后土地財政時代縣鄉基層財政的困境與出路

安 錦

縣鄉兩級政府都向地方居民提供公共產品，活動內容、履行職能基本相同，縣管轄范圍就是農村地區發展的基本邊界。所以一般將縣、鄉財政放在一起看作是基層財政來加以研究。“縣鄉基層財政”一般指縣財政（1635個）和縣財政下的鄉、鎮、蘇木、民族鄉（35473個）。

一、近年來縣鄉基層財政現狀及政策效果

2004年初，在全國2010個縣和縣級市中，其中財政困難縣的總數就達到791個，占總數的48.38%，592個縣（旗、市）為國家級貧困縣。為緩解縣鄉財政困難，2004年以來，中央制定了一系列政策措施。

（一）“三獎一補”

對財政困難的縣鄉政府增加縣鄉稅收收入，以及省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給予獎勵；對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵；對產糧大縣給予獎勵；對緩解工作做得好的地區給予補助。

（二）“鄉財縣管”

主要做法是在堅持財權和事權相統一，預算管理權、資金使用權和財務審批權不變的前提下，以鄉鎮獨立核算為主體，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、票據統管”的財政管理方式。

（三）“省直管縣”

2009年財政部《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》提出了總體目標是：2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革；民族自治地區按照有關法律法規，加強對基層財政的扶持和指導，促進經濟社會發展。

（四）縣級基本財力保障機制

2010年財政部《關于建立和完善縣級基本財力保障機制的意見》明確提出了以實現縣鄉政府“保工資、保運轉、保民生”為主要目標的縣級基本財力保障機制。

截止2007年，中央財政投入700多億元“三獎一補”資金，困擾多年的縣鄉財政困難問題得到明顯緩解，全國財政困難縣由791個減少到27個。2010年中央財政下達縣級基本財力保障機制獎補資金475億元，2012年又增加到1075億元。目前，我國縣級財力水平明顯提高，提供基本公共服務的能力顯著增強，保障機制已初步形成。

二、土地財政對縣鄉基層財政的影響

（一）土地財政是彌補分稅制后財政缺口的“無奈之舉”

自1994年實施分稅制后，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78%下降到2008年的46.71%，但財政支出卻一直在70%上下波動。《中國財政年鑒》統計顯示，在實行分稅制的第一年（1994年），全國縣鄉兩級財政赤字從1993年的42.41億元擴大到726.28億元。全國有60%的縣和70%的鄉鎮不能按時給行政事業人員發工資。在縣鄉基層財政面臨困難的時候，中央財政也無力進行大規模的轉移支付。此時，土地財政是地方政府的“無奈之舉”。

（二）土地財政延緩了縣鄉基層財政困難的矛盾

“土地財政”屬于預算外收入，又叫第二財政（地方“小金庫”），土地出讓金占地方財政收入的比例從2001年的16.6%飆升到2010年的76.6%，這對于縣鄉基層財政困難具有巨大的緩解作用。一方面，地價的不斷攀升和房地產稅費過高都助推了房價的飆升，而房地產稅費最終會轉化為商品房成本，由購房者買單。另一方面，一屆政府把今后40年到70年的土地收益一次性收取，實際上是預支了未來若干年的土地收益總和。一旦大規模城市化進程結束，可供開發的土地日益減少，未來的公共財政狀況將會面臨嚴峻考驗。

（三）加劇了縣鄉基層政府的“功利性沖動”

由于土地出讓收入納入政府性基金預算管理，而且其支出投向都有明確規定，除了近70%用于征地補償等成本性開支外，主要用于城市建設、農業農村發展、保障性安居工程等民生支出，因此不能用于平衡公共財政預算，不能彌補公共財政收入不足。但由于中央政府的“默許”和監管不力，“獲益于土地”的地方政府，有足夠的“土地沖動”。雖經幾番嚴查行動，依然存在建設用地總量增長太快、工業用地過度擴張、違法違規用地、濫占耕地等屢禁不止的問題。

（四）土地財政掩蓋了財政分權的不合理性

我國的分稅制只是規范了中央和地方的關系，而地方之間的關系卻沒有規范，并不是徹底的分稅制。日本地方財政有兩層：都道府縣、市町村，每一級政府都有兩種主體稅。中央主體稅有個人所得稅、法人所得稅，都道府縣主體稅有居民稅、事業稅，市町村有居民稅、固定資產稅，都有明確的法律保障。而我國地方政府并沒有細分稅種，也沒有法律保障，這樣就有“省刮市”、“市刮縣”的“財權上收、事權下放”的地方政府博弈。最終會導致縣鄉基層財政財力困難，而土地財政在一定程度上緩解縣鄉基層財政困難的現象，在一定程度上掩蓋了這種財政分權的不合理性。

