結構性減稅政策：回顧與展望

張學誕

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

所謂結構性減稅，是相對于具有普惠意義的全面減稅來說的，是指有選擇的稅收優惠，也就是“有增有減，結構性調整”的一種稅制改革方案。具體是根據我國經濟形勢發展的需要，相應調整稅收政策，在優化稅制結構的同時，可以降低一部分稅種的稅負，開征一部分新稅種，這樣既能達到短期內刺激經濟、擴大投資和需求的目的，又有助于優化經濟結構、促進經濟的長期良性發展。

一、四年來我國結構性減稅政策的回顧

（一）減稅：促消費、調結構、惠民生

1.提高工資薪金個人所得稅費用扣除標準。2005年修改《中華人民共和國個人所得稅法》，從2006年1月1日起將工薪所得費用扣除標準從每月800元提高到每月1600元，2007年再次修改《中華人民共和國個人所得稅法》，從2008年3月1日起將工薪所得費用扣除標準提高到每月2000元。2011年6月30日，全國人大常委會表決通過了關于修改個人所得稅法的決定。根據新的個人所得稅法，從2011年9月1日起，將工資、薪金所得減除費用標準由2000元/月提高到3500元/月；調整工資薪金所得稅率結構，將現行9級超額累進稅率減少為7級，并對級距作相應調整；相應調整個體工商戶生產經營所得和承包承租經營所得稅率級距，將扣繳義務人、納稅人申報繳納稅款的時限由現行的次月7日內延長至15日內。

2.免征儲蓄存款利息個人所得稅。從2007年8月15日起，居民儲蓄存款利息所得稅稅率由20%下調到5%，從2008年10月9日起，對儲蓄存款利息所得暫免征收個人所得稅。

3.統一內外資企業所得稅，降低企業所得稅稅率，公平稅負。2007年對《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》與《外商投資企業和國外企業所得稅法》進行合并，新的《中華人民共和國企業所得稅法》于2008年1月1日起正式施行。新的企業所得稅法規定一般企業所得稅的稅率為25%，這使得基準稅率下降了8個百分點，所得稅負由中等偏上轉向中等偏下。同時，對符合條件的小型微利企業，減按20%的稅率征收企業所得稅。對國家需要重點扶持的高新技術企業，減按15%的稅率征收企業所得稅。

4.調整證券交易印花稅政策。從2008年4月24日起，證券交易印花稅稅率由3‰下調至1‰。2008年9月19日起，對股票交易印花稅政策再次進行調整，由現行雙邊征收改為向出讓方單邊征收。從2008年10月9日起，對證券市場個人投資者取得的證券交易結算資金利息所得，比照儲蓄存款利息所得，暫免征收個人所得稅，即對證券市場個人投資者的證券交易結算資金在2008年10月9日后（含10月9日）孳生的利息所得，暫免征收個人所得稅。

5.提高出口退稅率。為緩解出口企業的困難，穩定出口，保障就業，2008年8月1日起將部分紡織品、服裝的出口退稅率由11%提高到13%，部分竹制品的出口退稅率提高到11%。2008年11月1日起，再次上調3486項商品的出口退稅率。調整的商品數量約占中國海關稅則中全部商品總數的25.8%。部分紡織品、服裝、玩具等勞動密集型商品的出口退稅率提高到14%，抗艾滋病藥物等高技術含量、高附加值商品的出口退稅率提高至9%到13%不等。從2008年12月1日起，進一步提高部分勞動密集型產品、機電產品和其他受影響較大產品等3770項商品的出口退稅率，并取消部分鋼材、化工品和糧食的出口關稅。

6.實施支持抗震救災和災后恢復重建的稅收扶持政策。為了支持受災地區做好抗震救災及災后重建工作，財政部、國家稅務總局和海關總署接連下發了《關于認真落實抗震救災及災后重建稅收政策問題的通知》（財稅[2008]62號）和《關于支持汶川地震災后恢復重建有關稅收政策問題通知》（財稅[2008]104號）兩份文件，對受災地區的企業所得稅、個人所得稅、營業稅、房產稅、契稅、資源稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、印花稅、車船稅、進出口稅收等稅收給予減免。據不完全統計，因企業震災財產損失從應納稅所得額中扣除，按我國企業所得稅率25%計算，四川受災工業企業約將減免稅168億元。另外，企業和個人向災區的捐款可從企業應納稅所得額和個人應納稅所得中全額扣除，這至少將給捐贈者帶來100億元以上的減稅。

7.調整對個人購房稅收政策。從2008年11月1日起，對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率下調到1%；對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅；對個人銷售住房暫免征收土地增值稅。從2010年1月1日起，個人住房轉讓營業稅征免時限由2年恢復到5年；從2010年10月1日起，對個人購買普通住房且屬于家庭唯一住房的，減半征收契稅；對個人購買90平方米及以下普通住房，且屬于家庭唯一住房的，減按1%的稅率征收契稅；對出售自有住房并在1年內重新購房的納稅人不再減免個人所得稅。

