青海藏區農牧區扶貧開發與農村最低生活保障有效銜接的思考——以澤庫縣為例

李鳳榮

（青海大學財經學院，西寧 810016）

澤庫縣位于青海省東南部，隸屬黃南藏族自治州，是青海藏區①青海藏區包括青海省玉樹藏族自治州、果洛藏族自治州、黃南藏族自治州、海南藏族自治州、海北藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州。占全國藏區總面積的31.7%；占全國藏區總人口23%。的重要組成部分。全縣轄6鄉2鎮1場②6鄉2鎮1場：寧秀鄉、和日鄉、恰科日鄉、西卜沙鄉、多禾茂鄉、王家鄉、澤曲鎮、麥秀鎮、牧場。，64個行政村；總人口6.94萬人，其中牧業人口5.93萬人，占總人口的85.45%，藏族人口67901人，占總人口的97.84%；總面積為6550平方公里（998.78萬畝），其中草場面積6525平方公里（978.79萬畝），占總面積的98%，人均占有草場158畝，可利用草場面積6187平方公里（928.23萬畝），占總面積的92.49%，是一個以藏族為主體，漢、蒙、回、撒拉、土族等多民族聚居的純牧業縣。截至2011底，地區生產總值為7.23億元；農牧業總產值4.53億元；牧民人均純收入2317.41元。屬于國定貧困縣③青海省15個國定貧困縣：大通縣、湟中縣、平安縣、樂都縣、民和縣、循化縣、化隆縣、尖扎縣、澤庫縣、達日縣、甘德縣、玉樹縣、囊謙縣、雜多縣、治多縣。之一。

一、澤庫縣農村貧困的治理

澤庫縣屬青南高寒地區，也是“三江源”核心區的一部分。由于自然環境惡劣自然災害頻繁、退牧還草后后續產業發展緩慢、資源的利用率不高、基礎設施薄弱、社會發育程度低等諸多原因，造成了澤庫縣成為青海藏區典型的貧困縣之一。針對澤庫縣牧區貧困狀況，政府除大力發展本地區經濟外，還從扶貧開發和農村低保等方面進行治理。

（一）農村扶貧開發

從1986年開始，扶貧開發由輸血式逐漸演變到造血式，進入新世紀以來，在黨的富民政策指引下，在省委、省政府及州委、州政府的正確領導下，澤庫縣按照《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》的總體要求，制定了《澤庫縣扶貧開發規劃（2003—2010年）》，明確新時期扶貧開發工作的目標、任務和措施，以扶貧開發總攬全局，以增加牧民收入為核心，以基本解決貧困群眾溫飽為目標，以貧困村為主戰場，以貧困牧戶為主攻對象，帶領全縣各族干部群眾齊心協力，扎實開展了一系列的扶貧工作。同時也得到了國家建設部、遼寧省本溪市和省、州定點幫扶單位及社會各界的大力支持。2005年—2011年，全縣共計投入整村推進項目建設資金2210萬元（財政扶貧資金1320萬元，以工代賑資金890萬元），實施了寧秀鄉直尕日村等28個絕對貧困村的整村推進工作。扶持4232戶貧困戶，實施了購買生產母畜、購買配套圍欄、購買手扶拖拉機、人工井等到戶項目，使24024人貧困人口受益。建設村級簡易道路11條，總里程為132.4公里。按照新時期解決溫飽標準，2005年—2011年全縣基本解決了4218戶、21719人的溫飽問題。牧民人均收入由2005年的1537.28元增加到2011年的2317.41元，增加780.13元。

（二）農村低保及其它社會救助措施

從2007年開始，按照省、州的安排部署和工作要求，澤庫縣建立并實施農村牧區居民最低生活保障（簡稱農村低保）制度，較好地維護了特困群眾的基本權益，使這項“德政工程”發揮了應有的社會作用。全縣農村居民最低生活保障標準線①澤庫縣農村居民最低最低生活保障年標準線：2007年1月1日執行標準為750元；2007年7月1日執行標準為960元；2009年7月1日執行標準為1200元；2010年1月1日執行標準為1320元；2011年5月1日執行標準為1500元。由2007年的750元經過四次調整后提高到2011年的1500元；2011年投入財政資金5780.8萬元，將全縣農村貧困人口5.7萬人中的8100人納入低保，占貧困人口的14.21%。基本實現了“應保盡保”目標，較好地解決了特困人口的基本生活困難問題。此外，農村五保供養、特困生活救濟、農村醫療救助、農村困難群眾危房改造等社會救助措施也對貧困的治理起到了至關重要的作用。

