后土地財(cái)政時(shí)代縣鄉(xiāng)基層財(cái)政的困境與出路

安 錦

縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府都向地方居民提供公共產(chǎn)品，活動(dòng)內(nèi)容、履行職能基本相同，縣管轄范圍就是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的基本邊界。所以一般將縣、鄉(xiāng)財(cái)政放在一起看作是基層財(cái)政來(lái)加以研究。“縣鄉(xiāng)基層財(cái)政”一般指縣財(cái)政（1635個(gè)）和縣財(cái)政下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族鄉(xiāng)（35473個(gè)）。

一、近年來(lái)縣鄉(xiāng)基層財(cái)政現(xiàn)狀及政策效果

2004年初，在全國(guó)2010個(gè)縣和縣級(jí)市中，其中財(cái)政困難縣的總數(shù)就達(dá)到791個(gè)，占總數(shù)的48.38%，592個(gè)縣（旗、市）為國(guó)家級(jí)貧困縣。為緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，2004年以來(lái)，中央制定了一系列政策措施。

（一）“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”

對(duì)財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)政府增加縣鄉(xiāng)稅收收入，以及省市級(jí)政府增加對(duì)財(cái)政困難縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)產(chǎn)糧大縣給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)緩解工作做得好的地區(qū)給予補(bǔ)助。

（二）“鄉(xiāng)財(cái)縣管”

主要做法是在堅(jiān)持財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一，預(yù)算管理權(quán)、資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立核算為主體，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式。

（三）“省直管縣”

2009年財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》提出了總體目標(biāo)是：2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革；民族自治地區(qū)按照有關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)基層財(cái)政的扶持和指導(dǎo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（四）縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制

2010年財(cái)政部《關(guān)于建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》明確提出了以實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為主要目標(biāo)的縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。

截止2007年，中央財(cái)政投入700多億元“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”資金，困擾多年的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題得到明顯緩解，全國(guó)財(cái)政困難縣由791個(gè)減少到27個(gè)。2010年中央財(cái)政下達(dá)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金475億元，2012年又增加到1075億元。目前，我國(guó)縣級(jí)財(cái)力水平明顯提高，提供基本公共服務(wù)的能力顯著增強(qiáng)，保障機(jī)制已初步形成。

二、土地財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)基層財(cái)政的影響

（一）土地財(cái)政是彌補(bǔ)分稅制后財(cái)政缺口的“無(wú)奈之舉”

自1994年實(shí)施分稅制后，地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重逐年下降，從1993年的78%下降到2008年的46.71%，但財(cái)政支出卻一直在70%上下波動(dòng)。《中國(guó)財(cái)政年鑒》統(tǒng)計(jì)顯示，在實(shí)行分稅制的第一年（1994年），全國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政赤字從1993年的42.41億元擴(kuò)大到726.28億元。全國(guó)有60%的縣和70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能按時(shí)給行政事業(yè)人員發(fā)工資。在縣鄉(xiāng)基層財(cái)政面臨困難的時(shí)候，中央財(cái)政也無(wú)力進(jìn)行大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付。此時(shí)，土地財(cái)政是地方政府的“無(wú)奈之舉”。

（二）土地財(cái)政延緩了縣鄉(xiāng)基層財(cái)政困難的矛盾

“土地財(cái)政”屬于預(yù)算外收入，又叫第二財(cái)政（地方“小金庫(kù)”），土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例從2001年的16.6%飆升到2010年的76.6%，這對(duì)于縣鄉(xiāng)基層財(cái)政困難具有巨大的緩解作用。一方面，地價(jià)的不斷攀升和房地產(chǎn)稅費(fèi)過(guò)高都助推了房?jī)r(jià)的飆升，而房地產(chǎn)稅費(fèi)最終會(huì)轉(zhuǎn)化為商品房成本，由購(gòu)房者買單。另一方面，一屆政府把今后40年到70年的土地收益一次性收取，實(shí)際上是預(yù)支了未來(lái)若干年的土地收益總和。一旦大規(guī)模城市化進(jìn)程結(jié)束，可供開發(fā)的土地日益減少，未來(lái)的公共財(cái)政狀況將會(huì)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

