來說比較少，其中不乏有價值的成果，對民政事業經費體制研究具有啟示意義:首先，民政事業經費長效保障機制的建立有賴于對民政事業費支出需求的合理預算，這是確定民政事業費投入的主要依據。其次，民政事業經費長效保障機制的建立要求加大中央財政投入的同時，積極探索多渠道的資金來源。再次，民政事業經費長效保障機制的建立要求用活、用好各項資金，獲得資金使用效益的最大化。最后，民政事業經費長效保障機制的建立需要完善的資金監管制度作為保證。然而，之前的這些研究大多從宏觀制度層面著手，微觀層面的研究較少，雖然也有各地方政府針對自身問題的政策建言，但大都比較片面。此外，安徽省民政事業經費管理的現狀及問題都有其特殊性，鑒于此，本文將著重從微觀層面進行研究并提出建立和完善安徽省民政事業經費長效保障機制的一些對策建議。

2 安徽省民政事業經費運行現狀

2.1 民政事業費來源

2.1.1 民政事業費來源的資金構成

安徽省民政事業經費來源主要有中央政府和地方政府財政撥款、民政事業單位的生產經營收入、福利彩票公益金和社會慈善捐助等，其中中央轉移支付占比最高。以2010年為例，安徽省民政事業資金投入的一般預算總共為97.5億，其中中央財政下撥51.9億，約占53.23%，超過一半以上。雖然近些年來其他各項經費收入也都有所增加，但是中央的財政撥款還是占據最主要的位置。

2.1.2 獲中央專項撥款的具體情況

2010年中央共下撥專項事業經費1342.3億元。分析表1的數據，我們可以將2010年全國各地獲中央專項撥款情況劃分為5個檔次:四川、河南、湖南、湖北占專項撥款總額的5%以上，云南、陜西、遼寧、江西等7個省份占4% －5%，安徽、吉林、北京、廣西等6個省、自治區和直轄市占3% －4%，重慶、江蘇、新疆、山西、內蒙古5個省、自治區和直轄市占2% －3%，廣東、上海、浙江、天津、西藏等10個省、自治區和直轄市占2%以下。通過橫向比較可以發現，安徽省獲中央專項撥款的份額排在全國的中等水平。再進一步比較各省市的民政事業費支出水平可以看出，民政事業費支出額排在前十幾位的除江蘇、浙江、廣東等少數省份外，獲中央專項撥款多的列居前位，如四川、河南、湖南、安徽等，可見這些地方主要的民政事業費支出來源大都是依靠中央轉移支付。

表1 2010年各地區民政事業費支出及獲中央專項撥款情況比較 (單位:%)

2.2 民政事業費支出情況

2.2.1 民政事業費支出總量情況

“十一五”以來，安徽省的民政事業費支出總量始終保持穩步增長。如圖1所示，2006年的民政事業費支出僅為31.3億元，然而到了2011年安徽省民政事業費支出總額達到了126.1億元，增加了3倍多，并且期間一直保持著20%以上的年增長率，2007年漲幅高達57.1%。這表明近年來政府對民政事業發展的重視和對民政事業經費投入的加大。

圖1 2006－2011年安徽省民政事業費支出情況

2.2.2 人均民政事業費支出情況

如表2所示，從全國和若干省市的民政事業費支出狀況可以看出，安徽省人均民政事業費支出低于全國平均水平，相比東部發達地區還有很大差距，民政事業費支出總量和周邊幾個省份相比也存在不足。以2010年為例，安徽省人均民政事業費支出額僅占北京市的1/3，發展水平明顯落后。

表2 部分省市人均民政事業費支出比較

2.2.3 民政事業費支出構成情況

從表3的統計數據可以看出，2011年民政事業費支出的具體項目中城鎮低保、農村低保以及撫恤所占的比重相對較大，分別為21.27%、22.25%以及15.06%，其余項目如行政事業單位離退休、自然災害救助、城鎮社會救濟等所占份額則較小，都在3%以下，甚至個別項目只有不到1%，可見目前撫恤和低保仍是民政事業費支出的重點。時間序列上比較可以看出，“十一五”規劃以來，隨著民政事業費支出總量的增長，各具體事項的支出費用大體都有所增加，但是如城鎮社會救濟、自然災害生活救助、行政事業單位離退休這幾類增長的幅度都非常小。再比較2005到2011年的各明細支出項目增長率的數據，撫恤、退役安置、城鎮低保等幾項的增長率略微有所下降，而這些是屬于基本保障和救濟的范疇。可見，民政事業經費的投入使用結構還有待進一步優化。

