關(guān)于嚴(yán)重污染環(huán)境產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍的具體建議

課題組

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

2012年3月18日，國務(wù)院下發(fā)通知批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委員會(huì)《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，確定“研究將部分大量消耗資源、嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍”為2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革、加快財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作之一。

消費(fèi)稅作為我國對生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口的應(yīng)稅消費(fèi)品征收的一種稅，不僅具有籌集財(cái)政資金的功能，而且還具有調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)消費(fèi)方向的宏觀調(diào)控職能。即通過對某種特定消費(fèi)品征稅，提高銷售價(jià)格，減少消費(fèi)量（收入效應(yīng)）和對某種特定消費(fèi)品征稅后，消費(fèi)者選擇沒有征稅的替代品，減少特定消費(fèi)品消費(fèi)量（替代效應(yīng)）發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。

一、大量消耗資源、嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍是發(fā)揮稅收對環(huán)境行為調(diào)節(jié)作用的重要體現(xiàn)

在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約利用方面，消費(fèi)稅的宏觀調(diào)控作用體現(xiàn)在通過對大量消耗資源、嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品征收消費(fèi)稅，提高產(chǎn)品銷售價(jià)格，減少此類產(chǎn)品消費(fèi)量，促使消費(fèi)者選擇有利于環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約利用的替代產(chǎn)品，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約利用。也正是由于在此方面的獨(dú)特作用，消費(fèi)稅這種手段已經(jīng)被發(fā)達(dá)國家廣泛采用，取得了良好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

隨著我國建設(shè)兩型社會(huì)的進(jìn)程不斷推進(jìn)，消費(fèi)稅的“綠色”宏觀調(diào)控職能逐步體現(xiàn)。2006年消費(fèi)稅政策大幅調(diào)整，首次明確將有利于環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約利用納入到消費(fèi)稅調(diào)控的政策目標(biāo)。將木制一次性筷子和實(shí)木地板納入征稅范圍，調(diào)整汽車消費(fèi)稅，提高大排量汽車單位稅額，在消費(fèi)稅稅制綠化方面邁出了可喜一步。2008年實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革、提高成品油消費(fèi)稅單位稅額，標(biāo)志著我國消費(fèi)稅改革朝著綠色的方向更進(jìn)一步。通過對成品油、小汽車、一次性木筷子、實(shí)木地板等消費(fèi)品征稅，提高產(chǎn)品價(jià)格，減少消費(fèi)量，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，促進(jìn)資源節(jié)約利用，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)，體現(xiàn)了稅收政策調(diào)節(jié)環(huán)境資源行為的作用。

但是，從以上介紹可以看出：我國現(xiàn)行消費(fèi)稅的綠色功能雖有所發(fā)揮，但主要是將部分大量消耗石油資源、木材資源的產(chǎn)品納入征收范圍，目前還未真正將對環(huán)境造成嚴(yán)重污染的產(chǎn)品納入，在充分發(fā)揮稅收職能、調(diào)節(jié)環(huán)境保護(hù)行為方面還有很大空間。發(fā)揮消費(fèi)稅對環(huán)境污染行為的調(diào)控職能也將成為我國稅制綠色化改革的重要方向。

二、大量消耗資源、嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段解決環(huán)境問題的重要舉措

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，GDP總值從3600多億元躍升至30多萬億元，人均GDP從381元躍升至2萬元左右；與此同時(shí)經(jīng)濟(jì)增長也付出了過大的資源環(huán)境代價(jià)：化學(xué)需氧量排放量從1978年的300萬噸左右上升到2010年的1238.1萬噸，SO2排放量從1982年的1371萬噸增長至2010年的2185.1萬噸；發(fā)達(dá)國家100多年來分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題在我國三十多年間集中爆發(fā)，環(huán)境質(zhì)量總體呈惡化趨勢，公眾健康受到嚴(yán)重威脅，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的損失已經(jīng)占到GDP的7%-8%。

同時(shí)，我國作為人均資源貧乏國，特別是在一些對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義的戰(zhàn)略性資源方面，我國的人均擁有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平的情況下，我國已經(jīng)進(jìn)入資源高強(qiáng)度、快速耗費(fèi)時(shí)期，以資源的巨大耗費(fèi)為代價(jià)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速增長。目前我國的GDP占全球4%，而煤、鐵、鋁等的消耗占世界的30%以上。從1990年至2010年20年間能源礦產(chǎn)消費(fèi)翻了2倍，金屬礦產(chǎn)消費(fèi)增加了8-10倍。資源環(huán)境問題已經(jīng)成為制約我國可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

目前我國眾多消費(fèi)品中出現(xiàn)了部分大量消耗資源、嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品，這些產(chǎn)品不僅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)耗費(fèi)大量資源，而且在使用、處置環(huán)節(jié)帶來大量污染，引起嚴(yán)重環(huán)境問題。解決這些問題一方面要從源頭限制生產(chǎn)規(guī)模，減少資源耗費(fèi)；另一方面也要從末端采取限制措施，以減少消費(fèi)倒逼生產(chǎn)源頭。稅收政策作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的重要手段之一，將大量消耗資源、嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品納入到消費(fèi)稅調(diào)節(jié)范圍中，從消費(fèi)末端倒逼生產(chǎn)源頭，發(fā)揮消費(fèi)稅的綠色調(diào)節(jié)功能，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)有機(jī)融合的重要措施，也是積極探索環(huán)保新道路的重要表現(xiàn)。

