“鄉財縣管”財政管理模式改革相關問題的探討

殷 麗

鄉鎮財政擔負著維持基層政權運轉和農村經濟社會發展、調節國家與農民之間分配關系的重要職責。開展鄉鎮財政管理模式改革對構建與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政體系，完善市、縣、鄉、村四級財政體系改革，適應當前鄉鎮財政的新形勢具有十分重要的意義。“鄉財縣管”和“加強鄉鎮預算管理”有機結合的鄉鎮財政管理改革新模式的主要內容是實行四項改革，規范鄉鎮財務。一是改革預算編制方法，實行縣鎮預算共編，綜合預算平衡。二是改革財政收付形式，實行賬戶統設、資金統撥、集中收付、支出控制。三是改革鄉鎮財政所管理體制和職能，取消鄉鎮財政總預算會計，設立結算會計崗位。四是改革票據管理辦法，實行票據統管、采購統辦、債務審批。堅持預算管理權不變、資金所有權不變、資金使用權不變、財務審批權不變的前提下，以鄉鎮為獨立核算主體實現“三個規范”，即規范鄉鎮財政預算管理，規范鄉鎮財政收支行為，規范財政監管措施。

一、“鄉財縣管”改革對鄉鎮財政管理的積極作用

1.實施以鄉鎮財務集中核算為載體的“鄉財縣管”管理方式，取得了一定成效。

（1）約束了非正常性開支，確保維護基層政府日常運轉的費用、工資等正常發放。一些鄉鎮負債嚴重或大搞建設，資金緊張時影響工資的及時足額發放。“鄉財縣管”以人為本，按重要性原則確定支出順序，做到先保工資，再保運轉，后搞建設，有利于促進社會和諧、穩定發展。

（2）規范鄉鎮財政收支現狀，有效防止鄉鎮截留挪用，亂收濫支。部分鄉鎮存在截留挪用專項資金現象，實行鄉財縣管后加強了資金管理，減少周轉環節、提高資金使用效率，避免鄉鎮財政隱形赤字。實行票款同行，定期核查監督，從源頭上制止亂收費現象，規范了收費行為。同時增加了財務公開的透明度、加強集體資產資的管理。

（3）遏止鄉鎮債務，緩解鄉鎮財政困難。部分鄉鎮在沒有財力支撐的情況下，盲目上一些政績工程和達標工程，導致債務包袱沉重。改革后明確要求鄉鎮舉債必須嚴格按規定程序報告和批準，有效扎住鄉鎮債務擴大的“口子”。極大地提高了縣鄉財政管理水平。

（4）有利于強化鄉鎮財政職能。有效解決鄉鎮財政一些管不了、管不好的問題，如過去鄉鎮各行政事業單位大量預算外資金和自籌資金游離于財政管理，造成鄉鎮財力嚴重分散，“鄉財縣管”后有利于集中鄉鎮財政資金的使用，增強鄉鎮財力。有利于縣財政及時掌握指導鄉鎮財政收支情況，增強鄉鎮財政實力。

2.“鄉財縣管”改革實行會計集中核算和資金集中支付，為縣鄉財政部門加強管理提供了一個良好平臺。

（1）規范會計核算，提高會計信息質量。實施鄉財縣管后，縣鎮會計核算中心運用財政會計管理軟件統一核算會計業務，并有效監管，確保會計信息真實、準確和完整，對會計檔案資料的規范和保管也起到促進作用。

（2）切實加強資金管理，保障專項資金使用。根據《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》等規定，嚴格實行審批制度，采取“預算控制計劃，計劃控制指標，指標控制支出”，對資金撥付進行全程監控，保證各項資金按規定用途用到實處。

（3）對鄉鎮財務進行集中核算，在資金使用上強化事前及事后監管，確保資金安全。鄉財縣管從制度上對鄉鎮的預算管理、收支管理等做出了規定，對資金流轉的每一個關鍵環節都設置了控制機制，在操作上形成上級財政部門的會計監督和財政資金管理的監管考核體系，保障資金的安全完整。

