新時期完善我國政府間事權劃分的基本構想及對策建議

鄭 培

（國務院發展研究中心，北京 100010）

完善政府間的事權劃分對于科學界定中央政府和地方政府的權利與責任，理順各級政府財政分配關系，推動政府間財政關系的法治化建設有著重要的意義。因事定財，事權的科學劃分是優化財權的前提。“十二五”期間，要推動事權劃分改革，以事權的劃分作為財政改革的基礎性工作，盡快形成各級政府事權和支出責任的框架，最終實現政府間事權及支出責任法治化。

一、改革開放以來政府間事權的演變

伴隨著計劃經濟向市場經濟的改革探索，我國財政體制改革也開始了由集權到分權的嘗試。改革開放至分稅制改革前可歸結為政府的“放權讓利”，即政府向市場（包括企業和個人）的放權讓利及政府之間的放權讓利。十一屆三中全會指出：“現在我國經濟管理體制的一個重要缺點是權力過于集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和工農企業在國家統一計劃的領導下，有更多的經營管理自主權。”1982年《憲法》明確規定：中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。對地方和企業釋放財政管理權，讓出中央財政在國民收入分配格局中所占的份額，以調動各地、各方面發展經濟的積極性。從政策實效看，“放權讓利”調動了地方、企業和個人的生產積極性，促進了經濟增長。但是，隨著財政分權的深入，也產生了諸如中央財政收入比重逐年下降，地方政府自利動機而對企業的過度干預等問題。

20世紀90年代以來，伴隨社會主義市場經濟體制改革目標的確立，我國在借鑒發達國家經驗基礎上開始推行財政的“分稅制”改革，確立了以分稅制為核心的新的財政體制框架，扭轉了財政收入“兩個比重”下降的勢頭，同時增強了中央政府宏觀調控的能力。分稅制改革對我國中央與地方政府的事權分配進行了初步規定。2003年黨的十六屆三中全會進一步明確了各級政府間的事權劃分，這也成為現行政府間事權分配的雛形。

二、現階段我國政府間事權劃分的突出問題

（一）政府間事權劃分法律法規缺失，缺乏有效法律約束

我國有關政府間事權劃分的法律法規缺失，尚沒有一部統一的、完整的界定政府間責權利關系的法律法規?，F有的一些處理政府間關系的指導性原則，多以黨和政府的文件形式出現（表1），內容上過于籠統，法律層次較低，缺乏嚴肅的法律權威和約束力，不利于規范各級政府間的事權關系。事權劃分缺乏明確的法律依據意味著事權劃分的非正式性，上級政府有決定下級政府事權的權力，這也在一定程度上導致某些公共事務承擔上的偶然性和隨意性，增加了中央與地方政府、上級與下級政府間的博弈難度和談判成本，制度穩定性較差。

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（二）中央和地方政府間縱向事權劃分不明確清晰，引發政府職能的越位、缺位、錯位并存

中央和省級政府、省級政府和省以下政府之間的責任劃分沒有明確細化，導致的主要問題就是中央與地方事權越位、缺位、錯位并存（參見表2）。中央政府（上級政府）過多承擔了本應由地方政府（下級政府）承擔的基礎建設和某些經濟領域的支出責任，在普通教育、公共衛生、社會保障等公共服務領域中央（上級）財政投入不足。比如中央工業、交通及服務業支出占20%，對企業虧損補貼占20%以上，個別年份甚至接近半數。中央占教育投入的支出不到6%，其中普通教育的支出不到7%。在社會保障領域，中央支出的養老保險基金補助、撫恤社會救濟及各類社會保障補助支出僅占全國支出的2%、2.3%和1%。另一方面，一些本應由中央（上級）政府承擔的財政支出（比如預備役部隊及民兵訓練基地及武器彈藥倉庫建設、執勤部隊營房建設及生活補貼、消防業務費、警衛業務費等眾多國防支出），卻由地方（下級政府）財政負擔。形成了所謂的“中央出錢，干地方的事情”和“地方出錢，干中央的事情”（唐在富，2010）。此外，省以下各級政府事權劃分不統一、不規范，省與市縣政府間事權錯位。比如支農支出、基礎教育和公共衛生、社會保障支出等本應由省級政府主要承擔，卻落在地縣兩級政府頭上，加劇了基層財力緊張的狀況（馮興元，2006）。

