救災資金分配的目標、影響因素及模型構建——以H省為例

華金秋 羅 櫻

（深圳大學，廣東 518060）

一、引言

自然災害造成的社會經濟損失日趨嚴峻，已成為一個嚴重影響我國經濟發展和社會穩定的重大問題，因此本文研究政府作為救災主體時對救災資金的分配辦法。救災資金必須用于受災地區和受災群眾，那么上級政府按什么標準向受災地區分配救災資金？郭顯光（1998）提出“救災支出分配額取決于災情與自救能力兩個因素。然后利用層次分析法和標準系數法確定各指標的權重，用功效系數法對各指標進行標準化，用加權法求出各城市的綜合得分，變換后得到資金撥款分配比例。”楊屹（2006）構建了“農民建房救災資金分配效果評價指標體系”。2003年渭河水災后，魏四新通過考察陜西華縣受災農民建房救災資金的分配標準、分配渠道和分配程序等問題，于2008年提出“針對縣（市）一級農民建房救災資金分配的模式”。楊繼瑞等（2009）研究了汶川地震災后重建專項資金的分配運作方式，提出“重建專項資金的分配應與重建項目有機契合，部分災后重建資金可模擬廣東省分配重點產業轉移專項資金的運作機制探索招投標競爭方式分配運作”。但迄今為止，我國還沒有建立一套科學合理的分配指標體系，也缺少一個統一、規范、操作性強的救災資金分配方法。在實際救災工作中，上級政府往往根據個別指標，按一定比例確定不同地區救濟款的分配數額，這種方式確定的救助標準很難保證救災資金分配的客觀與公正。救災資金涉及面廣、政策性強，若不規范資金分配標準，可能會影響黨和政府的形象，影響災區救災和重建工作的順利開展。為保證分配過程的規范與透明，建立并完善救災支出分配模型有著重要的現實意義。

二、救災資金分配的目標及影響因素

（一）救災資金分配的目標

1.經濟目標。實際工作中，下級政府向上級政府遞交救災援助申請，上級政府按規定程序下撥救災和重建專款。上級政府在安排救災和重建資金投入時要事先考慮本級財政能籌集的資金總量和下級財政的承受能力。因此，救災資金分配的經濟目標是：在財力允許的前提下使救災和重建工作有序、高效開展，盡快使災民恢復正常生產與生活，促進災區的和諧與科學發展。

2.公平目標。有限的救災資金要實現公平的分配，需要保證資金分配的原則公平、操作過程公平，最終來保證救災資金分配結果的公平①華金秋.美國自然災害救濟金管理模式探析[J].中國審計，2009（4）：52-53.。原則公平是指政府制定的資金分配標準公平合理，并以立法的形式實現資金分配方法的制度化；操作過程公平的關鍵是資金分配程序的公平，使分配過程規范透明。我國地區之間的經濟實力差距明顯，對于相同的經濟損失，不同地區需要的援助資金數額差別較大，所以上級政府應根據不同的救濟對象向重災區及財力薄弱的災區政府采取傾斜的分配政策，最終使受災地區尤其是財力薄弱的重災區對救災資金的分配感到公平滿意。

3.公開目標。要實現救災重建資金的公平目標，很大程度上取決于國家是否制定相關的法律政策，是否設立科學公平合理的資金分配標準并有效實施，救災資金的分配工作是否實現了規范化、程序化。為保證救災資金能安全發放到災區，政府除了完善資金分配管理機制，還應該提高分配過程的透明度。堅持公開透明原則，妥善分配救災資金，也是政府對國人的一個交待。這種交待會消除不必要的猜疑和誤解，激發更多人的捐贈熱情，從而讓更多的災民得到有效救助。

（二）救災資金分配的影響因素

合理選取影響救災資金分配的各種因素是建立科學、合理的救災資金分配方法的基礎和前提。本文在吸收以往研究成果的基礎上，遵循資金分配的經濟、公平和公開目標，將影響救災資金分配的因素分為兩類：受災情況和地方自救能力。

1.受災情況。災情是影響救災資金分配的首要因素。要準確地評估災情，就需有一套科學的災情評估系統以迅速收集災情信息，準確地統計受災范圍和災害損失。由于救災資金主要用于保障受災群眾的基本生活和災后恢復重建，所以，本文選取了五個能反映受災程度和災害損失的指標：（1）直接經濟損失；（2）倒塌房屋數量；（3）受災面積；（4）受災人口數；（5）絕收面積。