8.推行增值稅轉型改革。2004年7月1日起，在東北三省的裝備制造業、石油化工業等八大行業進行增值稅轉型試點。2007年7月1日起，試點范圍擴大到中部六省26個老工業基地城市的電力業、采掘業等八大行業。2008年7月1日，又將試點范圍擴大到內蒙古自治區東部五個盟市和四川汶川地震受災嚴重地區。在以前試點的基礎上，2009年1月1日起我國在全國所有地區、所有行業全面實施增值稅轉型改革，鼓勵企業技術改造。同時，將小規模納稅人增值稅征收率由6%和4%統一下調至3%。生產型增值稅的17%相當于消費型增值稅的23%，企業因此可以獲得6個百分點的稅收優惠。

9.調整車輛購置稅政策。對小排量乘用車由10%減按5%的稅率征收車輛購置稅。2010年對1.6升及以下排量乘用車車輛購置稅由減按5%調整為減按7.5%征收，自2011年起恢復為10%。

10.調整就業稅收政策。將下崗失業人員再就業稅收優惠政策審批期限延長1年，即延長至2010年12月31日。同時，經國務院批批準，對就業稅收政策進行了調整和完善，自2011年1月1日起實施新的就業稅收政策。

11.加大支持中小企業發展的稅收政策力度。2011年10月以來，財政部會同稅務總局等部門進一步完善了支持中小企業特別是小型微型企業的相關稅收政策。如提高小型微型企業增值稅和營業稅起征點；將小型微利企業減半征收企業所得稅政策，延長至2015年底并擴大范圍；將符合條件的國家中小企業公共技術服務示范平臺納入科技開發用品進口稅收優惠政策范圍；對金融機構向小型微型企業貸款合同三年內免征印花稅；將金融企業中小企業貸款損失準備金稅前扣除政策延長至2013年底；將符合條件的農村金融機構金融保險收入減按3%征收營業稅的政策，延長至2015年底。自2010年1月1日至2011年12月31日，對年應納稅所得額低于3萬元（含3萬元）的小型微利企業，其所得減按50%計入應納稅所得額，按20%的稅率繳納企業所得稅。

12.支持農村金融的稅收政策。為支持農村金融機構的發展，2010年出臺對金融機構農戶小額貸款的利息收入、符合條件的金融機構的金融保險業收入以及保險公司為種植業、養殖業提供保險業務取得的保費收入，給予減按3%征收營業稅等政策。

13.推進稅費改革，進一步規范行政事業性收費。在出臺一系列的減稅政策同時，我國也在進一步推進稅費制度改革，加大對現有各種收費的清理、整合和規范。從2008年9月1日起，在全國統一停止征收個體工商戶管理費和集貿市場管理費。此項減免金額約170億元。從2009年1月1日起，在全國統一取消和停止征收100項行政事業性收費，總的減免金額約190億元。國家采取的這兩項減費措施可直接減輕企業和社會負擔約360億元。“減費”可發揮與減稅政策相同的擴張效應，有利于促進企業增加投資和居民消費，擴大內需，保持經濟平穩發展。

（二）增稅：節能減排和環境保護

1.實施成品油稅費改革。2008年下半年，國際原油價格開始出現大幅回落，國內成品油出現了較大降價空間，成品油稅費改革迎來了千載難逢的機遇。國務院果斷決策，決定實施成品油稅費改革。改革的主要內容包括：一是在妥善安置相關人員，保持社會穩定的前提下，取消養路費等六項收費，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，規范政府收費行為，減輕社會負擔，有利于擴大內需、促進經濟增長。二是提高成品油消費稅單位稅額，促進節能減排、資源節約和環境保護，并依法籌集交通基礎設施養護、建設資金，推動交通事業健康持續發展。三是按照完善后的成品油價格形成機制，適當降低成品油價格。

2.資源稅改革。經國務院批準，新疆自2010年6月1日起率先實施了油氣資源稅費改革試點，對新疆的原油、天然氣資源稅實施由從量計征改為從價計征改革。2010年12月1日起，將油氣資源稅改革擴大到整個西部地區實施。2011年11月1日起，又在全國范圍全面實施原油、天然氣資源稅從價計征改革，并相應提高了原油、天然氣的稅負水平。同時，統一內外資企業的油氣資源稅收制度，取消對中外合作油氣田和海上自營油氣田征收的礦區使用費，統一征收資源稅。

3.車船稅改革。2011年2月25日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國車船稅法》，自2012年1月1日起施行。這是我國首次對車船稅立法，此前國務院于2006年12月制定了《車船稅暫行條例》。這也是自2004年啟動新一輪稅制改革以來，我國第一個實現全面改革的地方稅稅種。改革內容包括完善征稅范圍、改革乘用車計稅依據、調整稅負結構、規范稅收優惠、強化征收管理等。車船稅改革對于貫徹依法治國基本方略、推進中國特色社會主義法律體系建設具有十分重要的意義。

結構性減稅政策的實施，有效遏止了經濟增長下滑態勢，實現了經濟形勢總體回升向好，對擴大消費需求、促進產業結構優化升級、推進節能減排和環境保護、促進小型微型企業發展、保障和改善民生等方面發揮了積極而重要的作用。