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（三）中央和地方政府事權和財權不匹配，加重基層財政負擔

分稅制改革之后，中央財力大大增強，2009年中央財政占全國財政總收入中的比重回升到52%以上。從總體情況看，呈現出財權逐漸向上集中，政府的基本事權卻在下移的趨勢。而且，這種情況在省及省以下各級政府間更加突出。服務功能和支出責任的下移并沒有和相應的財力相一致。盡管近年來中央政府在增加民生投入方面的努力有目共睹，但是尚未從制度上構建起完善的基層政府公共服務資金保障機制，這也使縣、鄉兩級政府財政困難的矛盾日益加劇。財權與事權的不匹配，義務與權力的不對等，不僅使中央政府的施政意愿難以全面落實，影響政府的公信力，而且使一些縣、鄉政府入不敷出，出現較大財力缺口，甚至在一些地方出現無力負擔基本開支的狀況。按照2009年縣級基本財力保障標準（財政供養人員人均約5萬元）測算，全國2819個縣（區）中財力缺口縣（區）1232個，缺口額 1048億元（李江濤，2011）①李江濤：“中國轉移支付制度改革面臨的困境及改革措施研究”[J]，《經濟研究參考》，2011（11）。。

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三、完善我國事權劃分的基本思路

（一）事權劃分的主要依據

1.事權劃分要充分考慮公共產品和公共服務的屬性。事權劃分本質上是關于公共物品和公共服務的供給問題，從公共物品的屬性出發，政府間事權劃分需考慮以下兩方面：一是受益范圍。按照受益范圍的不同，公共物品可分為全國性公共物品、跨區域性公共物品和地方性公共物品兩大類。通常上，受益范圍不同的公共產品應由不同的政府來提供。全國性公共產品（如國防軍隊、外交、憲法制定、基礎性科學研究、重大基礎設施等）應該由中央政府來提供，才能在全國范圍內實現資源的高效率配置?？鐓^域性公共產品涉及不同區域或者不同地方政府，需要由上一級政府甚至中央政府統籌協調；或者由某一地方政府負責，由上一級政府或者中央政府提供補貼。而地方性公共產品一般直接由本地政府提供。二是規模和效率。公共物品由哪一級政府提供，除考慮受益范圍的大小外，還要根據其特點從提高規模效益的角度決定。馮興元（2005）提出“地方優先”的原則。即在事權的劃分時，始終從較低級政府開始，由較低級政府承擔支出責任。如果存在外部性，則由來自上級政府的財政補貼予以支持。如果不可行，則考慮由上一級政府直到中央政府。美國學者埃克斯坦（O.Eckstein）也持相似的看法，認為相比中央政府，地方政府更熟悉本地居民偏好和習慣。因此，除國防、外交、國家管理等方面的公共支出外，其他支出應由地方財政負責。

2.我國事權劃分要吸收借鑒各國事權劃分的經驗。從國際上看，無論聯邦制（美國）或單一制國家（日本）事權劃分有共同特點可資借鑒：第一，事權劃分法治化。政府間事權劃分及共有事權的分擔都有憲法或單項法律可依，從而保證了中央和地方政府職能的協調。第二，都將民生作為重要支出項目。從美國和日本的經驗來看，各級政府都堅持以公共產品（教育、醫療與健康、社會保障和福利）提供為基本方向。第三，通過完善的財政轉移支付體系，實現事權和財權的匹配，較好地實現了中央政府的經濟調控意圖，保障了地方政府財政運行。第四，各級政府都有各自的主要事權和支出責任。在美國，教育是州和地方政府的最大支出。在日本，中央政府負責義務教育以及中央所屬高校的支出，都道府縣負責高中教育費、中小學教職員的人員經費及特殊學校費用，市町村則負責中小學校舍、室內運動場、食堂等設施建設費用。