（三）加劇了縣鄉(xiāng)基層政府的“功利性沖動(dòng)”

由于土地出讓收入納入政府性基金預(yù)算管理，而且其支出投向都有明確規(guī)定，除了近70%用于征地補(bǔ)償?shù)瘸杀拘蚤_支外，主要用于城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、保障性安居工程等民生支出，因此不能用于平衡公共財(cái)政預(yù)算，不能彌補(bǔ)公共財(cái)政收入不足。但由于中央政府的“默許”和監(jiān)管不力，“獲益于土地”的地方政府，有足夠的“土地沖動(dòng)”。雖經(jīng)幾番嚴(yán)查行動(dòng)，依然存在建設(shè)用地總量增長(zhǎng)太快、工業(yè)用地過(guò)度擴(kuò)張、違法違規(guī)用地、濫占耕地等屢禁不止的問(wèn)題。

（四）土地財(cái)政掩蓋了財(cái)政分權(quán)的不合理性

我國(guó)的分稅制只是規(guī)范了中央和地方的關(guān)系，而地方之間的關(guān)系卻沒有規(guī)范，并不是徹底的分稅制。日本地方財(cái)政有兩層：都道府縣、市町村，每一級(jí)政府都有兩種主體稅。中央主體稅有個(gè)人所得稅、法人所得稅，都道府縣主體稅有居民稅、事業(yè)稅，市町村有居民稅、固定資產(chǎn)稅，都有明確的法律保障。而我國(guó)地方政府并沒有細(xì)分稅種，也沒有法律保障，這樣就有“省刮市”、“市刮縣”的“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”的地方政府博弈。最終會(huì)導(dǎo)致縣鄉(xiāng)基層財(cái)政財(cái)力困難，而土地財(cái)政在一定程度上緩解縣鄉(xiāng)基層財(cái)政困難的現(xiàn)象，在一定程度上掩蓋了這種財(cái)政分權(quán)的不合理性。

三、后土地財(cái)政時(shí)代縣鄉(xiāng)基層財(cái)政的出路

（一）加快轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)政府職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府

縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府作為直接面對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的政府組織，利用上級(jí)政策和資金為“三農(nóng)”服務(wù)方面可大有作為。一方面要積極配合中央政策的變化，不斷調(diào)整和加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的方向和力度，切實(shí)使上級(jí)的各項(xiàng)惠農(nóng)政策落到實(shí)處；另一方面，要認(rèn)真結(jié)合本地實(shí)際，研究各項(xiàng)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的最佳模式，切實(shí)使政策和資金發(fā)揮最大的效益；第三是要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)職能，逐步解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)小而全的問(wèn)題，按新農(nóng)村建設(shè)的需要，大力調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，使其真正面向農(nóng)村，成為主要為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口提供服務(wù)的載體。首先，應(yīng)當(dāng)明確政府的目標(biāo)，縣鄉(xiāng)財(cái)政應(yīng)當(dāng)為這一目標(biāo)服務(wù)；其次，根據(jù)目標(biāo)合理分權(quán)，并明確政府的職能和責(zé)任；再次，確定費(fèi)用來(lái)源于哪一級(jí)政府；最后，進(jìn)行財(cái)政管理體制改革。