經過改革開放后的經濟發展，20世紀80年代開始的政府扶貧開發以及社會保障制度的不斷完善，澤庫縣農村貧困狀況有所緩解。但是，到2011年底全縣仍有貧困人口5.7萬人，貧困發生率高達96.12%，屬于貧困程度最深的國家少數民族貧困縣。

二、澤庫縣農村最低生活保障與扶貧銜接試點運行狀況分析

農村最低生活保障制度是“輸血式”救濟，更多關注的是人的生存權；農村扶貧開發是“造血式”扶貧，更多關注的是人的發展權。農村最低生活保障制度的建立，對沒有發展能力的貧困人口做出了兜底性制度安排，通過救助維持其基本生存；同時，通過扶貧開發對具有發展能力的貧困人口給予多方面支持，促進其脫貧致富。實現兩種政策的有效銜接，是農村脫貧致富、建設小康社會、消除絕對貧困的現實需要，也是加快經濟社會發展的需要。

（一）澤庫縣農村最低生活保障與扶貧銜接試點政策出臺

澤庫縣是國家扶貧開發工作重點縣，也是純牧業縣，貧困面廣、貧困人口多、貧困程度深、扶貧難度大，這些因素使澤庫縣的扶貧工作在全國具有代表性。根據國務院扶貧辦、民政部《關于開展農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接試點工作的通知》（國開辦發[2009]1號）精神，澤庫縣被國務院扶貧辦確定為農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點。通過試點，建立科學、規范、公開、公平、公正的貧困人口識別機制和動態管理機制，在此基礎上健全、完善貧困牧戶檔案，實施分類扶持，做到應保盡保、應保應扶、應扶盡扶，努力在澤庫縣創出一條兩項制度有效銜接的路子。

（二）“兩項制度”試點工作的具體做法

1.做好宣傳，使兩項制度試點工作做到家喻戶曉。澤庫縣人民政府及相關部門在青海省兩項制度試點指導小組和黃南州協調小組的統一安排和要求下，積極開展工作，一是充分利用春季宣傳中央1號文件這一有利時機，同時大力宣傳兩項制度試點工作。二是召開全縣兩項制度有效銜接試點工作動員大會。會議傳達了兩項制度有效銜接試點工作的通知精神，并就如何搞好兩項制度試點工作提出了具體的要求。三是抽調60多名人員從事兩項制度有效銜接試點工作，并對工作人員進行了培訓。四是由澤庫縣兩項制度領導小組組長、副組長分別帶隊分赴各鄉（鎮）宣講兩項制度的目的和意義，并督查了解工作的進展情況。五是專門編譯編寫成藏、漢兩種文字的宣傳冊6190份（藏文6000冊、漢文190冊），共懸掛橫幅11條，召集村級群眾大會64場次、群眾座談會220場、走帳串戶960戶、受宣傳人數達12000人（次）。宣傳動員工作歷時43天，通過廣泛宣傳動員，做到了家喻戶曉，使廣大牧民群眾充分認識到了農村低保與扶貧開發政策有效銜接的重要意義和黨的惠民政策。

2.確定識別標準。扶貧開發對象的識別指標，在參照國家扶貧標準的基礎上，結合澤庫縣實際，農村最低生活保障對象的識別指標按現行政策確定的標準進行，而扶貧標準我省尚未確定的情況下，為不延誤工作，澤庫縣暫時按國家現行扶貧標準1196元進行識別對象，待省里正式確定標準后，再做補充完善。