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3.事權劃分要考慮我國政治體制和經濟體制的獨特性。我國處于轉型階段，政治上的集權化和經濟上的分權化不同于其他國家（表5）。各級政府間事權劃分的亂象也可以在此找到根源。比如由于過度依賴GDP考核，造成地方政府間的惡性競爭。一方面是各種稅收的減免，另一方面是加大發展型支出。這種做法的結果是必然導致公共服務型財政支出受到擠壓，進而使地方政府的行為畸形化：財權不斷上收，事權和公共服務支出責任層層下放。政治、經濟體制的不同以及發展階段的特殊性使我國財政體制安排、事權財權劃分等都要從國情出發，充分考慮我國的實際情況，不能照搬照抄別人的做法。

（二）事權劃分的基本原則

關于事權劃分應堅持的原則，眾多學者對此有過論述。英國學者巴斯特布爾（Bastable）曾提出關于事權劃分的三個原則。宋立（2007）提出了受益、管理效率等六大原則。《肖普勸告》確立了日本中央政府、都道府縣及市町村之間事權劃分的基本原則。此外，夏杰長（2003）、孫開（2004）等也提出了有關原則。結合中國轉型期的政治經濟體制特點，政府間事權劃分應統籌考慮以下主要原則：

1.事權法定原則。事權法定是眾多國家的普遍做法。即使初期事權的劃分不甚完善，也可以逐步調整。而如果事權劃分始終存在于上下級政府的文件或者討價還價中，那么事權劃分將始終沒有科學合理的框架。這里包括兩個層面問題：一是要加快各級政府事權劃分的法治化進程，構建包括憲法、預算法及各項單向法律法規在內的法律體系。二是根據我國國情，應該盡量使事權分配細化，可以采取法律列舉的方法，具體規定中央與地方政府的各自事權和支出責任以及中央和地方政府的共有事權和支出責任。

2.財力事權匹配原則。要根據因事定財的原則，在合理劃分各級政府事權基礎上，加快調整中央和地方的財政稅收關系，從而保證地方的基本財力，特別是解決落后地區縣鄉政府財力不足問題。同時要進一步完善財政轉移支付制度，構建體現公平和效率的轉移支付體系。

3.受益范圍原則。根據公共物品和公共服務的受益范圍確定中央和地方之間的事權和支出責任劃分。一般意義上，全國性受益的公共產品由中央政府提供，僅地方一定區域受益的公共產品由地方政府提供，跨區域的公共產品由上一級政府承擔。

4.因地制宜，統籌協調原則。我國國土面積幅員遼闊，經濟發展水平存在明顯的地區差異，各級政府的財力狀況也是千差萬別，在事權的劃分上必須考慮本區域內的實際情況予以決定。因此，要統籌考慮各地財力狀況和公共品供給效率，要給各省一定的自由裁量權，因地制宜地確定事權劃分和支出分擔的具體形式，不能一概堅持上級優先或者本級優先。

5.分工負責，各司其職。不論從公共服務的效率還是從政府職能的履行角度，各級政府都應該有各自的主要事權和支出責任，在具體的職能分工上都有側重。在職能履行上，我國中央和各級地方政府也要形成決策、執行、監督分工負責的格局，特別是在某些公共服務的籌資和支出方面，需要明確責任，建立支出責任的共同分擔機制。

（三）事權劃分的主要構想

1.合理劃分事權，進一步明晰各級政府職能重心。下階段改革的方向是推動事權劃分明確化和細化。首先，總體的事權劃分上，明確中央政府應主要負責那些全國性的或者跨區域的公共事務；地方政府主要負責本轄區范圍內有關經濟、社會發展的各項公共事務。現階段，要優先明確義務教育、公共衛生、社會保障、就業等公共服務領域的事權劃分及各級政府分擔比例。其次，事權劃分要盡量細分，可以采取概括加列舉的方式，盡可能列舉各級政府的全部事權，并且明確各級政府應承擔的比例，并予以公布。第三，各級政府事權的劃分，不僅要明確某項事權的整體歸屬及其在各級政府之間的責任的分擔，還涉及該項事權的決策、管理與執行、支出和監督等具體職責分工。從中央和地方的職能分工來說，涉及事權決策與監督的職能應該適當向中央或者省級政府傾斜，支出責任應該適當上移，具體管理或執行要由低級別政府（市、縣）負責。具體來說，中央政府的職能重點應該在于制定各項法律、政策、標準等，負責全國性公共服務的支出責任，并對省及以下政府的事權履行進行監督，省級政府作為較高層級政府除具備一定決策和監督職能外，在某些公共服務方面也要履行管理職責和支出責任，市縣政府職能重點在于事權的執行和管理及公共服務的具體提供。

