新形勢下我國結構性減稅政策的取向

岳樹民 劉 方

（中國人民大學，北京 100872）

盤點我國過去一段時期實施的結構性減稅政策，其特點表現為：具有對策性、靈活性的臨時性調控政策與具有連續性、穩定性的制度性調控政策相結合；促進投資與消費、調節收入分配角度的減稅與保證財政收入的增稅相結合；根據產業結構、經濟結構調整與優化需要，諸多行業、環節、產品中的部分減稅與部分增稅相結合。結構性減稅配合財政支出政策、貨幣政策，在調節收入分配、擴大內需、調整進出口產品結構、促進產業協同發展、鼓勵資源綜合利用、節能減排等方面，發揮了重要而獨特的作用。我國繼續實施的結構性減稅，應根據經濟發展的長期趨勢和經濟社會健康和諧發展的要求，形成長短結合，連續性、穩定性與靈活性結合的稅收調控機制。更為重要的是，應從優化稅制、規范稅制的角度實施結構性減稅，形成各種稅收工具和稅收要素科學分布、協調配合、功能完善的稅收制度。

一、結構性減稅的可持續性

結構性減稅是一種有增有減，結構性調整的稅制改革。當前的經濟運行態勢是我國進行經濟結構調整、經濟發展方式轉變以及收入分配調整的較好時機，為更好地實現宏觀經濟調控的目標，在今后一段時期的經濟調控中應繼續實施結構性減稅政策。

首先，面對復雜多變的國際經濟形勢及我國經濟生活中的深層次矛盾，保持經濟平穩較快發展已經成為首要任務。目前以減稅來擴大居民和企業的可支配收入，從而拉動消費需求具有基礎性意義。而且，稅收收入十多個年頭持續呈現高速增長的態勢，占GDP的比重已迅速提升，稅收負擔連年上升對國民收入分配格局產生了重要的影響。我國目前的“雙主體”稅制模式中，商品稅收入占稅收的比重高于所得稅占比。商品稅具有稅負向居民轉嫁的特點，居民一旦購買商品或勞務就繳納了稅收，承擔了相關稅負，而所得稅僅對符合納稅能力的人征稅，這也是一部分人認為我國居民稅負過高的主要原因之一。有觀點認為，與其他國家比較，我國屬于下中等收入國家，廣義宏觀稅負比同等發展程度的國家偏高，與上中等收入國家相當。實施減稅政策對于貫徹“以提高居民收入水平和擴大最終消費為重點，調整國民收入分配格局”的宏觀調控決策，具有重要的現實意義。

其次，單純減稅會加劇財政收支不平衡，引致更大的財政風險。“十二五”規劃重點強調了要加強社會建設，提高政府保障和改善民生的能力，政府提出要加大保障性住房建設、農業基礎設施及農村民生工程建設、節能減排和生態建設、醫療衛生、教育文化等社會事業發展的各項民生支出；考慮到2011年9000億財政赤字，2012年安排了8000億財政赤字，加之實施減稅政策及后金融危機時期諸多影響經濟增長的不確定性因素會導致財政收入增速減緩等問題，財政收支具有較大壓力。所以，在適當減稅的同時，還要輔以適當的增稅政策與措施，緩解財政壓力。從長遠來看，企業所得稅的調整和完善在降低一部分企業稅負的同時，稅收優惠政策的調整與規范，將會拓寬稅基，在一定程度上增加稅收收入。適當增加消費稅中奢侈品、高檔消費品以及污染類產品的稅目、提高部分消費稅稅目的稅率，可以增加消費稅收入，緩解減稅政策帶來的財政壓力。調整和完善資源稅，對資源占用、開采等均實行征稅，適當提高資源稅稅率和擴大資源稅征稅范圍，在有效地抑制資源的消耗和浪費的同時，增加稅收收入。完善現行房產稅，將居民個人居住用房納入征收范圍，并實行差別征稅，有效調節住房需求的同時，可以增加稅收收入，進一步緩解財政壓力。總之，新形勢下的稅制改革在總體上會減輕企業和居民的稅收負擔，但并不應該是單純的減稅，還應對某些稅種實施增稅措施，緩解財政壓力，應對龐大的財政支出需要。