2.地方自救能力。“救災工作分級管理，救災資金分級承擔”的救災體制突出強調了地方政府承擔救災工作的職責。中央實施財稅體制改革后，隨著地方經濟水平的提高，地方政府具備了分擔部分災害損失的財力。中央在規劃救災資金分配時，應綜合考慮災區地方政府的財政承受能力、當地經濟發展水平以及災民自身的自救能力，選取如下三大主要指標：（1）地方人均財政收入；（2）居民人均純收入；（3）人均儲蓄額。

三、救災資金分配模型的構建

本文采用如下思路構建救災資金分配模型：基于以往的研究，先用層次分析法（Analytical Hierarchy Process）求出反映災情和地方自救能力因素下各指標的合成權重②樸春花.層次分析的研究與應用[D]北京：華北電力大學碩士學位論文，2008.；然后，用功效系數法對災情和地方自救能力因素下各指標值進行無量綱化③趙裕琮，許正良.功效系數法在綜合評價人民消費水平中的應用研究[J].數理統計與管理.1996（6）.；最后，用加權和法求出上級政府安排的救災補助款在地方政府之間的分配比例④孫東川.管理的數量方法[M].北京：清華大學出版社，2005：242.。

（一）確定各指標的合成權重

救災資金分配模型的體系結構共分為三層，如表1示。

第一層為目標層A，即為上級政府設計一個以公平為原則、可操作性強的救災資金分配模型；第二層為準則層B，對資金分配模型的總目標從災情和地方自救能力兩個方面考察各自應占的權重，這一層是定性指標；第三層為方案層C，是定量指標，可根據財政部和民政部給出的地區統計數據計算得出。救災資金分配模型指標體系見表1。

1.構造判斷矩陣。層次分析法的原理是把復雜的問題分解成各個組成因素，并將這些因素按支配關系分組形成遞階層次結構。通過兩兩比較的方式確定層次中諸因素的相對重要性，以此構造判斷矩陣；然后，計算出各指標相對于同一目標的權重；最后，綜合決策者的判斷，確定準則層相對重要性的總排序。

利用層次分析法確定的層次結構，每個元素和隸屬于該元素的下一層元素構成一個子系統。為得出判斷矩陣，可采用專家咨詢的方法為各子系統中各元素的相對重要性賦值，要求被訪問的專家用1-9及它們的倒數給出各指標的相對重要性，矩陣形式如下：

其中，bij表示相對于A層而言，Bi對Bj的重要性（i，j代表 1，2，…，n），標度值則借助美國學者 T.L.Satty教授提出的“1—9標度法”賦值。標度值含義如表2所示。

2.計算各指標的權重。根據 n 個元素 C1，C2，C3，…，Cn構造對于準則B判斷矩陣A之后，接下來要根據和積法求出它們對于準則B的相對權重w1，w2，w3，…，wn，相對權重可以寫成向量形式，即 W=（w1，w2，w3，…，wn）T。具體計算辦法如下：

第一步，將判斷矩陣的每一列歸一化；

第二步，將歸一化后的各列按行相加；

第三步，將相加后的向量除以n即得權重向量。

因此有

為防止判斷矩陣偏離一致性過大，影響預測結果的可靠性，因此在計算單準則下排序權重向量時，必須進行一致性檢驗，其步驟如下：

第一步，用公式計算矩陣的最大特征根λmax。

第二步，計算一致性指標C.I.（Consistency Index）

第三步，計算一致性比例C.R.（Consistency Ratio）

其中R.I.（Random Index）為平均隨機一致性指標（表3）。

當C.R.＜0.1時，我們認為判斷矩陣的一致性是可以接受的，當C.R.≥0.1時，則需要對判斷矩陣進行適當修正。

3.計算各指標對目標層的合成權重。所謂合成權重是指最低層的指標對于總目標的排序權重。合成排序權重一般要自上而下的計算，將單準則下的權重進行合成，并逐層進行總的判斷一致性檢驗。

假定第k-1層上nk-1個指標相對于總目標的排序權重向量第 k 層 nk個指標對第k-1層第j個指標為準則的排序權重向量設為其中不受j支配的指標的權重為零。令表示k層上指標對k-1層上各指標的排序，那么第k層上指標對總目標的合成排序向量ω(k)可由下式計算得出：

同樣地，從上到下逐層進行一致性檢驗。若已求得以k-1層上指標j為準則的一致性指標C.I.j(k)，平均隨機一致性指標R.I.j(k)以及一致性比例C.R.j(k)，j=1，2,…，nk-1，那么 k 層的綜合指標 C.I.(k)，R.I.(k)，C.R.(k)應為：

（二）用功效系數法對各指標進行標準化

由于影響救災資金分配的災情與地方自救能力因素所包含指標的性質和度量單位各不相同，所以，不能直接運用指標值進行計算，必須先將其轉化為同度量指標。本文選取功效系數法對各指標值進行無量綱化。