二、“鄉財縣管”改革中存在的問題及幾點建議

1.運行總體效果良好，但仍存在需改進之處。

（1）鄉鎮預算管理職能弱化，預算執行偏離方向。“鄉財縣管”后，縣鄉共同編制鄉鎮預算，縣財政直接監管鄉級收支，實際上剝奪了《預算法》賦予的鄉鎮政府的預算管理權，使“一級政府一級預算”無法落實，鄉鎮獨立收支的“一級財政”弱化為“半級財政”。其次“鄉財縣管”最基礎的就是按預算撥付資金，多年來鄉鎮預算編制流于形式，大多以可能的財政收入預計可用財力，再定支出項目。因此強化鄉鎮財政監管只能停留在理論層面。

（2）資金統一管理，增加了鄉鎮動用資金的審批環節，容易造成鄉鎮財政反應遲緩，增加了行政成本。鄉財縣管后鄉鎮財政收支都納入統一賬戶管理。實際操作過程中，因鄉鎮財政預算執行粗線條，申請付款時常以“往來款”等用途申報，尤其是支出款項的撥付，鎮會計核算中心照單付款，只是起到了內部銀行的作用，財政資金監督作用發揮有限。

（3）對舉債約束未落到實處，鄉鎮巨額的債務包袱轉嫁到縣級財政。鄉財縣管后一些鄉鎮債務居高不下，且呈上升態勢。財政體制并沒有向鄉鎮財力傾斜，導致基層財力不足，與地方經濟發展不相適應，鄉鎮為謀求發展仍通過各種方式舉債。其次鄉鎮清理債務不主動，償還債務的積極性不高，長此以往縣級財政將不堪重負。

（4）影響鄉鎮挖潛增收的積極性，容易形成等靠要的思想。“鄉財縣管”鄉鎮“保工資、保發展”目標主要依賴上級財政的支持。財政支出與收入之間、收入與經濟發展之間的聯系逐漸淡化。同時通過加大轉移支付力度，實現上級財政反哺下級財政困難鄉鎮，在一定程度上影響鄉鎮發展經濟和當家理財的積極性和主動性，也造成越往上越富，越往下越窮的現實狀況。

2.隨著鄉鎮收支規模的不斷擴大，客觀上要求鄉鎮財政迅速適應日益發展的形勢，進一步推進和完善財政管理改革。解決上述問題，最根本的措施是提高鄉鎮預算精細化、科學化管理水平。實行部門預算改革，將鄉鎮政府全部財力納入預算，使鄉鎮財政資源配置逐步得到優化，部門和單位的理財能力逐步提高。其次是要強化監督，嚴格按預算撥付和使用資金。推進鄉鎮財政國庫集中收付制度改革，實現真正意義上的源頭管控收支。三是要嚴格執行新增債務的報告及批準制度，在預算中按照當年財政收入的一定比例建立償債基金、在政策許可的條件下對債務予以減息停息、簽訂還款計劃等途徑化解鄉鎮債務。四是試行鄉鎮非稅收入征管和政府采購工作改革，進一步增強鄉鎮基層政府財政資金調控能力，確保在機構正常運轉前提下實現經濟發展。

三、結語

鄉鎮財政能否走出困境，關系到財政振興和基層政權穩定。“鄉財縣管”改革作為一個深化財政管理的重要嘗試，重點是通過財政體制的進一步調整，深化和完善地方政府間轉移支付制度，保證基層政府擁有與事權相一致的財權，建立起符合我國國情的社會主義公共財政體系，促進地方經濟可持續發展。目前鄉財縣管沒有統一的模式和操作規程，只能通過在實踐中摸索和總結經驗，以制定和完善相關配套政策和法規為依托，確保鄉鎮財政管理模式改革順利進行。

[1]鞠國寶“鄉財縣管”制度改革的探討審計與理財2009（11）.

[2]吳國忠，張祖山.鄉鎮預算弱化成因及對策〔J〕.江蘇農村經濟，2009年10期.