三、后土地財政時代縣鄉基層財政的出路

（一）加快轉變縣鄉政府職能，建設公共服務型政府

縣鄉兩級政府作為直接面對“三農”問題的政府組織，利用上級政策和資金為“三農”服務方面可大有作為。一方面要積極配合中央政策的變化，不斷調整和加大對農村公共產品和服務提供的方向和力度，切實使上級的各項惠農政策落到實處；另一方面，要認真結合本地實際，研究各項農村公共產品和服務的最佳模式，切實使政策和資金發揮最大的效益；第三是要強化鄉鎮的公共服務職能，逐步解決當前鄉鎮政府機構小而全的問題，按新農村建設的需要，大力調整鄉鎮政府機構，使其真正面向農村，成為主要為農業和農村人口提供服務的載體。首先，應當明確政府的目標，縣鄉財政應當為這一目標服務；其次，根據目標合理分權，并明確政府的職能和責任；再次，確定費用來源于哪一級政府；最后，進行財政管理體制改革。

（二）確立縣鄉主體稅種

根據我國各地經濟發展水平存在巨大差異的情況，實行地區差別的地方稅體系。即按照經濟發展程度、人口規模、公共產品人均水平控制標準等指標，推行選擇性、有差別的稅種分享辦法，建立不同的地方稅體系。特別是要確立以某一種或幾個稅種為主導的稅收體系，將稅基較廣、收入穩定、流動性不大的稅種作為市縣級政府的主體稅種，改變目前縣級沒有主體稅種和共享稅過多的局面。

國際經驗表明，解決基層財政困難并不在于地方收入占財政總收入的比重有多高，而是來源要穩定。財產稅是世界上最古老的稅種，全世界有130多個國家課征各種形式的財產稅。把財產稅確定為縣鄉基層財政的主體稅種有必要性和可行性。首先，財產稅主要對不動產課稅，而不動產具有難以移動、非流動性的特征，逃稅也困難。其次，財產稅符合受益原則。再次，運用課稅手段調節收入差距時不具有稅負轉嫁性。最后，把財產稅作為地方稅主體稅種是國際經驗，日本占45.3%，法國70%，美國80%，加拿大占84.5%，英國約占93%，澳大利亞則高達99.6%，我國只占5～8%。

（三）建立橫向轉移支付機制

我國經濟發展不平衡，地區財力差異大，公共服務能力差距大，中央負擔又太大，單靠縱向轉移不能很好的解決問題，需要積極的建立橫向轉移支付機制。對于省際之間的橫向轉移，由中央根據實際情況、使用科學測算方法計算出需要轉移的數額，富裕的省能夠承擔的，全額承擔，能力不足的，中央可以補助一部分資金；縣際之間的，由有各省根據本省的實際情況進行測算，具體方法可參照省際轉移的方法。這樣既能減輕中央財政壓力，使其有能力更好得貫徹執行國家政策，提供公共服務。同時也能均衡地方的公共服務能力，使轉移支付整體功能充分發揮，更好地實現均等化目標。

（四）精簡機構，加快綜合配套改革

第一，要建立財政激勵機制，調動縣鄉兩級政府深化配套改革、精簡機構，減輕基層財政負擔。第二，強化財政預算對人員編制的約束力，從源頭上控制單位超編進人。第三，對個別人員膨脹的縣市追究責任。由省和財政部門組成調查組，對財政供養人員過度膨脹的縣的編制管理情況進行調查，加以通報批評，并追究有關人員的責任。

（五）提高財政立法層次，完善財政立法體系

財政立法除少數幾部為法律層次，絕大多數都是部門立法。層次低，權威性不夠；易沖突，協調性差；科學性和規范性差；法律體系不健全具體表現為：一是單行立法多，統領不夠；二是許多領域還無法可依、有法難依。民主性、科學性、透明度，公開性、監督性很差。所以，要加快財政行政程序建設，實行過程控制；加大審計力度，做好司法跟進；財政決策要公開、透明、科學、民主，建立專家論證機制和重大財政決策失誤責任追究制度。

（六）實現基層財政科學化精細化

縣鄉財政和財政部門內部基層單位是財政管理的重要責任主體和載體，是財政管理中最活躍的因素。全面推進財政科學化精細化管理，進一步提高財政管理水平，重點在基礎，關鍵在基層。

[1]閻坤：《中國縣鄉財政體制研究》，經濟科學出版社，2009年版.

[2]羅丹、陳潔：《縣鄉財政的困境與出路》，《管理世界》，2009（3）.

[3]余麗生：《增強基層財政公共服務能力途徑選擇》，《財政研究》，2010（3）.