美國財政支持農業的做法及啟示

湯 衛

美國是農產品生產、消費和貿易大國，其現代農業的發展水平和國際競爭能力一直名列前茅，長期對全球農業發揮著重要影響。美國農業之所以長期穩定發展，強有力的以補貼為核心的國內財政支持是主要原因。認真研究借鑒美國財政支持農業的做法及經驗，對于健全我國農業財政制度，完善農業財政支持政策，推動建設中國特色的現代農業等都具有重大的現實意義和深遠的戰略意義。

一、美國財政支農現行的主要做法

美國經過70多年的不斷調整和充實，目前已形成一整套完整而又復雜的補貼政策體系。2005年美國用于農業國內支持的資金高達900多億美元，約占當年美國農業GDP的40%左右。2008年的農業法將預算總額增加至2890億美元，進一步加大了農業支持保護力度，強化了美國在全球農產品市場的競爭能力與主導地位。美國現行的補貼主要包括以下幾個類別。

1.銷售貸款差額補貼

政府根據農產品生產成本和適當利潤確定農產品最低保證價格，農民用自己將要生產的農產品作為抵押，向政府的農產品信貸公司貸款。貸款到期前，如果農產品市場價高于政府最低保證價，農民可將糧食自行出售后歸還本息；如果市場價低于政府最低保證價，農民可以把農產品交給信貸公司，也可以按市場價自行出售，政府給予農民市場價與最低保證價之間的價差補貼。

2.反周期補貼

政府根據保證農民有合理收入的要求制定農產品的目標價格，依據最低保證價或市場價（選其中較高者）與單位農產品直接補貼額之和，計算出農產品的實際有效價格。當農產品的實際有效價格低于政府確定的目標價格時，政府向農民提供反周期補貼，補貼水平為兩者之間的價差；當農產品的實際有效價格高于政府確定的目標價格時，政府不再予以補貼。

3.直接補貼

直接補貼是一種與農產品生產、價格不掛鉤的固定補貼。農民可以自愿參加，政府以農民預先確定的作物面積和產量為基礎對具體商品提供一個固定的補貼。

4.資源保育補貼

補貼項目主要包括土地休耕計劃、農田水土保持、濕地保護、草地保育、農田與牧場環境激勵等。此外，美國聯邦政府還提供自然災害救濟補貼和生產結構調整投資補貼，以優惠利息給農民提供短期或長期貸款。

5.農作物保險

旨在加強農業風險管理，更好地保護作物生產者免受無力避免的風險影響。主要內容包括以保費補貼鼓勵更多地農民參加各種政策性保險，完善各項保險政策，允許美國農業部定期商定標準再保險協議，支持作物保險研發，增加農民獲得公平保險的靈活性，設立新的災害援助計劃等。

6.農產品貿易補貼

主要用于提高美國農產品出口的市場機會和拓寬國際市場，援助因國外實施農產品出口補貼而受到損失的美國出口商等。此外，美國還實施出口信貸等間接出口補貼措施。1995—2005年間每年的出口信貸扶持涵蓋了40多億美元的出口農產品。

7.營養補貼

旨在確保社會低收入者生活不受沖擊、維護社會穩定。主要內容包括食品券計劃、緊急糧食援助計劃、學校新鮮水果和蔬菜計劃、老年農民市場營養計劃和各種特別營養計劃等，其中絕大部分用于食品券計劃。

二、美國財政支農的主要特點

1.保障農民收入是財政支農的核心目標

雖然2007年以來美國遭遇了巨大經濟危機，經濟發展放緩，政府財政預算緊縮，但2008年農業法中的農業補貼仍大幅增加，主要目的就是保障農民實現收入目標。除直接涉及農民農業生產經營的收入補貼外，還運用資源保育補貼工具，確保農業可持續發展，奠定農民穩定收入的基礎。農作物保險補貼標準，也是確保足額補償農民因自然災害或市場風險所遭受的損失。

2.財政支農法律化是農業獲得可靠支持保護的關鍵

自從上世紀30年代以來，美國農業法一直將農業補貼的總量、補貼工具及補貼額度詳細列明，確保了美國農業獲得穩定可靠的支持保護。而且，美國農業法每5年調整一次，確保了財政支持的針對性、靈活性和有效性，最大程度地滿足了農業發展的需要和核心目標的順利實現。

3.國家財政支農的政策導向不斷強化

多年來，無論美國財政支農政策內容如何調整變化，都始終明確表達著國家對農業支持保護的導向，而且具體措施不斷強化。一是支持總量不斷增加。比如2008年農業法預算平均每年578億美元，增長了近26%。二是補貼范圍不斷擴大。2008年農業法新增加了園藝和有機作物、畜牧兩個獨立章節。三是補貼標準不斷提高。2008年農業法上調了小麥、大麥、大豆和蜂蜜等多種產品的補貼標準。四是注重可持續發展。2008年農業法新增環保補貼2500萬美元，用于幫助新農民參與各項環境保護計劃。

