香港土地制度和土地出讓金管理及其借鑒

郭雨松

（浦東新區財政局，上海 200134）

香港的土地由香港島，九龍和新界三部分組成，全境土地面積1104平方公里，約40%為已利用建設用地，40%為郊野用地，20%為未利用地。由于歷史原因，香港土地法律體系可以分為香港島及南九龍地區適用法律、新界地區和北九龍地區適用法律兩個子系統。香港本島、九龍半島界限街以南地區是根據1842年中英《南京條約》和1860年中英《北京條約》由中國割讓給英國的。香港回歸之前，這部分土地的所有權屬于英國政府；新界地區和北九龍地區是英國政府根據《展拓香港界址專約》從中國租借來的，自1898年7月1日起，到1997年6月30日，租期為99年，土地的所有權屬于中國。1907年，英國政府完成了對香港全境的土地測量，宣布除新界部分農業用地歸當地農民所有并稱之為“農地”外，其余土地稱之為“官地”。1997年7月1日后，根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》規定，香港特別行政區境內的土地和自然資源屬于國家所有，由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發，其收入全歸香港特別行政區政府支配。

一、香港的土地制度

自1842年成為英國殖民地后，香港就開始實行土地批租制度，即港英政府向開發商或土地使用者批租土地，開發商或使用者通過承租批準期限內的土地使用權，并向港英政府一次性繳納規定期限內的土地使用權出讓金。回歸后，根據基本法規定，香港的土地批租制度沒有改變。

（一）土地批租制度

香港《土地拍賣條例》于1886年立法，其后幾經變更。現行土地拍賣條例規定，土地所有權屬于政府，批出土地使用權（一級土地市場），實行有償有期有條件使用。在實踐中，香港政府實行“土地批租”制度，把土地使用權售賣給開發商或土地使用者，使用者必須付出經濟代價，即付地價。在規定年限內，允許土地使用權橫向轉讓（二級土地市場），土地使用者可以根據租約所定條款建造建筑物，并連同租約在市場上出售，也可以通過贈送、繼承、分割、交換、強迫性轉戶等形式轉讓地產，或將房地產抵押、出租等，土地批租由地政總署負責。香港地政總署成立于1982年4月，由之前的布政司署和工務司署下屬部門分拆合并而成。地政總署隸屬關系也幾經變更，目前由發展局管轄。地政總署負責香港的土地行政事務，主要職能包括開發土地及物業估價、征收私人土地作公共項目用途、重批及修改土地契約、土地管制及執行契約、土地測量、維修位于未撥用的政府土地上的斜坡，以及審批預售樓花同意書和大廈公契等。

香港土地批租的方式有公開拍賣、招標、協議三種。公開拍賣主要用作一般用途的土地。投標主要是針對于那些政府鼓勵發展、投資龐大、技術水平高而又不適宜在多層大廈設廠經營的工業投資用地。協議一般用于兩種情形：一種是土地尚未列入發展計劃，但被購買人看中，可直接與政府協商取得官地；另一種是用于非牟利的公共事業，如學校、醫院、廟宇等，可以通過私下協商的方式申請以優惠條件批租，政府只收取名義地價。2003年后，由于土地拍賣市況不佳，香港政府推出了“勾地”制度。在“勾地”制度下，香港地政總署定期列出公開的土地儲備表《供申請售賣土地一覽表》，即是俗稱“勾地表”。有意購買官地的意向人，都可以向地政總署提出申請“勾地”，并報出底價。如果勾地申請底價達到官訂市價的八成，就會將該地塊按規定勾出，并在規定期限內組織拍賣，由價高者得。提出勾地的意向人必須參與競價，而且報價不能低于申請底價。如果拍賣時沒有達到政府的地價，則收回再拍。如果拍賣時沒有高出意向人的更高報價，則政府有權沒收意向人的定金。

（二）地價和地租或地稅

1.地價。土地出讓金俗稱“地價”。盡管很多學者認為土地出讓金是讓渡使用權的產物，而地價則是讓渡所有權的產物。但實際上，在土地批租制度下，土地的用益物權在批租期限內已經完全讓渡給了承租人。在這個期限內，土地使用權和土地所有權已經沒有區別，因此，土地出讓金在實際上就是土地的地價，其區別僅在于期限而已。在土地批租制度下，香港的地價分為完全市場價格，下調價格和名義價格。只有非盈利性組織，負責向香港低收入人群提供公屋的香港房屋署和政策支持的特殊行業（能源，科技等）有權向政府申請下調地價或名義地價；其他工商業用地和住宅用地一律按完全市場價格批地。根據香港財政司公布的《2011-2012年度財政預算案》，2011年-2012年度繼續以勾地表為主要出售政府土地的制度，同時引入政府主動賣地安排。過去一年，這個雙管齊下的賣地安排運作良好，有效增加了土地供應。