設第j項指標值中滿意值為xj(h)，不允許值為xj(s)，那么正指標的功效系數：

逆指標的功效系數：

（三）用加權和法求出救災資金在市（縣）級政府的分配比例

設xk′為地方政府在分配方案k下所得的綜合指標系數，則：

其中wj為j指標相對總目標的合成權重，dj為j指標的功效系數，將xk′歸一化后即可求出救災資金依據分配方案k在地方政府之間的分配比例。

（四）救災資金分配模型的不足

首先，層次分析法中根據專家意見建立的判斷矩陣以及功效系數法中滿意值與不允許值的確定過程中存在人為因素的影響。考慮到重大自然災害爆發的無規律性，造成的巨大破壞力，模型還需要認真研究，反復模擬計算。其次，選取不同的救災資金分配指標體系，也會對分配結果的客觀與公正產生影響。最后，上級政府還應結合以往下級政府對救災資金是否經濟有效地使用或有無虛報災情等情況再對分配資金適當增減調整，以體現激勵與約束相結合的獎罰機制。總之，雖然本文的救災資金分配模型存在一些不足，但可通過設定較為科學、全面的資金分配指標，減弱人為因素對資金分配過程的不利影響。政府可以在綜合考慮災情狀況、災區的自救能力、災區的實際需要的基礎上，建立一個適合我國國情的救災資金分配模型，以此提高資金分配方法與過程的規范化與透明度，進一步管好用好救災資金、充分發揮其效益。

四、應用舉例

H省共有3個同時受災的市級政府，根據上述方法測算該省為此3個受災地區市分配救災資金的比例。

（一）確定救災資金分配模型各指標的合成權重

利用層次分析法計算各指標的合成權重，最大的困難在于合理判斷各指標的相對重要性。為給出科學、合理的判斷矩陣，H省政府經反復研究以往的災情數據資料，并廣泛征求專家的意見，最終得到以下結果：

1.對于公平、合理分配救災資金的總目標，準則層災情因素與自救能力因素相對重要性的比較，見判斷矩陣A-B（參見下表）。

2.對于自救能力準則層，地方人均財政收入、居民人均純收入、人均儲蓄額3個指標之間相對重要性的比較，見判斷矩陣B1-C1i（參見下表）。

可見，判斷矩陣B1-C1i具有滿意的一致性。

3.對于災情準則層，直接經濟損失、倒塌房屋數量、受災面積、受災人口數、絕收面積5個指標之間相對重要性的比較，見判斷矩陣B2-C2i（參見下表）。

可見，判斷矩陣B2-C2i具有滿意的一致性。

4.各指標相對于總目標的合成權重如表4。

（二）計算各指標值的功效系數

采用功效系數法對各項指標值進行無量綱時最重要的是如何確定各項指標的滿意xj(h)值和不允許值xj(s)。對于救災資金分配模型各項指標的滿意值，可以取遭災地市政府在近5-10年內達到過或者預期能達到的最高水平，不允許值則可以取在相同時間范圍內出現過的最低指標值或是指標平均水平，這些指標值的歷年數據可以從地方民政部門和統計部門獲取（參見表5）。

其中，xj為第j項指標的指標值，xj(s)為第j項指標的不允許值，xj(h)為第j項指標的滿意值，dj為第j項指標的功效系數。

（三）求出各地級政府的分配比例與方案

用公式（12）求出3個地市的綜合指標系數（見表 6）。

由表6得知，若H省計劃分配的救災資金總量為Q，那么根據求出的資金分配方案，地市A能獲得救災撥款0.317Q，地市B能獲得救災撥款0.328Q，地市C能獲得救災撥款0.355Q。

（四）小結

本例對如何運用層次分析法、功效系數法及加權和法確定各災區總體救災重建資金的分配方案進行了分析。現實中，救災重建資金涉及面比較廣，包括農業重建資金、基礎設施重建資金和住房重建資金等各種專項資金，不同的重建專項資金通常有不同的扶持對象和重點，所以對救災重建資金在不同重建項目上的分配可按本文的思路依據實際需要設置不同的影響因素和權數，以保證分配方案的科學性。

〔1〕郭顯光.救災支出分配模型及應用[J].數量經濟技術經濟研究，1998，（12）：48-51.

〔2〕楊屹.農民建房救災資金分配效果評價指標體系的構建[J].軟科學，2006，（2）：92-95.

〔3〕魏四新.陜西華縣農民建房救災資金分配模式研究[D].西安理工大學碩士論文，2008.

〔4〕楊繼瑞等.招投標競爭——汶川地震災后部分重建專項資金分配運作的探索[J].經濟學家，2009，（3）:43-51.