有效政府角色的理論溯源與現實塑造

董亞男

（吉林大學 應用技術學院，吉林 長春130012）

有效政府角色的理論溯源與現實塑造

董亞男

（吉林大學 應用技術學院，吉林 長春130012）

有效政府并非是政府與生俱來的角色，而是自由主義與干預主義思潮由爭辯走向融合的衍生物。理論邏輯上，有效政府是公權之域、市場之域、社會之域相互構建實現動態均衡的理性選擇；現實邏輯上，有效政府迎合了轉型期我國政府角色發展的客觀趨勢。現實中的有效政府并非簡單地冠以應然的角色期待即可實現，從應然到實然必將有待于一個根植于本土化特質基礎上的角色塑造過程。

有效政府；自由主義；干預主義；有效性；角色塑造

作為公共權力機構核心的國家行政機關，政府以其公共管理主體的法定資格成為當代政治系統運行的最基本工具，其存在對于社會發展、謀求人民福祉是一個不可或缺的角色，政府角色即對政府職能范圍與身份地位的“人格化”表述方式。政府角色的發展深受自由主義和干預主義兩種思潮的影響，有效政府正是在兩種思潮的更迭中逐漸生成的。有效政府的功能命題確切地詮釋了政府存在與運行的正當性，其角色定位具有特定階段的合理性與必然性。

一、從爭辯到融合：肇源于自由主義與干預主義之辯的有效政府生成

政府角色伴隨著行政生態環境的變化而演變，并反作用于社會實踐。不同社會背景下的學者們關于政府角色的理解和表述主要遵循自由主義和干預主義思潮的交替演進脈絡而展開，有效政府正是在這樣的思潮更迭中逐漸作為人們的理性選擇而被最終定格的。因此，有效政府并非是政府與生俱來的角色定位，而是經歷了一個由自由放任到全面干預、再到有限干預、最后到有效干預的政府角色轉化過程。

古典自由主義隨著工業革命和資本主義制度的確立應運而生，作為一種支持個人先于國家存在的政治哲學，其主旨是建立以個人幸福為目的和根植于自由政治價值基礎上的政府。古典自由主義者主張市場社會與政治國家分立，并以強有力的市民社會制衡國家權力，倡導通過發揮市場完美的自動均衡能力讓經濟生活自行其是，政府僅出于國家或公共安全防范、司法、社會服務等義務而以“守夜人”的角色存在。世界性經濟危機驗證了古典自由主義的薄弱性，并為凱恩斯主義的形成與發展提供了歷史動因。凱恩斯主義以市場失靈理論為基礎指出，僅依靠市場自發力量無法消除資本主義危機，唯有依賴于“看得見的手”即政府的全面干預、控制甚至直接從事社會經濟活動，資本主義方可擺脫困境，由此鑄就了政府角色的“管制型”胚膜。戰后資本主義國家陷入了滯脹困境，而此時的政府亦身處過度擴張的困頓，凱恩斯主義無法自圓其說，于是傳承了古典自由主義衣缽的新自由主義思潮涌起。新自由主義在傳承古典自由主義所宣揚的自由普遍性基礎上，對政府自由放任角色進行了修正，將“小政府、大社會”作為政府角色觀之精要，倡導尊重市場和社會的自身發展邏輯，只有當市場、社會自行運轉出現問題時，政府方可依法行政。新自由主義較古典自由主義的改進之處在于突出“有限型”政府角色。新凱恩斯主義是在與新自由主義思潮爭辯的基礎上，繼承了原凱恩斯主義的基本信條，并吸納和融合了一定的新自由主義原則發展而成的。新凱恩斯主義拒斥政府全面干預的趨向，將政府干預置于市場經濟、政治國家、市民社會三大子系統中進行有效性分析，倡導政府以“必要的、穩定的、有效果的干預方式”來協調市場活動主體的行為，主張在政府與市民社會之間形成合作互動關系。新凱恩斯主義不僅肯定了政府的有限性，而且引申出了政府治理的“有效型”模式。

在古典自由主義在經濟危機中遭遇失敗、凱恩斯主義在滯脹困頓中偃旗息鼓、新自由主義對于解決現實問題效微力乏之后，人們開始客觀、冷靜地檢視自由主義與干預主義正反兩方面的實踐歷程，并最終意識到了一個本質性問題，即“究竟什么樣的政府是有效的”。從行政生態理論的觀點來闡釋，有效政府“就是要使政府不斷地適應生態環境發展變化的要求，不斷滿足社會不同的需要，提高政府管理的效率和效益”［1］。對于有效政府的價值追求在新凱恩斯主義理論核心及其政策主張當中已經初步得到體現，并由此喚起了人們對于有效政府的期冀。