農村牧區居民最低生活保障對象的識別：第一步，根據牧戶的貧富程度排序，符合低保條件的農村牧區居民，以家庭為單位，由個人向村（牧）民委員會提出申請，或村民小組推薦。第二步，對于農村低保制度對象的申請，村選評領導小組要按照農村低保的識別指標進行調查核實，集中進行民主評議，組織評審、張榜公布，對無異議的，報鄉、鎮（場）人民政府審核；對有異議的，要向申請人說明情況，講清理由，做好解釋工作。第三步，經鄉鎮（場）人民政府審核、公示后，群眾一致認可的，報縣級民政部門審批。第四步，經縣級民政部門復審并公開公示確定，州民政局進行抽查驗收后，對符合條件的低保對象，核發《青海省農村牧區居民最低生活保障證》。

扶貧開發對象的識別：第一步，根據牧戶的貧富程度排序，符合扶貧開發條件的農村牧區居民，以家庭為單位，由個人向村（牧）民委員會提出申請，或村民小組推薦。第二步，對于扶貧開發對象的申請，村選評領導小組要按照扶貧開發對象的識別指標進行調查核實，集中進行民主評議，組織評審、張榜公布，對無異議的，報鄉鎮（場）人民政府審核；對有異議的，要向申請人說明情況，講清理由，做好解釋工作。第三步，經鄉鎮（場）人民政府審核、公示后，群眾一致認可的，報縣級扶貧部門審批。第四步，經縣級扶貧部門復審并公開公示確定，州扶貧辦進行抽查驗收后，對符合條件的扶貧開發對象，由縣扶貧部門建立貧困戶檔案，進行扶貧開發。

經過上述各環節工作，共識別出最低生活保障對象2021戶7300人，占總人口的11.5%；扶貧開發對象8129戶，32490人（其中：扶貧低保戶1660戶，6658人；扶貧戶6469戶，25832人），占總人口的51%。具體工作中，對識別出的兩種對象、三種類型牧戶明確了資金支持途徑：采取因戶制宜的方式，對無勞動能力的牧戶從低保資金中予以救助；對生活特別困難又有一定勞力的特困戶，一方面通過民政低保予以救助，又適度購買生產母羊予以扶持，再進行必要的養殖業等實用技術培訓；對具有勞動能力、還沒有富裕的牧戶，本著“有利于發展經濟、有利于增加收入”的原則，通過產業化發展項目和勞動力轉移培訓等進行扶持。應保盡保對象：通過民政部門的低保資金，實行救助。應保應扶對象：既通過民政低保資金進行救助，又通過扶貧資金對其產業發展需求項目和技術培訓等進行扶持，支持其發展經濟，達到增加收入、逐步走向富裕的目的。扶貧資金從財政扶貧資金中進行支持。應扶盡扶對象：單純通過扶貧資金對牧戶的產業發展需求項目和技術培訓等進行扶持，支持其發展經濟，達到增加收入、加快脫貧致富步伐的目的。扶貧資金同樣從財政扶貧資金中進行支持。

3.全力抓好建檔立卡工作。鑒于兩項制度試點工作沒有統一的機算機錄入管理系統軟件的實際，澤庫縣不等不靠，根據識別出的民政、扶貧兩種對象情況，狠抓了微機輸入檔案工作。縣扶貧辦按今年開展的貧困人口建檔立卡調查表進行了建檔，共完成扶貧開發對象建檔8129戶、32490人。縣民政局按原有表格完成建檔2021戶、7300人。10月份，根據國務院扶貧辦、省扶貧開發局要求，澤庫縣扶貧辦按低收入貧困戶信息管理系統軟件，組織人員，加班加點，完成扶貧開發對象信息錄入8129戶、32490人，并于10月27日上報給了省扶貧開發局、國務院扶貧辦。

