破除土地財政依賴：任重而道遠

郭艷嬌

2012年新年伊始，國務院總理溫家寶在國務院第六次全體會議上第五次提出促進房價合理回歸，鞏固房地產市場調控成果。2012年7月下旬，伴隨著房地產市場止跌轉漲等問題，國務院派出8個督查組對16個省（市）貫徹落實國務院房地產市場調控政策措施情況開展專項督查。而隨著房地產市場調控的趨緊，土地出讓收入銳減，2012年上半年同比減少4342億元，下降了27.5%，部分地方政府的土地財政難以為繼。

土地財政是指我國地方政府的可支配財力高度倚重土地及相關產業租稅費收入的一種財政模式該模式的形成源于中央和地方的財權事權不對等下的地方財力不足、我國政府官員政績考核與任免唯GDP論以及我國特有的土地制度和城市化進程的推進。不可否認的是土地財政在一定程度上使得以國家為主導的、以基礎設施建設支持經濟活動、保持較高的經濟增長速度成為了可能，推動了我國的城市化進程。

但是由土地財政引發的問題是不容忽視的。例如失地農民的生存、社會保障和就業問題；城市居民的住房問題；土地財政滋生的腐敗現象、土地資源的閑置浪費和耕地面積的減少等等。而且土地財政本身也不具有可持續性。要維持“征地-賣地-收取稅費-再征地”這樣一個循環，地方政府就必須不斷地出讓土地，否則就要中斷循環。此外，土地財政收入的獲得還必須依賴于房價居高不下的預期，這使得我國樓市的調控缺乏公信力，房地產市場泡沫的擴大制約著我國經濟的軟著陸。所以，改革土地財政模式勢在必行。

但是如何破除土地財政依賴，卻不是一蹴而就的。首先，地方政府包括中央在內都不會主動放棄土地財政。歷史上地方政府獲得建設基金的方法包括各種稅收優惠以及20世紀90年代的“三亂”在內，沒有一種方法可以和土地財政所帶來的融投資規模相提并論。其次，各地區依據過量土地財政的大規模投資項目已經開工，無法縮減。第三，土地財政模式的形成扎根于我國的“大政府、小社會”的現狀。在這種情況下，政府所需的建設資金永遠沒有滿足的那一天。

所以破除土地財政依賴需要頂層的總體設計，即深層次的、全方位的、整體的體制改革。在改革過程中，首先需要明確和規范政府職能。在當今消費需求不足的情況下，繼續執行擴張性的財政貨幣政策只能在短期內提高GDP，最終是投資的浪費，更不利于經濟的長期增長。所以我們應該調整政府的支出結構，從減少財政壓力方面破除土地財政依賴。其次，完善分稅制的財政體制，使地方政府的財權和事權對等。第三，改革地方政府官員的考核和任免機制，擺脫唯GDP是從。最后，推動人的城鎮化改革，切實保護失地農民的利益。