4.農業補貼成為美國調控世界能源與農產品價格的一個重要戰略手段

近兩次美國修訂農業法的一個新動向，就是大大強化了生物能源即新能源生產的支持與保護。2002年農業法規定撥款6億美元刺激玉米乙醇生產，撥款4億美元用于支持高級生物燃料生產。2008年農業法規定新能源發展的資助形式除撥款外，還提供上限為2.5億美元的貸款擔保，撥款10億美元用于資助高級生物燃料技術研發，將玉米乙醇生產的稅收由每加侖0.51美元減少到0.45美元。美國新能源戰略對全球農產品市場和能源市場產生了巨大影響，成為推動世界農產品巨大需求和價格高漲的重要因素。2011年美國用于生產燃料乙醇的玉米消費量高達1.3億噸，占其玉米產量的40%。受此影響，全球主要玉米價格呈明顯上漲趨勢，并帶動了其它農產品價格持續上漲。可以說，通過財政支持大力發展生物能源，已成為美國調控世界能源與農產品價格的一個重要戰略手段。

三、幾點啟示與建議

中國和美國同是世界農產品生產、消費和貿易大國，在當前全球經濟發展放緩和農產品供求形勢發生重大變化的大背景下，美國財政強力支農的做法帶給我們許多有益啟示。

啟示之一，戰略意圖十分明顯。美國財政進一步加大對農業的支持保護，目的是不斷增強本國農業競爭力，取得重要農產品壟斷權，以維護美國霸權戰略地位。2008年的糧食危機，造成許多地區社會動蕩，近40個國家陷入緊急狀態。在這場糧食危機中，美國通過推行糧食外交進一步強化了其“糧食武器”，從而實現控制別國的戰略意圖，就是最好的例證。

啟示之二，糧食問題認識清醒。糧食生產是美國農業的一大優勢，并始終被放在戰略地位進行考慮。美國財政支農政策與能源戰略相互配合，更加凸顯了美國對糧食問題的深謀遠慮。一方面通過實施新能源戰略大力支持發展生物能源，大幅增加玉米等糧食作物需求，加劇世界糧食供需矛盾，推高世界糧食等農產品價格；一方面，通過財政補貼等措施加大國內扶持力度，保障糧食生產能力，從而在高糧價中獲取巨大利益，進一步鞏固其糧食戰略優勢地位。

啟示之三，各方利益統籌兼顧。美國不斷強化財政支農力度，并通過立法形式確保貫徹執行，但具體的財政支農措施包括總量、類別和標準等，是綜合考慮的結果，從農業和國民經濟發展、社會穩定的角度，較好地協調統籌了能源安全與糧食安全、生產者與消費者、短期目標與長期戰略目標之間的關系，為生產者和消費者提供了一個非常全面高效的保護網。

啟示之四，應對辦法靈活具體。通過5年修訂農業法的形式，美國形成了一套加強農業支持保護和增強農業國際競爭力的非常詳細的實施方案。這樣的方案有兩個突出特點：一是支持保護手段多樣化，以補貼方式為例，有貸款差額補貼、直接補貼和反周期補貼，反周期補貼還新增了基于收入目標的補貼方式，使農民能更好地根據自身需要選擇參與最合適的補貼計劃；二是實施辦法非常具體，財政支農政策措施的每一項、每一個環節都作了非常詳細的規定，具有很強的可操作性、很高的透明度和可監督性。

借鑒美國財政支農的做法與經驗，就完善我國農業財政制度、強化財政支農政策措施等方面提出以下建議：

將確保國內糧食安全作為財政支農的首要目標。糧食安全是經濟發展、社會穩定和國家自立的基礎，始終是關系全局的重大戰略問題。在中國這樣一個發展中的人口大國，必須立足國內發展糧食生產，牢牢把握糧食安全的主動權。近些年來，隨著工業化、城鎮化發展，人口增加、居民生活水平提高和工業化用途等，糧食消費需求呈剛性增長；另一方面，資源環境對糧食生產發展的約束日益突出，中國糧食供求將長期處于緊平衡狀態。因此，財政支農政策必須把糧食生產放在首位，努力提高糧食綜合生產能力。

將財政支農法律化、制度化。借鑒美國的做法與經驗，制定農業投資法等法規，明確規定中長期國家財政支農的預算資金總量、實施范圍和執行標準。同時明確每項政策的執行程序、操作辦法、相關責任和處罰措施，提高財政支農政策的可操作性、透明度和可監督性。同時，農業投資法每5年調整一次，增強財政支農政策的靈活性、針對性、適應性和有效性。

將財政支農作為農民穩定增收的重要保障。與農業發展、農民增收和競爭力增強的要求相比，與現行國家財力相比，與一些國家對農業的支持保護相比，目前我國財政支農水平還顯得很不夠，特別是在農業補貼、價格、貿易、保險等方面，應進一步加大支持力度。

將低收入消費群體作為財政支農的關注對象。當前，我們要尊重市場規律，使糧價隨著生產成本不斷增加而小步慢漲，穩定增加農民收入。同時要加大對低收入群體的補貼力度，這樣既保證了低收入群體的基本生活，又刺激了國內農產品的消費需求，從而促進農產品生產與價格穩定健康發展。