4.編制扶貧開發計劃，落實實施。編制一個結合澤庫縣實際，又著眼全縣產業發展的規劃，是搞好澤庫縣兩項制度有效銜接試點工作的基礎，也是推動澤庫縣扶貧開發事業的前提。因此，澤庫縣兩項制度試點工作領導小組辦公室專門抽調9名業務骨干協同縣有關部門與鄉（鎮）政府，根據扶貧開發對象的項目需求和培訓需求，在合理分析全縣各區域發展優勢的基礎上，編制了《澤庫縣兩項制度有效銜接試點扶貧開發產業發展規劃》。該《規劃》共有十一類產業化項目：即購買生產母羊項目、小賣部項目、購買農用車項目、運輸業項目、服裝加工項目、銀制品加工項目、石雕刻制項目、種植業項目、畜牧及土特產品經銷項目、黑牦牛奶源基地（購買母牛）項目、其它加工項目。項目總投資為10869萬元，共需完成培訓8129人，需投入培訓費853.6萬元。在扶持規劃編制完成而扶持項目還未落實時，澤庫縣對扶貧對象的政策扶持超前安排、超前落實。一是將國務院扶貧辦安排的人畜飲水項目600口井都安排給試點中確認的缺水扶貧對象；二是本溪對口援助項目30棟暖棚全部安排給扶貧對象；三是在游牧民定居房建設中對試點中識別出的扶貧對象也進行了優先安排；四是縣民政局對確定的2021戶、7300人農村低保對象發放了上半年低保資金310.626萬元；五是開展了扶持證的發放工作。縣扶貧辦結合縣情實際，統一定做了8500本《澤庫縣低收入牧民扶持證》，并進行了發放。

三、銜接試點運行過程中存在的問題

選擇澤庫縣作為農村最低生活保障與扶貧開發銜接試點，是國務院扶貧辦根據客觀實際經過深入調查后確定的，其目的是通過試點探索青海藏區牧民脫貧致富的新途徑，并加以推廣。通過這次活動的開展，積累了一定的經驗，為今后這項工作的全面推廣打下了堅實的基礎，但在開展試點工作的過程中，同時也反映出了諸多問題，其突出問題表現在以下方面。

（一）牧民對兩項制度銜接試點工作認識有偏差

雖然各項準備工作就緒后，試點縣召開兩項制度有效銜接試點工作動員大會，統一部署兩項制度有效銜接試點工作，同時采取了多種形式，廣泛宣傳相關政策，但是廣大群眾仍沒有理解農村低保與扶貧開發政策有效銜接的重要意義，一些牧民對兩項制度有效銜接試點工作的精神沒有吃透，總認為搞兩項制度銜接就只是解決牧民吃低保的問題，爭著搶著進低保；由于澤庫縣經濟和社會發展嚴重滯后，加之艱苦、封閉的自然環境，群眾的思維方式落后，思想觀念僵化，等、靠、要思想嚴重，對新知識、新觀念、新政策缺乏敏感和熱情。因此，對政府的依賴程度強，平均主義思想較為突出，多數群眾普遍認為“要吃低保大家吃，要進扶貧對象大家進”。

（二）家庭收入難以核實

核定農村家庭收入是定位農村低保對象的首要關口。種植養殖收入、多種經營收入、村集體補助等都是農村家庭收入的來源。種植養殖收入受自然災害的影響較大，多種經營收入的不穩定以及一些臨時性的收入，導致家庭收入的不穩定。農村家庭收入的復雜性、多樣性和不穩定性造成收入核定在一定程度上存在困難。低保實行的是差額救助，因而如何核算低保對象的家庭收入成為關鍵的環節。目前采用的是“農民人均純收入”的辦法（核定家庭收入的計算方法為：家庭純收入=種植收入+養殖收入+多種經營收入+其它各項收入-生產成本；人均純收入=家庭純收入/家庭常住人口）來計算。但在工作中，由于程序復雜、項目繁多、計算繁瑣而難以具體實施，工作人員在如何認真計算、核算，也很難規范。例如，農村居民收入難以貨幣化、收入不穩定、老人的贍養費收入無明確性等。