三、嚴(yán)重污染環(huán)境產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征稅范圍的具體建議

為了有效防治環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量，建議目前將電池、包裝材料、化肥等三種嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征稅范圍，減少此類型產(chǎn)品的使用，倡導(dǎo)使用其他低污染或無污染的替代產(chǎn)品。

（一）建議增加“電池”稅目

1.電池生產(chǎn)消費(fèi)及環(huán)境影響狀況。近年來，我國已逐漸發(fā)展成為全球最大的電池生產(chǎn)國和最大的電池消耗國。2009年，化學(xué)電池總產(chǎn)量約335億只，超過全球電池總產(chǎn)量的一半；太陽能電池總產(chǎn)量超過4000MW，達(dá)到全球總產(chǎn)量的40%；我國年平均消費(fèi)電池80億只，廢棄量約為40億只。伴隨著電池產(chǎn)業(yè)的巨大發(fā)展，電池行業(yè)環(huán)境污染事件接連不斷，浙江德清血鉛超標(biāo)事件、廣東惠州鎘中毒事件、無錫松下鎘超標(biāo)事件、河南新鄉(xiāng)鎘超標(biāo)和中毒事件等。電池行業(yè)外資企業(yè)、港臺(tái)資企業(yè)、國營大型企業(yè)、民營企業(yè)都發(fā)生或存在環(huán)境污染和危害人民群眾身體健康問題。

電池是一類特殊產(chǎn)品，不但生產(chǎn)環(huán)節(jié)造成環(huán)境污染，釋放鉛、銻、鎘和酸霧等有害物質(zhì)；更嚴(yán)重的是消費(fèi)后廢舊電池的丟棄散播引起的廣泛、嚴(yán)重環(huán)保問題。電池中含有汞、鉛、鎳、鉻等重金屬及酸堿等電解質(zhì)溶液，對人體和生態(tài)環(huán)境危害極大。若將廢舊電池混入生活垃圾一起填埋，或者隨手丟棄，滲出的汞及重金屬就會(huì)滲透于土壤，污染地下水，從而進(jìn)入魚類、農(nóng)作物中，破壞人類的生存環(huán)境，間接威脅到人類的健康。而我國目前尚未建立起規(guī)范的廢舊電池回收處置體系，廢舊電池的回收處置仍停留在低水平、小規(guī)模的初級階段。

隨著人民物質(zhì)生活水平的提高，電子產(chǎn)品日益豐富，電池的消費(fèi)量和需求量量仍將持續(xù)上升，考慮到電池生產(chǎn)和廢舊電池處理不當(dāng)對人體健康造成的巨大危害，合理控制電池消費(fèi)量，減少廢舊電池?cái)?shù)量，提高廢舊電池處置效率迫在眉睫。

2.稅目、稅率設(shè)計(jì)和收入使用。建議在現(xiàn)行消費(fèi)稅中增設(shè)“電池”稅目，實(shí)行從量計(jì)征，具體稅率按廢舊電池的回收、處理成本來計(jì)算，即電池消費(fèi)稅稅率=廢舊電池回收成本+處理成本-所獲收益。

根據(jù)測算，建議稅率如表1所示。

電池消費(fèi)稅收入，應(yīng)專項(xiàng)用于廢舊電池處理處置和資源再利用，以及新型無污染綠色電池等新產(chǎn)品新技術(shù)的升級研發(fā)。在解決電池生產(chǎn)中材料的循環(huán)利用和廢舊電池處理處置問題的同時(shí)，節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境，并為電池行業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部條件。

（二）建議增加“包裝材料”稅目

1.包裝材料生產(chǎn)消費(fèi)及環(huán)境影響狀況。我國包裝產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，每年平均以20%的速度遞增，2010年中國包裝工業(yè)總產(chǎn)值突破了12000億元人民幣，占全年GDP總量的3.02%，已成為世界第二包裝大國。而與此同時(shí)，包裝產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展背后是付出的巨大資源、環(huán)境代價(jià)。一是浪費(fèi)大量資源。包裝工業(yè)的原材料如紙張、橡膠、玻璃、鋼鐵、塑料等，使用原生材料，來源于木材、石油、鋼鐵等，這些都是中國的緊缺資源。二是污染環(huán)境。消費(fèi)者拋棄大量包裝廢棄物，加重對環(huán)境的污染。包裝廢棄物的年排放量在重量上已占城市固體廢棄物的1/3，而在體積上更達(dá)到1/2之多，且排放量以每年10%的驚人速度遞增。這些耗費(fèi)大量資源的包裝物，到了消費(fèi)者手中全部變成了生活垃圾，帶來嚴(yán)重的處置問題，成本耗費(fèi)巨大。如何減少包裝廢棄物的產(chǎn)生量、有效控制“白色污染”、加強(qiáng)包裝廢棄物的污染防治，已成為全社會(huì)普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題。