二、從理論邏輯到現實邏輯：我國有效政府之角色定位的合理性與必然性

良好的政府必然要以有效性作為其政治基礎，正如亨廷頓所言，各國之間的政治分歧最重要的不在于政府的形式，而在于政府的有效性。通過追溯自由主義與干預主義的思想發展脈絡可見，政府角色始終圍繞著不同歷史背景下政府與市場、政府與社會之間的關系這一主軸展開的，有效政府角色與其說是價值規范的產物，不如說是政治、經濟、社會多領域相互建構的結果。

在理論邏輯上，有效政府是保持政府與市場、社會三方動態均衡的理性選擇。現代市場經濟理論揭示，自由主義所推崇的市場自由是以完全競爭市場為前提條件的，在現實世界中難以找到完全競爭市場，非完全競爭市場難免遭遇失靈，即便完全競爭市場也存在市場與生俱有的缺陷。既然私人領域無法完全依賴自發力量擺脫市場失靈、達到公域之治，政府介入就成為了解決市場失靈的邏輯延伸。政府是與市場直接協調的公器，憑借其政治權威與統治地位彌補市場不足。然而，政府雖然在理論上被預設為具有公共精神和完全理性的國家機構，但實踐當中政府并非永遠脫離經濟理性人的自利性追求，且因其官僚制行政組織本身存在諸多缺憾，無法完全避免政府失靈問題，由此否定了政府壟斷公域的可能性。因此，在肯定市場自由和政府干預不可或缺的同時，還需要發揮市民社會的自治功能，以實現社會力量對政府的互補或替代作用。誠然，市場、政府、社會三者并非是非此即彼的單方取舍關系，而是依據現實狀況的程度選擇問題，由此形成了市場調節、政府干預和社會協同之間和諧共生的邏輯推論。“理想的政府影響及干預的程度范圍不能由一成不變的原則來決定”［2］，由于不同國家市場經濟和市民社會的發展水平不均衡，關于市場之域的自由度、公權之域的干預度、社會之域的自治度究竟界定在哪一均衡點上不能一概而論，政府角色定位的關鍵就在于尋求適應本國國情的有效市場、有效政府和有效社會之最佳結合點。

在現實邏輯上，有效政府迎合了轉型期我國政府角色發展的客觀趨勢。政府角色是存在于特定時空下動態發展的事物，牽涉到特定的歷史因素與結構因素等，政府角色定位須以正視我國客觀現實為先決條件。從社會發展背景來看，改革開放后尤其是社會主義市場經濟體制建立以后，“國家對社會控制的范圍在縮小；國家對社會控制的力度在減弱”［3］，但這并不意味著市場化進程可以完全簡化為單純依賴自生自發秩序的演進理性主義取向。與發達國家由自然經濟直接過渡到市場經濟情況不同，我國社會轉型深化期的復雜和艱難程度決定了改革的建構理性主義取向，即堅持政府在轉型期的“初級行動團體”地位。在社會轉型過程中，政府經歷了持續性和適應性的職能定位及行為模式調整，塑造出三個時期的典型政府角色。第一個時期是從改革開放初到社會主義市場經濟建立前，表現為全能政府的施政軌跡。由于當時改革未觸及計劃體制本身的內核，市場主體成長空間有限，社會權力與國家權力之間的張力并未形成，政府仍然沒有脫離全能政府的本質。第二個時期是從社會主義市場經濟體制建立到黨的十六大之前，表現為有限政府的輪廓形成。市場主體的自由、獨立精神作為與市場經濟相呼應的力量，沖擊著原有的政治體制及行政權力無所限制的格局，行政管理體制逐漸向職能明晰、有限介入、權力分散的管理體制轉變，政府由全能向有限過渡。第三個時期是從黨的十六大至今，表現為有效政府的意蘊初顯。新一屆政府在秉承有限政府理念的基礎上，提出建設節約型政府、服務型政府、法制型政府的目標。這三種表述要求政府提高資源配置效率，以社會需求為導向有針對性地提供優質高效的公共服務，并在法律框架內運行行政權力，契合了新時期社會發展對政府“有限且有效”的價值要求，其主旨在于構建一個適應社會變遷的有效政府。雖然有效政府尚未成為嚴格意義上的新范本，但其所蘊涵的品質正在逐漸被實踐。有效政府的角色定位更加確切地詮釋了特定社會發展階段政府存在與運行的正當性。