2.充分發揮省級政府在統籌財力、協調區域發展方面承上啟下的作用。目前，隨著“省直管縣”和“鄉財縣管”財政改革的全面推行，中央、省、縣三級的財政體制框架初步確立。財政層級的減少，為責任的明確提供了基礎。在這一框架下，省級政府的作用進一步凸顯出來。從中央和地方的關系看，省級政府作為地方政府，接受來自中央的轉移支付，并將其中很大部分予以下發，承擔了履行部分中央職能的作用。同時，省級政府作為較高層級的地方政府，又擔負著本區域內的決策、管理等宏觀職能，同時對市縣等基層政府的事權履行進行監督檢查。省級政府財力強于市縣政府，比中央政府接近服務對象，因此可以統籌平衡支出和管理責任，發揮承上啟下的作用。這也就決定了省級政府同時擔負了決策、管理、監督及部分公共服務的直接支出責任。

現階段，省級政府的作用應該突出表現在兩個方面：一是在彌補落后地區基層縣鄉政府財力不足方面，省級政府要承擔更多責任。要明確在省對縣的轉移支付中一般性轉移支付所占比重和規模，優先保證縣級政府一般性轉移支付的資金需求，建立財力困難縣鄉的財政保底機制。二是要推進省內基本公共服務的均等化。省內公共服務不均等是區域發展不平衡的局部表現。省級政府要把注意力放在增強公共服務能力上，要在統籌考慮本地人口、自然條件、發展水平等因素下，加大教育、醫療衛生、社會保障等公共服務領域的投入。

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3.確立事權和支出責任的總體框架。結合公共物品的屬性及我國事權劃分的一些原則性規定，應盡快形成事權劃分的總體框架，為財政體制的法治化建設提供支撐，使事權的分配和支出責任盡快擺脫上下級之間的討價還價。各級政府間事權十分復雜，不勝枚舉，難免掛一漏萬。需要明確的是，相對來說，中央和省級政府的事權劃分相對簡單明了。但是，各省的情況則千差萬別，情況非常復雜。這里的職能分工只是站在中央的角度予以明確，而省以下（省與市、縣）具體的事權和支出責任則在這一框架下，由省級政府籌考慮效率、公平、公眾偏好、自身財力等因素決定（見表6）。

（四）配套改革措施

1.以省直管縣財政改革為起點，積極穩妥推進行政體制改革，壓縮政府層級，從而為新一輪財政體制改革提供動力。我國是中央、省、市、縣、鄉的五級政府行政體制，與此對應財政體制的層級也分五級。在交通和通訊手段比較落后的情況下，五級體制的實施較好地適應了我國人口眾多、幅員遼闊的國情，同經濟發展和行政改革也保持了相對一致性。但是五級行政和財政體制的問題日益凸現出來。主要表現在各級政府間交易的成本不斷上升，博弈難度日益加大，而且多級體制的內耗大大降低了財政轉移支付資金的使用效率。

如果我國行政體制能夠精簡，不僅有利于減少政府間摩擦，顯著降低行政成本，而且可以促進政府間事權、財權關系的優化，從而為轉變政府職能，提高各級政府公共服務能力奠定基礎?，F階段省直管縣財政體制已全面鋪開，三級財政體制的逐步建立勢必會為行政體制的扁平化創造條件。應當依次為突破口，積極穩妥地推進政府層級的精簡和行政上的省直管縣，探索合理的政府規模和行政區域范圍，逐步形成中央、省、市（縣）的三級行政體制。