（三）缺乏有效的退出機制

貧困現象本身是一個動態的發展過程，貧困的發生有諸多不確定因素。因此，對貧困人口的認定也是一個動態過程，一些貧困人口通過幫扶發展能脫貧，同時一些非貧困人口在遭遇重大疾病、災害時也會面臨貧困。然而，動態管理機制的缺失，退出機制的不完善，主要緣于農村低保制度實施過程中福利依賴現象的普遍存在。多數農村低保家庭僅僅依靠農業收入以及出賣體力勞動來維持基本生活，抵御外在風險的能力很弱。當勞動換取的收入低于或者稍高于每月的低保金時，他們寧愿依賴每個月的低保金也不愿意通過自己勞動獲取微薄的收入。福利依賴的結果會造成大量的懶漢，而且他們也更不愿意退出低保的救助體系。具有勞動能力的農村貧困人口無法退出，而因災、因病新產生的貧困人口又無法被及時納入農村最低生活保障制度。對于扶貧開發對象來說，幫助其擺脫貧困，走上脫貧致富的道路是最終的目的。扶貧開發的政策資源是有限的，那些已經脫貧的農村居民不能及時退出幫扶政策的覆蓋范圍，既浪費了扶貧開發資源，也不利于提高貧困人口的全面脫貧。

（四）現有低保標準低，資金落實不到位影響工作進度

農村低保對象的指標基數小，沒有做到真正意義上的“應保盡保”。這次試點中這一問題再次凸顯出來，澤庫縣人均收入960元以下的人口中有10729人仍未進入低保。由于貧困面大，地方財力有限，拿不出更多的配套資金落實農村低保，從而各地也只能下達指令性計劃，盡量把標準降低，增大覆蓋面。澤庫縣按照兩項制度試點工作時間及進度安排，在規定的時間內完成了宣傳動員；制定工作計劃；識別對象；登記造冊和建檔錄入等環節。在資金落實和實施方面，由于扶持的產業化項目資金不到位，應扶持的項目未能得到及時扶持，工作較為被動。

四、下一步具體完善的措施

基于以上對存在問題的分析，按照《澤庫縣兩項制度有效銜接試點扶貧開發產業發展規劃》，對下一步完善農村低保和扶貧開發兩項制度銜接工作提出如下政策建議。

（一）加強組織領導，做好對農村低保、扶貧開發對象的動態管理工作

建議成立澤庫縣“農民低保和扶貧開發政策”有效銜接工作領導小組，由縣政府主要領導任組長，分管扶貧和民政工作的領導任副組長，縣政府辦、扶貧、財政、民政、殘聯、統計等部門為成員，領導小組下設辦公室，辦公室設在扶貧局，扶貧局局長兼任辦公室主任；要準確找出扶貧對象。在充分借鑒上一輪建檔立卡的成果和民政低保對象識別成果，努力做到程序完善、指標科學、方法民主，對上輪建卡貧困戶中已經脫貧的進行淘汰，同時，吸收符合新標準的對象。按照民政、扶貧相關政策，做好對農村低保、扶貧開發對象的動態管理工作。對貧困人口的識別和幫扶要堅持有進有出，科學合理的退出機制。基層工作組織要及時了解貧困人口的生活情況，對于脫貧的貧困人口要及時退出，對具有一定勞動能力的低保對象要及時調整對其的幫扶政策。同時，對于新出現的貧困人口要及時了解其貧困狀況，按照一定的識別程序將其納入到貧困幫扶的對象中。對確定的扶貧開發對象和農村最低生活保障對象，原則上以年度為單位實行動態管理。最低生活保障對象通過生活救助和扶貧開發，其收入超過低保標準的，按照規定辦理退保手續，列入扶貧開發對象或一般農戶；扶貧開發對象通過扶貧開發，其收入超過扶貧標準的，列入一般標準，停止享受相關扶貧開發政策扶持。對因病、因殘、因災等突發原因致貧的，符合享受低保政策的貧困人口，及時納入低保范圍；符合享受扶貧開發政策的貧困人口，要作為扶貧開發對象予以扶持。