第三，結構性減稅是稅制優化的要求。現行稅制從其基本的收入功能與調控功能看，存在稅負分布、課稅點選擇、課征機制及稅種之間的協調配合尚不科學等問題。如稅制體系依然以間接稅為主，這樣的稅制體系結構雖然有利于征收管理，但是可能不利于調節收入分配、縮小貧富差距，直接稅對收入和財產差距進行再分配環節的調節更直接、更有力度。為此，有必要逐步規范商品稅系各稅種、優化個人所得稅、完善資源稅和房產稅等，通過有增有減的結構性調整實現稅制的優化，形成有利于科學發展的稅收制度。

第四，通過結構性減稅建立功能完善的稅收制度，推動經濟運行中結構、機制的優化。加強商品稅、所得稅、財產稅的協調配合，建立功能完善的稅收制度，實現調節收入分配、擴大內需以及推進自主創新、促進產業升級、調整經濟結構的目標。當然，這些目標不是單純的減稅或增稅所能解決的，其中包含著對經濟運行、收入分配內在機制的調整、規范和優化，是一種內在結構的調整，體現在稅收調控政策上必然需要根據調控中激勵與抑制的不同要求，對不同領域、不同環節、不同情況采取相應的減稅與增稅。一是通過個人所得稅、消費稅和財產稅的合力設置，發揮調節收入分配作用；二是通過增值稅、消費稅等稅種的科學設計，發揮擴大消費需求和調整消費結構的作用；三是通過結構性稅制改革，突出稅收政策在促進經濟結構調整中的作用。

二、繼續優化結構性減稅

從當前我國經濟發展的實際來看，優化稅制結構，降低間接稅的比重，逐步調整直接稅和間接稅之間的結構已經具備迫切的社會需要。對稅制進行有增有減的結構性優化的同時，還需發揮稅收在擴大內需、調整經濟結構等方面的作用，使得完善稅制與調控經濟相協調。

（一）擴大消費需求的稅收政策

1.進一步降低個體工商戶的稅負，增加個體工商戶的經營性收入，提高居民的消費能力。首先，調整增值稅和營業稅起征點。根據目前一般經營活動的利潤率水平及居民個人人均消費水平的情況，現行增值稅和營業稅的起征點依然偏低，應當予以適當提高。同時，也可以考慮將增值稅與營業稅的起征點改為免征額，僅就超過一定規模的收入課稅。其次，降低增值稅的基本稅率，進一步調低商業行業小規模納稅人的征收率，可考慮調低為1.5%-2%。第三，應允許基層稅務部門按基本稅率或低稅率，代小規模納稅人向購買方開具增值稅專用發票。通過這些措施可以增加個體工商戶稅后收入，提高個體工商戶的經營能力，使個體工商戶增加投資、擴大經營規模。

2.降低居民生活消費品的增值稅稅率，提高居民消費意愿。現行增值稅的基本稅率為17%，對于與居民日常生活關系度比較大的幾類日用消費品實行13%低稅率。可以考慮在適當降低增值稅稅率的基礎上，對居民生活必需品和節能消費品實行更低的稅率，或者在最終環節予以免稅或實行零稅率的照顧。

3.在運用稅收政策擴大消費需求的同時，還需要調整消費結構，鼓勵和擴大消費者對新興產業產品、國內自主創新產品、節能產品的消費。一是對屬于培育期的戰略性新興產業的增值稅一般納稅人銷售其自行生產的產品，在培育期內實行增值稅即征即退政策。對于增值稅一般納稅人銷售其自主研發、創新的產品，實行即征即退50%的政策。由于增值稅具有稅負轉嫁的特點，通過實行即征即退的政策，使得消費者購買上述產品所承擔的稅負下降，可以起到鼓勵消費和擴大消費的作用。二是應對節能型、新能源型汽車免征消費稅。

