破除土地財(cái)政依賴：任重而道遠(yuǎn)

郭艷嬌

2012年新年伊始，國務(wù)院總理溫家寶在國務(wù)院第六次全體會議上第五次提出促進(jìn)房價合理回歸，鞏固房地產(chǎn)市場調(diào)控成果。2012年7月下旬，伴隨著房地產(chǎn)市場止跌轉(zhuǎn)漲等問題，國務(wù)院派出8個督查組對16個省（市）貫徹落實(shí)國務(wù)院房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施情況開展專項(xiàng)督查。而隨著房地產(chǎn)市場調(diào)控的趨緊，土地出讓收入銳減，2012年上半年同比減少4342億元，下降了27.5%，部分地方政府的土地財(cái)政難以為繼。

土地財(cái)政是指我國地方政府的可支配財(cái)力高度倚重土地及相關(guān)產(chǎn)業(yè)租稅費(fèi)收入的一種財(cái)政模式該模式的形成源于中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)不對等下的地方財(cái)力不足、我國政府官員政績考核與任免唯GDP論以及我國特有的土地制度和城市化進(jìn)程的推進(jìn)。不可否認(rèn)的是土地財(cái)政在一定程度上使得以國家為主導(dǎo)的、以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持經(jīng)濟(jì)活動、保持較高的經(jīng)濟(jì)增長速度成為了可能，推動了我國的城市化進(jìn)程。

但是由土地財(cái)政引發(fā)的問題是不容忽視的。例如失地農(nóng)民的生存、社會保障和就業(yè)問題；城市居民的住房問題；土地財(cái)政滋生的腐敗現(xiàn)象、土地資源的閑置浪費(fèi)和耕地面積的減少等等。而且土地財(cái)政本身也不具有可持續(xù)性。要維持“征地-賣地-收取稅費(fèi)-再征地”這樣一個循環(huán)，地方政府就必須不斷地出讓土地，否則就要中斷循環(huán)。此外，土地財(cái)政收入的獲得還必須依賴于房價居高不下的預(yù)期，這使得我國樓市的調(diào)控缺乏公信力，房地產(chǎn)市場泡沫的擴(kuò)大制約著我國經(jīng)濟(jì)的軟著陸。所以，改革土地財(cái)政模式勢在必行。

但是如何破除土地財(cái)政依賴，卻不是一蹴而就的。首先，地方政府包括中央在內(nèi)都不會主動放棄土地財(cái)政。歷史上地方政府獲得建設(shè)基金的方法包括各種稅收優(yōu)惠以及20世紀(jì)90年代的“三亂”在內(nèi)，沒有一種方法可以和土地財(cái)政所帶來的融投資規(guī)模相提并論。其次，各地區(qū)依據(jù)過量土地財(cái)政的大規(guī)模投資項(xiàng)目已經(jīng)開工，無法縮減。第三，土地財(cái)政模式的形成扎根于我國的“大政府、小社會”的現(xiàn)狀。在這種情況下，政府所需的建設(shè)資金永遠(yuǎn)沒有滿足的那一天。

所以破除土地財(cái)政依賴需要頂層的總體設(shè)計(jì)，即深層次的、全方位的、整體的體制改革。在改革過程中，首先需要明確和規(guī)范政府職能。在當(dāng)今消費(fèi)需求不足的情況下，繼續(xù)執(zhí)行擴(kuò)張性的財(cái)政貨幣政策只能在短期內(nèi)提高GDP，最終是投資的浪費(fèi)，更不利于經(jīng)濟(jì)的長期增長。所以我們應(yīng)該調(diào)整政府的支出結(jié)構(gòu)，從減少財(cái)政壓力方面破除土地財(cái)政依賴。其次，完善分稅制的財(cái)政體制，使地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)對等。第三，改革地方政府官員的考核和任免機(jī)制，擺脫唯GDP是從。最后，推動人的城鎮(zhèn)化改革，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益。