（二）繼續加大宣傳力度和資金協調力度，分步驟實施扶持項目

繼續加大農村低保與扶貧開發政策的宣傳，使廣大群眾進一步加深對新階段扶貧開發工作的認識和理解，通過國家必要的救助和扶持，樹立自力更生、脫貧致富的信心；結合“十二五”扶貧開發規劃的制定，進一步加強資金協調力度，有計劃分步驟實施扶持項目，做好對已審核確定扶貧對象的扶持工作。重點在扶貧貼息貸款、產業扶貧項目、勞動力轉移培訓、移民扶貧、科技扶貧等方面給予扶持，努力完成產業項目的實施及實用技術培訓任務。制定產業到戶、科技到戶、基礎設施到戶、社會幫扶到戶和醫療保障到戶在內的五類新政策，加上原有的包括互助資金、培訓、扶貧移民和到戶貼息貸款在內的四類原有的政策在內的“5+4到戶扶持政策”。將扶貧部門的工作重心調整到提高貧困戶的自我發展能力上來，按照每個貧困戶2000元落實到戶幫扶資金，采取多種形式落實到戶。一是采用合作制，實施產業到戶扶持。把產業資金作為扶貧對象加入專業合作組織入股資金或者龍頭企業、專業大戶入股資金發展產業增收。二是采取委托制，實施科技到戶扶持。通過合同形式，向科研院所、龍頭企業、專業合作組織、專業大戶和鄉土實用技術人員購買技術服務。三是采取補貼制，實施社會保障到戶扶持。對貧困戶參加養老保險、農村新型合作醫療個人繳費給予扶持資金補貼。四是采用互助式，實施金融到戶扶持。加快建立村級互助資金組織，扶貧對象入社基準互助金由財政扶貧資金繳納，保障貧困戶享有收益權和優先借款權，對扶貧對象在銀行小額貸款實行貼息。五是采用搬遷式，實施扶貧移民。進一步提高補助標準，加大對貧困戶易地搬遷力度，不斷改善貧困群眾生產生活環境。六是采用免費式，實施到戶培訓。對扶貧對象戶開展全免費的創業培訓、轉移就業培訓、實用技術培訓，對貧困戶子女就讀中職全免費。考慮到扶貧部門的資金能力，要求按照每年扶持20%貧困戶的進度，力爭用五年時間實現貧困農戶全覆蓋。

（三）鎖定交叉對象進行管理，整合扶貧和民政低保資源

按照開發能力貧困現狀，把對象分為完全可開發扶貧對象、不完全可開發扶貧對象、完全可開發低保對象、不完全開發低保對象和完全不可開發低保對象五種類型。根據分類，扶貧部門和民政部門將識別出來的對象統一組織造冊登記，進行兩項制度銜接，重點鎖住交叉對象進行管理，聯合對其實施相對應的扶持政策。對不完全開發扶貧的戶，按5%的比例，給予2000元以內生產貸款的利息補貼，在此基礎上，對家庭成員中完全喪失勞動能力的人口，按農村低保金發放標準發給生活救助資金；對完全可開發低保戶和不完全可開發低保戶在享受低保的同時，發放1000元的村級互助資金借款，幫助發展生產；對完全不可開發低保戶，提高他們的低保標準，每人每年再補助100元生產資金，并在建房、上學、就醫等方面予以扶持。

（四）爭取國家政策和財政資金的支持

鑒于在試點工作中由于指標限制，部分既無勞動能力、收入又明顯低于扶貧標準的困難群眾無法實現“應保盡保”的實際。建議國家盡快研究出臺相關政策措施，確保兩項制度有效銜接工作取得實實在在的效果；建議國務院扶貧辦根據澤庫縣經濟發展水平和財政收入狀況，在今后的兩項制度有效銜接試點工作中，考慮適當安排試點工作專項資金。

〔1〕《青海統計年鑒》（2000-2011年）.

〔2〕《青海民政統計年鑒》（2000-2011年）.

〔3〕 青海省扶貧開發局、青海省民政廳文件《關于黃南州澤庫縣農村低保與扶貧開發政策有效銜接試點工作方案》（青貧辦[2009]36號）.

〔4〕 青海省扶貧開發局文件《青海省扶貧開發局關于黃南州澤庫縣兩項制度有效銜接試點工作總結》（青扶局[2009]53號）.

〔5〕 澤庫縣兩項制度有效銜接試點工作領導小組辦公室文件《澤庫縣兩項制度有效銜接試點工作總結報告》（澤試辦[2009]08號）.