二、今后結構性減稅政策展望

按照中央關于加快轉變經濟發展方式的各項要求，“十二五”期間繼續實施結構性減稅政策應進一步突出重點，與深化稅制改革統籌協調，與其他調控手段相互配合，逐步建立健全管理監督機制，妥善處理好提高市場效率、促進社會公平與保持經濟穩定之間的關系。

（一）減稅政策方面

1.擴大增值稅征收范圍。在2009年增值稅轉型改革完成后，國務院決定從2012年1月1日起，在上海市交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅先行試點。今后增值稅改革的主要任務是擴大增值稅征收范圍，將目前征收營業稅的行業逐步納入增值稅征收范圍，消除重復征稅和平衡行業間的稅收負擔。這樣，一方面減少增值稅、營業稅并行引發一系列矛盾和對市場要素流動的現實阻滯，降低流轉稅制對服務業發展的制約，為服務業發展創造更有利的稅收環境，促進產業結構優化升級，以稅制改革推動經濟質量躍上新臺階；另一方面，通過稅率設計，降低間接稅比重，削減政府生產稅收入，優化國民收入分配格局，減少對居民消費的抑制作用。

2.完善促進創業、就業和再就業的稅收優惠政策。就業是民生之本，稅制改革有必要在促進就業上發揮作用。今后應實施鼓勵創業的稅收優惠政策；完善現有就業和再就業稅收政策；鼓勵第三產業和勞動密集型產業以及中小企業的發展，增加勞動力市場的需求和進一步擴大就業渠道，充分利用這些行業和企業在吸納勞動力上的積極作用。

3.繼續減輕農村和農民的負擔。在當前已廢止農業稅、農業特產稅的基礎上，繼續完善有關“三農”問題的稅收政策。主要包括：一是增值稅應該逐步將征稅范圍延伸到農業，對初級農產品征收增值稅。這樣做，一方面是將增值稅的抵扣鏈條完善起來，另一方面可以緩解農業生產者在農業投入上不能抵扣，而成為相關稅負的實際承擔者的狀況。二是繼續實施有關“三農”的稅收優惠政策。主要有對農業生產資料、農產品的流通以及技術服務等方面給予營業稅等稅種的優惠。

4.完善個人所得稅。個人所得稅中的工薪所得稅費扣除標準經過多次提高，從2006年1月1日起從每月800元提高到每月1600元，從2008年3月1日起從每月1600元提高到每月2000元，從2011年9月1日起從每月2000元提高到每月3500元。個人所得稅改革的目標是實行綜合與分類相結合的制度，應根據實際情況逐步擴大費用扣除范圍，提高扣除標準或免征額，可以考慮將教育和醫療方面的支出作為調整免征額的一個依據，這將直接提高中低收入家庭的收入水平，體現民生稅收政策；為了消除目前主要是工薪階層納稅的狀況，在提高免征額后，還可以適度調整稅率級距，擴大不同稅率之間的間隔幅度，減少級數，拉開級距。

（二）增稅政策方面

為了促進資源節約，建立資源節約型和環境友好型社會，建立我國的環境、資源稅費體系具有十分現實的意義。但由于環境資源稅費的調整可能引發部分產品價格的提高，社會各界對其出臺的時機持謹慎態度。

1.改革資源稅。從2010年6月1日起，資源稅改革方案已在新疆試點，之后，從新疆擴大至整個西部地區，2011年11月1日起，又在全國范圍全面實施原油、天然氣資源稅從價計征改革。資源稅改革的基本思路，是在資源有償開采、使用的前提下，適當擴大資源稅征收范圍，完善資源稅計征辦法，實行從價和從量相結合的計征方法，以促進資源節約和環境保護，同時可以適當增加中西部資源省份的財政收入。

2.研究開征房地產稅。由于我國房地產的稅費主要集中在開發投資環節，占有和交易環節稅費相對偏輕。占有不動產的稅賦較輕，人們投資購買房地產的預期收益會很高，客觀上鼓勵了房地產的投機行為。如對房地產保有環節征收房地產稅，擁有房產越多，所繳納的房地產稅越多，這樣增加保有多套房屋者的稅收負擔，可以抑制房地產價格的過快上漲。

3.適時開征環境稅。目前，我國稅制的綠色化程度正在逐步提高，各主體稅種的修訂和完善都體現了環境保護的意識。在我國開征環境稅的觀念也正被人們所接受。今后可以考慮開征獨立的環境稅，如污染排放稅和污染產品稅等。由于水污染控制、大氣污染防治、固體廢物污染防治等一方面將是我國未來一段時期環境保護工作中的重點，另一方面具有征收對象穩定，征收比較容易的特點，可以將由現在的收費改為征稅形式。因此，獨立環境稅的征收范圍應設定為包括廢水、廢氣、固體廢棄物等在內的污染物排放和二氧化碳排放。碳稅是對產生二氧化碳的煤、石油、天然氣等化石燃料征收的環境稅種，對緩解我國能源緊張的局面也是很好的選擇。對于開征環境稅可能對社會經濟的影響，可采用實行相關稅收優惠、逐步提高稅率和實施預先告知企業的開征預告制度等，來加以緩解。