表3 2005－2011年安徽省各民政事業費支出項目占總支出的比重 (單位:%)

續表

2.2.4 民政事業費支出占GDP及財政支出的比重

如圖2所示，2001－2011年民政事業費支出占GDP支出的比重平均約為0.58%，占財政支出的比重平均3.52%。從折線圖的走向來看，近10年來，安徽省民政事業費支出占GDP的比重沒有明顯的變化，最高年份和最低年份之間的差距也只有0.56%;而民政事業費支出占財政支出的比重的波動幅度則較大，最高年份和最低年份之間的差距在1.92%。然而總體來說，民政事業費支出占GDP和占財政支出的比重都不高，前者始終都在1%以下，后者除2003年超過4%以外，其余年份均在4%以下。

圖2 2001－2011年民政事業費支出占GDP及財政支出的比重

2.3 民政事業經費的監督管理體制建設狀況

在民政事業經費的監督管理體制建設方面，安徽省目前已經出臺了《安徽省民政事業費使用管理辦法實施細則》，規定建立健全各項財務制度，加強財務管理，并監督各項事業費的使用。2012年3月，省民政廳召開反腐倡廉會議，要求加強對民政系統保障和改善民生政策措施落實情況的監督檢查，重點開展農村五保供養政策落實及專項資金管理使用情況、福利彩票公益金管理使用情況專項執法監察，同時加強救災資金和優撫事業單位資金管理使用情況的監督檢查，確保資金安全和使用效益。

3 安徽省民政事業經費管理存在的問題

3.1 民政事業經費投入支出數量不足

通過數據分析可以看出，雖然近年來安徽省民政事業取得了長足發展，但是民政事業費支出占GDP以及財政支出的比重仍然很低。與其他省份的橫向比較中，獲中央財政專項撥款處于中等水平，人均民政事業費支出水平也明顯落后，這極大地制約了民政事業的發展。

3.2 民政事業經費投入支出結構不合理

當前安徽省的民政事業費來源主要依靠中央轉移支付，依靠地方建設投資和社會支持的較少，自身發展的動力嚴重不足。支出結構上對于社會救助、自然災害救濟等比重很小，容易造成貧富懸殊。此外，在民政事務管理上的費用支出也很少，而民政工作涉及內容繁多，需要有足夠的運作經費保障才能健康有序地發展。

3.3 民政事業經費的運營機制不夠靈活，效益不高

民政事業經費運營效益不高主要表現在以下幾個方面:一是很難尋找到新的業務增長點用以爭取中央財政扶持;二是資金的籌措渠道單一，大部分都是依靠上級財政撥款，太過死板;三是福利彩票公益金的比重低，使用效率不高，不能將這部分資金很好地運用到福利事業和救助事業，發揮其應有的作用。

3.4 民政事業經費管理城鄉二元化的局面尚未被打破

首先，城鄉民政事業經費投入不均衡。以城鄉低保為例，2011年安徽省農村低保共投入25.6個億，城市低保投入 23.1個億，從總數來看，相比城市低保，農村低保投入更多。然而農村貧困人口的數量更多，甚至農村低保投入的水平還遠遠滿足不了農村貧困人口的現狀。因此，統籌城鄉民政事業的發展是目前的一項重要課題，民政經費管理使用上的統籌發展更是這項課題的首要工作。

其次，城鄉民政事業經費管理的政策制定與實際操作不對稱。雖然目前在民政事業費的管理上已經有一些針對統籌城鄉發展而制定的政策，但是實際操作中很多還是城鄉分開的，制度標準一樣但具體實施則有比較大的靈活性。對于城鄉醫保、社會福利和城鄉養老等方面，統籌民政事業經費管理也做得不夠完善，主要問題在于資金量大、涉及人口量也大，給省財政和當地財政造成很大壓力。

3.5 民政事業經費監督管理體制缺失

雖然目前已經出臺了民政事業經費管理實施細則和相關的會議文件說明，但是在具體的法律法規規范中還不能做到明確到位。對于違法違規使用民政事業經費問題的懲處力度也不夠，沒有能夠切實保障民政事業經費使用的監督管理辦法出臺。