2.地租或地稅。在實行土地批租制度的同時，香港政府還實行了年租制。鑒于香港土地批租的復雜歷史情況，分類實施了“實際年租制”和“名義年租制”，即地租或地稅。地租或地稅是政府根據土地契約向有關業主征收的款項，不管物業是被占用或空置，均須繳納。另外，地租和地稅具有互補性，凡征收地租的物業，就不再征收地稅，反之亦然。地租是“實際年租制”，適用于新界和新九龍的物業，或是在1985年5月27日或以后獲批或獲續期土地契約的港島和九龍物業。地租由差餉物業估價署負責征收，征收額相當于物業應課差餉租值的3%，日后也會按照應課差餉租值的變動而調整。同一物業的地租和差餉一般須于每季季初同時預繳。如土地的地租征收通知書已發出，但地租仍未予繳交，政府可采取法律程序收回土地。地稅或者原有地租是“名義年租制”，由地政總署負責征收，適用于在1985年5月27日以前獲批土地契約的港島和九龍物業，或業主為新界原有鄉村原居村民或合資格的祖或堂，并根據《地租（評估及征收）條例》（第515章）獲豁免繳交新地租的新界鄉郊物業。地稅的標準是續期當日物業差餉租值的3%，且一直不變，直到政府收回土地使用權為止。

3.差餉。差餉是就房產物業征收的一種間接稅，其所得的收入成為政府一般收入的一部分。差餉和內地的房地產稅有所不同。差餉是因擁有物業而產生的，與是否真實出租無關；而內地的房地產稅主要是由出租物業而產生的，這更接近香港的物業稅。差餉是按照物業的應課差餉租值再乘以一個百分率征收的，該租值是假設物業在指定的估價依據日期空置出租時，估計可取得的合理年租而計算。物業的租售限制（例如居者有其屋單位所受的限制），以及差餉繳納人的財政狀況，都不在考慮范圍內。評估應課差餉租值時，必須參考同區類似物業與估價日期或接近該日期，在公開市場所議定的租金，并按面積大小、位置、設施、完工質量及管理水平的分別加以調算。以2011年-2012財政年度而言，差餉征收率為5%，估價依據日期則為2010年10月1日。所有類別的房產物業，包括私人及公營房屋，都是按相同基準評估應課差餉租值。在這個公平而相同的基礎上，所有物業的差餉都是根據市值租金來征收。

二、土地出讓金管理

（一）基本工程儲備基金

香港的賣地收支在基本工程儲備基金中核算。基本工程儲備基金是根據1982年1月20日原香港立法局通過的一項決議，在1982年4月1日設立，目的是為工務計劃、征用土地、非經常資助金及主要系統設備提供資金。基本工程儲備基金核算的收入包括賣地收入、投資收入和政府借貸。核算的支出包括工務計劃（其中含土地征用）、港口及機場發展、建筑物、渠務、土木工程、公路、新市鎮及市區發展、水務及房屋、非經常資助金、主要系統設備和信息化計劃、轉至政府一般收入的款項和償還政府借貸。從基本工程儲備基金的構成看，類似于內地財政預算的償債基金、土地出讓金、國有企業上繳利潤等一攬子基金（資金）的結合體。賣地收入核算的明細科目包括公開拍賣及招標收入、私人協約方式批地、修訂現行土地契約、換地及續訂土地契約收入；就短期豁免書而收到的費用（參見表1）。大致上，公開拍賣及招標收入相當于大陸的招牌掛收入；私人協約方式批地類似于內地的協議供地；修訂現行土地契約、換地及續訂土地契約收入相當于內地的補繳土地出讓金。就短期豁免書而收到的費用，是指放寬土地契約的限制而繳納的費用。豁免書是地政總署發出的暫時批準，以放寬政府租契或土地批約的限制。豁免書主要條款包括期限和費用，非盈利組織如得到相關政府部門支持，費用可得到豁免。

?

根據香港地政總署統計公報，2010年-2011年財政年度，香港政府賣地收入441.2億港元，面積達15萬平方米。2011年-2012年財政年度截至目前，賣地收入達到512.4億港元，面積達17.4萬平方米。而根據香港庫務署統計公報，2010年-2011年財政年度，香港賣地入庫收入396.3億港元（參見表2），兩者統計口徑略有差異，這是由于賣地合同簽訂和實際入庫之間的時間差造成的。

（二）土地基金

香港的土地基金收入是過渡時期的產物。《中英聯合聲明》的附件中有一條是從聲明生效之日起至1997年6月30日止，港英政府從土地交易所得的地價收入中，在扣除土地平均成本后，與日后的香港特別行政區政府均等平分，為此于1986年8月13日專門成立了香港特別行政區政府土地基金信托。主要任務是為未來特區政府管理土地基金，并促使它保值增值。自1997年7月1日特別行政區成立，土地基金信托的資產轉歸特別行政區政府所有。特別行政區行政長官指派財政私司長接收、持有及管理該基金的公職人員，而該基金的資產也成為香港政府儲備的一部分。1997年7月，當時的香港臨時立法會根據香港法例第2章《公共財政條例》通過決議，在1997年7月1日成立土地基金。香港金融管理局根據財政司司長的意見，負責管理土地基金的投資。1997年7月1日至1998年10月31日，基金的資產以獨資投資組合方式管理。1998年11月1日起，基金的資產已并入外匯基金，并以存放于外匯基金的其他財政儲備的相同方式進行投資。土地基金按照收付實現制記賬。截至2010年3月31日，香港土地基金收入為1758.5億港元。