（二）確立縣鄉(xiāng)主體稅種

根據(jù)我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在巨大差異的情況，實(shí)行地區(qū)差別的地方稅體系。即按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人口規(guī)模、公共產(chǎn)品人均水平控制標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，推行選擇性、有差別的稅種分享辦法，建立不同的地方稅體系。特別是要確立以某一種或幾個(gè)稅種為主導(dǎo)的稅收體系，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動(dòng)性不大的稅種作為市縣級(jí)政府的主體稅種，改變目前縣級(jí)沒有主體稅種和共享稅過(guò)多的局面。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，解決基層財(cái)政困難并不在于地方收入占財(cái)政總收入的比重有多高，而是來(lái)源要穩(wěn)定。財(cái)產(chǎn)稅是世界上最古老的稅種，全世界有130多個(gè)國(guó)家課征各種形式的財(cái)產(chǎn)稅。把財(cái)產(chǎn)稅確定為縣鄉(xiāng)基層財(cái)政的主體稅種有必要性和可行性。首先，財(cái)產(chǎn)稅主要對(duì)不動(dòng)產(chǎn)課稅，而不動(dòng)產(chǎn)具有難以移動(dòng)、非流動(dòng)性的特征，逃稅也困難。其次，財(cái)產(chǎn)稅符合受益原則。再次，運(yùn)用課稅手段調(diào)節(jié)收入差距時(shí)不具有稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁性。最后，把財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，日本占45.3%，法國(guó)70%，美國(guó)80%，加拿大占84.5%，英國(guó)約占93%，澳大利亞則高達(dá)99.6%，我國(guó)只占5～8%。

（三）建立橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地區(qū)財(cái)力差異大，公共服務(wù)能力差距大，中央負(fù)擔(dān)又太大，單靠縱向轉(zhuǎn)移不能很好的解決問(wèn)題，需要積極的建立橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。對(duì)于省際之間的橫向轉(zhuǎn)移，由中央根據(jù)實(shí)際情況、使用科學(xué)測(cè)算方法計(jì)算出需要轉(zhuǎn)移的數(shù)額，富裕的省能夠承擔(dān)的，全額承擔(dān)，能力不足的，中央可以補(bǔ)助一部分資金；縣際之間的，由有各省根據(jù)本省的實(shí)際情況進(jìn)行測(cè)算，具體方法可參照省際轉(zhuǎn)移的方法。這樣既能減輕中央財(cái)政壓力，使其有能力更好得貫徹執(zhí)行國(guó)家政策，提供公共服務(wù)。同時(shí)也能均衡地方的公共服務(wù)能力，使轉(zhuǎn)移支付整體功能充分發(fā)揮，更好地實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)。

（四）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，加快綜合配套改革

第一，要建立財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府深化配套改革、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減輕基層財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算對(duì)人員編制的約束力，從源頭上控制單位超編進(jìn)人。第三，對(duì)個(gè)別人員膨脹的縣市追究責(zé)任。由省和財(cái)政部門組成調(diào)查組，對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)度膨脹的縣的編制管理情況進(jìn)行調(diào)查，加以通報(bào)批評(píng)，并追究有關(guān)人員的責(zé)任。

（五）提高財(cái)政立法層次，完善財(cái)政立法體系

財(cái)政立法除少數(shù)幾部為法律層次，絕大多數(shù)都是部門立法。層次低，權(quán)威性不夠；易沖突，協(xié)調(diào)性差；科學(xué)性和規(guī)范性差；法律體系不健全具體表現(xiàn)為：一是單行立法多，統(tǒng)領(lǐng)不夠；二是許多領(lǐng)域還無(wú)法可依、有法難依。民主性、科學(xué)性、透明度，公開性、監(jiān)督性很差。所以，要加快財(cái)政行政程序建設(shè)，實(shí)行過(guò)程控制；加大審計(jì)力度，做好司法跟進(jìn)；財(cái)政決策要公開、透明、科學(xué)、民主，建立專家論證機(jī)制和重大財(cái)政決策失誤責(zé)任追究制度。

（六）實(shí)現(xiàn)基層財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化

縣鄉(xiāng)財(cái)政和財(cái)政部門內(nèi)部基層單位是財(cái)政管理的重要責(zé)任主體和載體，是財(cái)政管理中最活躍的因素。全面推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，進(jìn)一步提高財(cái)政管理水平，重點(diǎn)在基礎(chǔ)，關(guān)鍵在基層。

[1]閻坤：《中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009年版.

[2]羅丹、陳潔：《縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境與出路》，《管理世界》，2009（3）.

[3]余麗生：《增強(qiáng)基層財(cái)政公共服務(wù)能力途徑選擇》，《財(cái)政研究》，2010（3）.