（二）調整經濟結構的稅收政策

1.為了提升企業自主創新能力，應建立科技開發準備金制度。對有自主創新意愿但是經濟實力不足的企業，以及從事研究特定尖端技術的企業，允許按銷售收入的一定比例提取科技開發風險準備金、技術開發準備金、新產品試制準備金、虧損準備金等，以彌補科研開發可能造成的損失，確保研究開發的資金保證。具體可按照銷售收入的5%提取技術開發準備金，允許在計算應納所得額時稅前扣除，實行專款專用，只能用于企業研究開發、技術革新和技術培訓等方面，逾期不用，應補稅并加收利息。另外，企業自主創新投資取得的收益再用于從事國家需要重點扶持和鼓勵的創業投資，經營期不少于5年的，這部分收益可以享受再投資退稅的優惠。

2.為了鼓勵科技成果的轉化，可以對應用科技成果的企事業單位給予稅收優惠。如企業事業單位購進的科技產品，凡符合固定資產或無形資產確認條件的，可以按照固定資產或無形資產進行核算，經主管稅務機關核準，其折舊或攤銷年限可以適當縮短，最短可為2年。

3.為了使得要素投入由增加物質資源消耗向主要依靠勞動者素質提高轉變，可以制定相應的個人所得稅優惠政策。對高科技人員的科研成果轉讓收入給予一定的個人所得稅優惠；對省級以上政府和企業頒發的重大技術成就獎、技術進步獎免征個人所得稅；對高科技企業引進急需的技術人才發放的一次性津貼或安家費，免征個人所得稅。

4.為了培育與發展戰略性新興產業，可以制定相應的稅收優惠政策。一是對符合條件的戰略性新興產業減按15%的稅率征收企業所得稅。其中，對制種業這類關系重大經濟安全的新興產業免征企業所得稅。對我國境內新辦的符合條件的戰略性新興產業，自獲利年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收。二是為了推動企業技術（產權）轉讓，對屬于戰略性新興產業的，企業在一個納稅年度內技術轉讓所得不超過1000萬元的部分，免征企業所得稅；超過1000萬元的部分，減半征收企業所得稅。三是對屬于戰略性新興產業的企業，以其稅后利潤直接投資于本企業增加注冊資本，或作為資本投資開辦其他屬于戰略性新興產業的企業，經營期不少于一定期限的，可按一定比例退還其再投資部分已繳納的企業所得稅稅款。再投資不滿規定期限撤出該項投資的，追繳已退還的企業所得稅稅款。四是創業投資企業投資于戰略性新興產業，可以按投資額的一定比例抵扣應納稅所得額。創業投資企業對戰略性新興產業投資，發生損失的，允許用以前一定年度的利潤彌補當年虧損而退回以前年度已繳納的企業所得稅，虧損彌補期可以為35年。五是屬于戰略性新興產業的企業發生的職工培訓費用，可按實際發生額在計算應納稅所得額時扣除。

三、合理實施結構性增稅

目前，要通過實施結構性增稅政策，優化稅制，并配合宏觀調控，在調節收入分配、調整消費結構、促進經濟結構調整中發揮重要的作用。

（一）調節收入分配的稅收政策

1.從增加個人所得稅收入和調節收入分配的角度，當前的首要任務是對個人所得稅的征收機制和計征方法進行規范，增強其收入功能和調節功能。這包括對工資薪金所得項目多種計征方式的統一和規范，取消各種特殊計征方式。統一規范工資薪金、勞務報酬、稿酬等勞動所得項目的稅前扣除標準和辦法。將稅前扣除分為經營（工作）費用和生計費用兩部分，分別規定扣除標準，取消不同所得項目生計費用的重復扣除。通過這些調整與改革，使個人所得稅簡捷、規范，功能增強。另外，考慮統一工資薪金所得項目與勞務報酬、稿酬等項目的稅率水平和計征方法，平衡各類勞動所得的稅負。