三、從角色定位到角色轉換：轉型期我國有效政府的角色塑造

政治共同體當中公民的幸福指數很大程度取決于政府的有效性，建立一個有效的政府是人類的美好夙愿。“政府治理的工具理性與價值理性，要求在政府運行的一切主要和次要環節都必須遵循有效性的要求，形成以效率為主導的一種政府理念、政府形態和政府過程。”［4］盡管有效政府的功能命題符合我國特定的社會歷史背景和現實條件，當前時期政府角色也萌生了有效政府的意涵。然而，現實中的政府改革不是簡單地冠以或嫁接某種應然的角色期待即可實現的，從應然到實然將有待于以有效性為導向對政府的職能范圍、本體能力、行政方式和制度安排等進行轉換的復雜角色塑造過程。

明晰職能范圍——有效政府的基本前提。職能處于政府管理范式的核心層，是政府活動的基本任務與內在邏輯，職能范圍直接決定著政府應有功能能否有效發揮。在經濟領域，由“微觀干預”轉向“監管調控”。“現代經濟社會也是政治社會，沒有政治體系為其提供的游戲規則和經濟生活的框架，經濟體系根本無法運行。”［5］在經濟轉型的特殊時期，政府要為后發外源型市場經濟創造基礎條件。“從傳統國有經濟的困境里退出；從權力經濟的風險里退出；從與民爭利的市場領域里退出；從成功的投資項目里退出”［6］，在此基礎上，厘清政府與市場之間的關系，從根本上改變政府微觀化、趨利化的干預行為，將經濟領域事務納入市場監管范疇與宏觀發展軌道。在社會領域，由“管理制約”回歸到“服務行政”，“歸根結底就是要有服務的意識、服務的制度、服務的手段和服務的本領”［7］。政府應恪守“公民本位”的服務性行政本質，實現由管制型行政主體到服務型行政主體的嬗變，在社會領域強化事關民生的公共服務和社會管理職能，逐漸實現公共服務均等化，維護社會公平正義。

重構政府能力——有效政府的本體準備。政府能力是履行職能的基礎，為保證政府能夠有效地履行應盡本份，需要從政府本身出發來提升其自身的能力。以觀念為先導，塑造符合有效政府行政精神的倫理價值觀。正確的倫理價值取向能夠為政府有效運轉提供深層次的精神動力。政府的建立源自于公民的公意達成和公意授權，這就為預先設定了政府蘊涵的民主性、公共性、公平性等范例標準和行為品性，有效政府必然首先秉承一般意義上的政府倫理操守。此外，有效政府還應以高效性、適應性、前瞻性等作為其特定的倫理底蘊。以效能為追求，優化政府的組織機構設置。政府組織機構是擔負政府功能運行的實體，其整體能力直接影響有效政府的實現程度。從整體來看，保持政府組織機構規模的適度性，在抑止政府規模的非理性膨脹的同時，機構改革要順應當前政府職能轉變需要。從橫向來看，通過大部制機構整合實現政府宏觀調控、社會管理和公共服務職能的有機統一。從縱向來看，通過合理劃分中央和地方各自的管理范圍和職責權限，減少行政層級，優化垂直管理體制，提高各級政府的運作效能。以各環節為基礎，提升公務員的整體素質。有效政府必然的高素質的政府，公務員所具備的素質水平是影響政府有效與否的關鍵因素。因此，從管理上健全選拔錄用機制、新陳代謝機制、競爭激勵機制、分類培訓機制、權益保障機制和監督約束機制，優化公務員整體結構，提高公務員的專業化水平和綜合素質，保障行政效能。

創新行政管理方式——有效政府的內在必然。行政管理方式是行政管理的形式和方法，有效政府所倡導的高效化理念對行政管理方式提出了新要求。根據有效政府的政務信息化要求，應以現代信息手段改革行政管理方式。政府要健全信息發布機制，建立信息交流平臺。在財政管理領域、公共服務領域和社會管理領域推行政務信息化，推進公開行政、民主行政，從而破解傳統行政過程中的“程序迷宮”、“規則迷宮”，使合作治理成為可能。根據有效政府的回應性要求，應以雙向的、合作式的回應行政取代傳統單向的、命令式的集權行政。政府治理范式轉換的本質，就在于尋求更具效能與回應能力的新型治理模式。有效政府必然以高效回應廣泛民意為基礎，以協商、討論、合作等非強制手段了解民意并及時有效地回應公眾的訴求，在政府與公眾之間形成雙向度的合作治理關系。根據有效政府的合法性要求，應促進行政執法方式的法治化。有效政府是以合法性作為法理基礎的，其權力來源與運行程序需要得到法律的確認。法治行政不僅要求政府在權力行使和行政程序上符合法律規范，更要求在實質上符合法律原則及其抽象的法律精神。