4 建立和完善民政事業經費長效保障機制的建議

4.1 對安徽省“十二五”期間民政事業費支出與GDP和財政支出的適宜比例的預測及分析

首先，我們根據2001－2011年的數據計算民政事業經費與GDP的相關系數和回歸方程以及民政事業經費與財政支出的相關系數和回歸方程，如表4、表5所示。

表4 2001－2011年安徽省民政事業費支出、GDP總額及財政支出情況 (單位:億元)

表5 GDP增速及財政支出對民政事業費支出作用的回歸分析

運用 spss18.0分析得出民政事業費支出與GDP增長之間的回歸方程為:Y=－23.78+0.01X(Y表示民政事業費支出，X表示GDP)?！笆晃濉逼陂gGDP總量為44747.2億元，GDP的平均年增長率為12.05%，民政事業費支出占GDP的比重平均值為0.58%。因此可以預測，“十二五”期間GDP總值能達到96089億元，民政事業費支出總額為557.32億元。但是按民政事業費支出平均年增長率預測，“十二五”期間民政事業費支出需求應該是841.99億元，因此民政事業費支出占GDP的比重應達到0.88%才能滿足需求。

運用spss18.0分析得出民政事業費支出與財政支出之間的回歸方程為Y=－3.005+0.039X(Y為民政事業費支出，X為財政支出)。根據安徽省財政支出的平均年增長率23.78%，預計“十二五”期間財政支出總額為17836.93億元。如果按照安徽省民政事業經費支出占財政支出的平均比例3.52%測算，“十二五”期間安徽省民政事業經費支出額應為627.86億元，不能滿足預測需求量692.64億元的需要。所以，按照滿足全部所需民政事業經費的要求，“十二五”期間安徽省民政事業經費支出占財政支出的比例必須達到3.9%。

4.2 優化民政事業資金投入結構，提高民政經費運營效益

民政事業資金的投入一方面靠中央政府，一方面靠地方財政。一方面，要切實保障中央轉移支付的款項落實到位和規范、高效使用，同時進一步豐富民政職能，拓展民政業務，爭取中央財政扶持。另一方面，省政府自身要加大地方財政投入力度，積極引導和參與地方建設投資，同時要大力發展福利彩票事業，充分吸納社會資金用于支持民政事業發展。總的來說，要建立和完善以政府為主導、社會支持為動力的經費籌措機制，動員社會力量，增強民政經費運營的活力。

4.3 打破城鄉民政經費管理二元結構

在民政經費的投入和支出過程中要著眼于統籌城鄉發展。目前城鄉貧富差距仍然很大，唯有進一步整合資源配置才能縮小這種差距，體現和維護社會公平。民政事業費的支出方向要多側重于基本保障項目，加大救濟和扶持的力度，在低保、撫恤、醫療救助、自然災害救濟等方面要有所傾斜，保障人民的基本生活，促進社會穩定和公平。

4.4 進一步規范和完善民政事業經費的監督管理體制

民政事業經費監督管理體制的完善能夠確保民政事業費用在實處，用在明處，即加大民政部門經費運作的公開度和透明度，同時將監督管理制度納入法律規范體系，依法實施監督保障，更有利于維護民政事業穩定有序發展。

［1］ 劉瑤.審計與民政部門合作共建，構建民政資金審計監督新機制［J］.中國審計報，2011(10):1.

［2］ 鄭繼成.民政資金社會化發放探討［J］.中外企業家，2010(7):90－91.

［3］ 蔣立群.強化民政資金管理 提高資金使用效益［J］.四川財政，2000(12):44－45.

［4］ 王華永，宋德泉.鄉鎮民政資金使用管理中存在的問題［J］.農村財政與財務，2000(9):43－44.

［5］ 曲萍.強化監督確保民政資金管理到位［J］.北京社會報，2006(4):1－2.

［6］ 譚玉萍，郭曉晨.應進一步加強民政資金的監督和管理［J］.中國民政，2003(7):49.

［7］ 宋正榮.鄉鎮民政資金管理亟待加強［J］.學習月刊，2009(10):136.

［8］ 汪志英，黃松剛.縣級民政資金管理存在的問題及對策建議［J］.社會工作，2004(12):53.

［9］ 唐鈞，馮凌.現行財政體制中的民政事業經費［J］.河海大學學報:哲學社會科學版，2008(2):31－35.

［10］ 民政部規劃財務司.民政經費長效保障機制課題研究報告集［M］.北京:中國社會出版社，2009.