2.推動事權劃分的法治化規范化。事權劃分的法治化是我國財政體制改革的必由之路。許多國家均通過憲法或法律的形式明確規定政府間的事權范圍。但是在具體立法形式上各個國家情況又有所不同。從我國的具體情況來看，“十二五”期間應從以下兩個層次予以完善：一是憲法層面。即在憲法中明確事權劃分的基本原則，增加有關政府間事權劃分的有關內容，從而在憲法層次為事權的劃分提供依據。二是單行法律層面。可以借鑒德國《基本法》、日本的《地方自治法》的做法，同時以我國憲法原則為基礎，制定政府間事權劃分的專門法律，具體規定事權劃分的范圍、主要內容及各項公共服務提供之間的責權利關系等。

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3.調整優化各級政府間財權，逐步建立有利于推動科學發展的收入體系。依據因事定財的原則，調整中央和地方的財稅權利關系，為地方政府提供基本的財力保證。主要包括以下方面：一是重新劃分中央與地方的稅種和稅收分成比例。共享稅中，結合增值稅擴圍改革，應當重新劃分中央和地方的分成比例以保證地方財力；對于資源稅，可以考慮增加地方政府特別是中西部地區政府的分成比例。地方稅中，應將現行城鎮土地使用稅、房產稅合并，建立內外資統一的房地產稅，并適當提高征收標準，充實其作為地方稅的主體稅種。二是適當下放權力，經中央立法、財政等機構審批同意后，給予地方（省級政府）一定的地方稅征收權和稅率調整權，允許其視時機和條件在一定范圍內開征諸如遺產稅、財產稅等稅種，以增加地方政府的收入。

4.優化轉移支付構成，構建體現公平效率和透明規范的資金保障機制。要不斷優化結構，構建以一般轉移支付為主導的轉移支付體系，提高資金使用效率，推動區域協調發展和公共服務均等化。包括以下三個方面：一是取消稅收返還。隨著經濟社會發展，現階段取消稅收返還的經濟實力和政治訴求等條件日趨成熟。為減少阻力，可設置一定的過渡期，分階段實施，逐步取消對地方的返還。二是完善一般性轉移支付。首先，整合現有一般性轉移支付形式，可考慮將現有16項內容整合歸并為一項，統稱為“一般性轉移支付”，并取消其具體用途限制。其次，科學確定一般性轉移支付標準。通過采用“因素法”，測算地方財力和支出需求差額來確定一般性轉移支付規模和數量。此外，要不斷提高一般性轉移支付的比重，加大對貧困地區、民族地區的轉移支付力度。三是規范專項轉移支付。一方面，要加強制度建設，明確主管部門的各方責任，盡快建立一整套的專項轉移支付設立、使用、管理、監督檢查、績效考核和后評估機制，推動專項轉移支付結構的動態優化和調整。另一方面，要嚴格控制專項轉移支付規模，合理確定專項轉移支付所占比重，專項轉移支付的設置應以首先保障一般性轉移支付資金需要為前提。此外，從減輕地方財力負擔的角度，應盡量減少地方配套資金，屬于中央事權的項目，不再讓地方政府配套。確需地方配套的，應根據受益范圍和受益程度明確中央和地方（省、市、縣）各級政府分擔比例。

〔1〕高培勇.從“放權讓利”到“公共財政”——中國財稅改革30 年的歷史進程[J].理論前沿，2008（23）.

〔2〕唐在富.我國政府事權劃分的歷史演進與改革建議[J].中國農業會計，2010（5）.

〔3〕馮興元.我國各級政府公共服務事權劃分的研究[J].經濟研究參考，2005（26）.

〔4〕孫開.多級財政體制比較分析[M].中國經濟出版社，1999.

〔5〕田志剛.地方政府間財政支出責任劃分研究[M].中國財政經濟出版社，2011.

〔6〕羅伊·鮑爾.中國財政政策-稅制與中央及地方政府的財政關系[M].中國稅務出版社，2000.

〔7〕平新喬.財政原理與比較財政制度[M].上海三聯書店.上海人民出版社，1995.

〔8〕宋立.各級政府事權及支出責任劃分存在的問題與深化改革的思路及措施[J].經濟研究與管理，2007（4）.