2.稅目、稅率設(shè)計(jì)。建議在現(xiàn)行消費(fèi)稅中增設(shè)“包裝材料”稅目，實(shí)行從量計(jì)征。

（1）征稅范圍：主要是不可循環(huán)使用的包裝材料，對于可循環(huán)使用的包裝材料暫免征稅，但要在最終銷售環(huán)節(jié)交納一定數(shù)量的押金，并實(shí)行以舊換新制度，以確保其回收、再循環(huán)使用。

不可循環(huán)使用的包裝材料包括可降解性材料包裝、一次性飲料包裝（玻璃容器、塑料容器、金屬容器、軟包裝袋）、塑料包裝材料、紙制包裝材料（紙板、瓦楞紙箱、紙盒、紙袋、牛皮紙和包裹用紙）；

（2）稅率的確定：在中國，很多包裝材料都屬于廢品收購的內(nèi)容，如易拉罐、玻璃容器、塑料容器等。此類產(chǎn)品稅率可比照目前市場上通行的廢品收購的價(jià)格確定，應(yīng)該比基礎(chǔ)廢品收購價(jià)略低；市場上不收購的包裝材料，則根據(jù)支付意愿確定其稅率，建議稅率如表2。

（三）增加化肥稅目

1.生產(chǎn)消費(fèi)及污染狀況。化肥作為一種含有營養(yǎng)元素、適量施用對保證糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收起著十分重要的作用；而過量施用不僅會(huì)降低農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，還會(huì)給生態(tài)環(huán)境帶來極大的危害，降低農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。對比其他國家，我國化肥施用過量問題十分突出。

化肥對環(huán)境造成的污染主要體現(xiàn)在對大氣、土壤和水體方面。對空氣的污染是因化肥本身易分解揮發(fā)及施用方法不合理造成的氣態(tài)損失進(jìn)入大氣中，超出動(dòng)植物能正常代謝吸收和釋放濃度，危害人和動(dòng)植物健康。還會(huì)增加溫室氣體排放，破壞大氣臭氧層；對土壤的污染是因化肥施用會(huì)產(chǎn)生重金屬等污染物質(zhì)，通過食物鏈不斷在生物體內(nèi)富集，最終在人體內(nèi)積累危害人體健康。土壤環(huán)境一旦遭受重金屬污染就難以徹底消除，加速土壤酸化，造成土壤板結(jié)，降低土壤微生物活性。對水體的污染是由于農(nóng)田徑流帶入地表水體的氮使水體質(zhì)量嚴(yán)重惡化。目前，化肥的過度使用成為農(nóng)業(yè)面源污染的重要原因之一。而農(nóng)業(yè)面源污染已占據(jù)我國環(huán)境污染半壁江山。減少化肥的使用、促進(jìn)其合理施用以及增加有機(jī)肥的施用量對于我國開展污染防治工作意義重大。

2.稅目、稅率設(shè)計(jì)。建議在現(xiàn)行消費(fèi)稅中增設(shè)“化肥”稅目，實(shí)行從量計(jì)征，稅率根據(jù)不同的化肥品種制定，建議稅率如表3所示。

3.影響分析及配套措施。對化肥征收消費(fèi)稅的主要影響體現(xiàn)在農(nóng)民的稅負(fù)增加，會(huì)直接影響到我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為減輕對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的影響，稅收政策應(yīng)與補(bǔ)貼政策同時(shí)考慮，同時(shí)出臺(tái)鼓勵(lì)有機(jī)肥使用的措施。同時(shí)，減少對化肥生產(chǎn)的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)污染輕的化肥生產(chǎn)和使用。

〔1〕張春，侯瑞山.試論我國消費(fèi)稅的綠化[J].石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011.01.

〔2〕中國化學(xué)與物理電源（電池）行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃.中國化學(xué)與物理電源行業(yè)協(xié)會(huì).

〔3〕中國輕工業(yè)聯(lián)合會(huì).中國輕工業(yè)年鑒2010[M].中國輕工業(yè)年鑒出版社，2010.

〔4〕中國包裝聯(lián)合會(huì).中國包裝年鑒，2009-2010.

〔5〕中國塑料加工工業(yè)協(xié)會(huì).中國塑料工業(yè)年鑒2010[M].中國石化出版社，2010.

〔6〕郭文華等.中國污染產(chǎn)品稅稅收政策初步研究[D].北京：中國環(huán)境科學(xué)研究院論文，2002.

〔7〕環(huán)境保護(hù)部.中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)，2000-2009.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社.

〔8〕葛察忠，吳燁等.運(yùn)用稅收政策控制機(jī)動(dòng)車污染排放－北京案例研究[J].重要信息參考，2010.8.

〔9〕王金南，葛察忠等.環(huán)境稅收政策及其實(shí)施戰(zhàn)略[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2006.