三、對內地土地出讓金管理的借鑒意義

（一）在土地再利用過程中統籌兼顧各方利益

香港的城市發展史，就是土地集約利用，再集約再利用的反復過程。由于香港土地面積的固有局限性，只能在有限的土地范圍內做文章。在這個過程中，土地的使用效率不斷提高，每寸土地創造的經濟附加值越來越高，最終使香港成為世界上最發達的經濟體之一。內地改革開放以來，城市化進程也在不斷加快。從土地的角度看，就是農地不斷變成城市用地的過程。但內地的城市由于還有下轄縣，內在的擴張沖動就演變成了外延式的城市范圍不斷擴大，并且還體現為蠶食農業、農村和農民的利益，這從近些年城鄉差距不斷擴大的統計數據即可看出。在城市化進程沒有達到一定程度的時候，這種外延式的城市擴大不會停止，而且這也符合經濟發展的規律。問題是內地還需要同時解決眾多人口的吃飯問題，必須保護農業、農村和農民的利益。因此，通過省管縣的體制變化，使城市政府無法順利從下轄縣手中順利拿地，而演變為從省管縣買地的土地征用方式。就可以通過地方政府間的博弈來充分體現農用地的內在價值，保護農民、農業和農村的利益在城市化進程中不被甩在身后。

（二）土地出讓“年租制”和“批租制”的選擇

在土地使用權出讓制度建設中，歷來有“年租制”和“批租制”的區別。“年租制”就是指按年收取地租的制度，相當于收取物業稅；而“批租制”就是指一次收取整個土地出讓期地租的制度，就是目前實行的土地出讓金制度。香港的實踐是一種“年租制”和“批租制”的混合體制，這既和香港政府批租土地的復雜歷史情況有關，也和香港政府試圖分享土地增值收益有關。目前內地正在城市化進程中，地方政府的建設沖動與財力緊張的矛盾由來已久，試圖分享土地增值收益很有可能造成新一輪的圈地運動，因為理由更充分。這就是，本屆政府賣地之后還是給子孫后代留下了資源，因為還有“年租制”在。在中國還是發展中國家這個大前提下，政府的投資沖動和意愿都會很強烈，實行“年租制”和“批租制”的混合體制就存在“與民爭利”的可能。因此，要么采取“年租制”，要么采取“批租制”，而“年租制”由于實施成本過高，目前現實的理性選擇還是“批租制”。

（三）進一步提高土地出讓金預算的編制水平

從香港的實踐看，收入預算準確率也相對較低，這是由土地出讓的性質所決定的，特別香港經濟和全球經濟形勢緊密相關，因此實際土地出讓收入與預測土地出讓收入均有較大差距。因此，在內地編制土地出讓金預算的初期，苛求準確性既不現實也不可能。但是，仍然可以看到，香港地政總署對于當年度及下一年度預期要推出的土地有非常準確的計劃。這方面上海一直在努力，上海市規劃土地局也在網站不斷公布賣地計劃，但還有待于進一步加強。

（四）土地出讓金支出范圍的重新界定

香港的土地出讓金用途廣泛，這和基本工程儲備基金的性質有關。由于香港賣地收入沒有單獨核算，因此賣地收入可用于基本工程儲備基金列明的各項開支。特別是，賣地收入還可以彌補一般預算的不足或者投資于香港政府擁有的外匯基金。而內地的土地出讓金管理有嚴格的使用用途限制，大致說來就是“取之于土，用之于土”。這方面大陸和香港有不同的情況，但是在土地出讓金收入占政府預算收入的比例越來越大的情況下，可以考慮適當放開土地出讓金的用途，更好地發揮土地出讓金的使用效率和效益。因為從本質上來說，土地出讓金收入也是政府預算收入的有機組成部分。在具體執行上，中國已經實行了世界上最嚴格的土地使用制度，只要嚴格實行新增建設用地土地有償使用，切實做到土地“用一還一”，就不必擔心農業土地流失的問題。

?

〔1〕香港發展局網站（www.devb.gov.hk）.

〔2〕香港地政總署網站（www.landsd.gov.hk）.

〔3〕香港庫務署網站（www.try.gov.hk）.

〔4〕香港財政司財政預算網站（www.budget.gov.hk）.

〔5〕The Complete Guide to Real Estate Finance for Investment Properties，Steve Berges，John Wiley&Sons，Inc，2004.

〔6〕Equity AssetValuation，Jerald E.Pinto，ElaineHenry，Thomas R.Robinson John D.Stowe，JohnWiley&Sons，Inc，2007.

〔7〕香港土地出讓制度的啟示和建議.中國經濟時報，2006年11月16日.

〔8〕香港物業報告-2011，香港特別行政區政府差餉物業估價署.

〔9〕劉紅梅，夏珊珊，王克強.香港土地法律體系研究.中國土地科學，2008年9月.

〔10〕戴雙興.香港土地批租制度及其對大陸土地儲備制度的啟示.亞太經濟，2009年第2期.