完善制度安排——有效政府的運行基礎。任何政府模式的理想化構想與設計，都不能忽略對行政行為的制度化規范和約束。作為掌握公共權力資源與規模經濟資源的政治組織，政府的權力重心體現在財政權、審批權、決策權等方面，有效政府的制度設計應主要圍繞“財政、審批、決策、權力制約”等重要環節展開。確立規范的公共財政制度是有效政府的根基。公共財政本質是對政府的財務收支進行限制的制度安排。有效政府必須確立完善的公共財政制度，應從完善分稅制、優化財政支出結構、規范轉移支付制度及監管制度、建立財政監督機制等方面，促進公共財政的制度化運行，提升政府的財政效能。深入改革行政審批制度是有效政府的標示。行政審批制度的改革進程直接決定著政府的干預方式和行政效率，有效的政府必然要審批有度、程序開放、高效快捷、規范有方。健全科學民主的行政決策制度是有效政府的核心。有效政府的行政決策必須兼具科學化和民主化雙重性質，行政決策的科學性體現在決策專業化、信息化與程序化三方面；行政決策的民主化體現在以充分民意為基礎，最大限度地維護和增進公共利益。強化行政權力的制約監督制度是有效政府的規導。為確保政府權力運行的規范性，應構建集效能考核、行政問責、行政監督等機制為一體的制約監督系統，將行政權力的運行過程置于政府內部、外部政治系統及社會的約束之下，防止政府權力的缺失和濫用，避免行政效率的虛化。

社會合作——有效政府的必要補充。現代社會公共事務的龐雜性降低了政府單方行動的有效性，有效政府依賴于通過政府與社會、公共機構與私人機構的互動與合作共同管理社會公共事務，從而達到良好的公域之治。“‘黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與’的社會管理格局將成為未來一段時間內我國社會管理的基本體制”［8］，現代社會權力文明的首要標志在于政府必須具有足夠的包容力，將原來由政府直接管制的部分社會空間釋放出來，為公眾踐行公共精神提供機會和場域，從而形成政府主導的多元主體治理格局。誠然，一個具有良好治理能力的市民社會，能夠反向提升政府的效能，確保有效政府的角色操守。

［1］張忠祥．從有限政府到有效政府：價值·過程·結果［J］．南京社會科學，2001（3）：22．

［2］［美］斯蒂格利茨．政府為什么干預經濟［M］．鄭秉文，譯．北京：中國物資出版社，1998：226．

［3］Dennis C．Mueller．Public ChoiceⅡ［M］．Cambridge University Press，1989：1－2．

［4］劉剛，于超．構建我國有效政府模式的幾點思考［J］．北方經濟，2006（3）：59．

［5］［澳］歐文·E·休斯．公共管理導論［M］．彭和平，等，譯．北京：中國人民大學出版社，2007：105．

［6］廖魁星．“十二五”時期的政府角色新定位［J］．中共山西省委黨校學報，2010（6）：43．

［7］王洪杰，田克勤．執政理念轉變視角下的政府服務精神培育［J］．東北師大學報：哲學社會科學版，2010（4）：7．

［8］周航，趙連章．社會組織發展與社會管理創新［J］．東北師大學報：哲學社會科學版，2011（6）：215．

Theory Analysis and Reality Creation of the Effective Government

DONG Ya－nan
（College of Application Technology，Jilin University，Changchun 130012，China）

Effective government is not an inherent role of the government，but the derivatives of liberalism and interventionist from arguing toward integration．From the perspective of theoretical logic，effective government is a rational choice that the public domain，the market domain and the society domain build one another to achieve dynamic equilibrium．From the perspective of the real logic，effective government meets the objective development trend of the government role in China during the society transition．Effective government can be realized by simply dubbing role expectations ought to be．From ought to be to positive，there will be a process of role creation rooted in the localization characteristics．

Effective government；Liberalism；Interventionist；Effectiveness；Role creation

D035－01

］A

］1001－6201（2012）05－0008－04

2012－03－04

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（11JZD030）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（11YJC810007）；吉林省社會科學基金一般項目（2011B027）。

董亞男（1977－），女，遼寧鐵嶺人，吉林大學政治學博士后科研流動站博士后，吉林大學應用技術學院講師，管理學博士。

［責任編輯：秦衛波］