2.擴大消費稅征收范圍，提高消費稅稅率。應將高檔皮毛皮革制品、高檔家具等傳統的高檔消費品、奢侈品以及高檔保健品、高檔電子產品等新型高檔消費品、奢侈品納入征稅范圍；提高某些高消費行為、非環保消費行為的營業稅稅率或在征收營業稅基礎上加征消費稅。另外，應適當提高高爾夫球及球具、游艇及實木地板等稅目的稅率。

3.完善現行房產稅。鑒于物業稅開征中一些理論與實踐問題不易在短期內解決，物業稅的開征條件還不完全具備，應盡快完善現行房產稅，同時配合其他稅種的征收，形成有效調節住房需求和財產收入的稅收調控政策體系。從保持我國房地產市場長期平穩健康運行、促進社會財富分配公平、合理使用社會公共資源的角度，對居民個人居住用房課征房產稅，并實行差別征稅。

（二）調整消費結構的稅收政策

可以適當擴大消費稅范圍，抑制不符合節能、環保要求的產品的消費，調整消費結構。應將資源消耗比較大的消費品，如一次性用品、原漿紙等納入消費稅的征收范圍；對那些外部負效應明顯的行業產品征稅，如將對臭氧層造成破壞的氟利昂產品、塑料包裝物、電池等納入消費稅征稅范圍，以矯正其外溢成本。通過征收消費稅，可提高消費者消費此類產品的稅收負擔，在一定程度上會促使消費者用節能降耗產品去替代此類產品。

（三）保護資源環境的稅收政策

為了提高資源綜合利用水平、促進企業節能減排，需構建起能夠有效保護環境和高效利用資源的生態稅收體系。首先，清理規范資源保護性質類的收費。目前，我國有能源基地建設基金、礦山專項維護費、礦產管理費、礦產資源補償費、水資源補償費、育林基金、林政費等十多項正規的收費。其中，資源稅和礦產資源補償費在性質和作用上“趨同”。應認真清理、規范資源保護性質類的收費，重新界定資源稅和礦產資源補償費的關系，同時將其他的收費并入資源稅中，統一管理，由稅務部門統一征收。其次，增強資源稅支持循環經濟發展的功能。現行資源稅僅對礦產品和鹽類資源課稅，征收范圍過窄，這與我國資源短缺、利用率低、浪費現象嚴重的情況極不相稱。應將那些必須加以保護開發和利用的具有重大生態環境價值的資源，如土地、海洋、水、森林、草原、灘涂等資源也納入資源稅征收范圍，從而有效地抑制資源的消耗和浪費。第三，調整資源稅的計稅依據。對于需要重點保護或限制開采的能源資源，將現行的以銷售量和自用數量為依據調整為按儲量計征，以促進資源開采率、回采率的提高。同時，根據不同資源的資源儲量，實行差別資源定稅，稀缺程度越高，稅率應越高。如，將稅率與資源回采率和環境修復掛鉤，按資源回采率和環境修復指標確定相應的稅收標準。第四，制定必要的鼓勵資源回收利用、開發利用替代資源、提高資源利用率的稅收優惠政策，使資源稅真正成為發揮環境保護和資源節約功能的稅種。最后，積極研究開征環境保護稅。目前，我國環境污染稅缺位，治理污染的資金主要通過征收排污費籌集。在能源緊缺、環境污染日趨嚴重的情況下，有必要改排污收費為征稅，對排污企業課征污染稅。具體而言，可以將現行的排污、水污染、大氣污染、工業廢棄物、城市生活廢棄物、噪音等收費制度，改為統一或分項征收環境保護稅。這樣既能引起社會對環境保護的重視，又能充分發揮稅收對環境保護的促進作用。

〔1〕 岳樹民，劉方.新形勢下結構性減稅與稅制改革[J].稅務研究，2011（1）.

〔2〕 賈康.落實科學發展觀的公共收入制度與政策研究[J].財貿經濟，2007（1）.

〔3〕 呂冰洋.我國稅收負擔的走勢與國民收入分配格局的變動[J].財貿經濟，2009（3）.

〔4〕 劉敏.科技創新的稅收政策研究[D].東北財經大學，2007.