實施民生財政的權利進路：以構筑權利保障體系為中心

陳 治

（西南政法大學，重慶 401120）

民生財政作為一種在支出對象上向民生傾斜的財政支出模式，強調將公共需要中與人們生活直接相關的部分作為財政投入的方向，具體體現在對醫療、教育、就業、住房等領域的社會性支出上。然而，在實踐中民生財政的實施問題往往被簡單化為政府加大對民生領域的投入問題，調整支出方向或支出比例成為各級政府推行民生財政最直接的途徑。對此，學者提出了若干基于權利視角反思目前民生財政實施進路的觀點。但研究視角的轉換還僅僅是開始。實施民生財政應當遵循一條權利進路，即以權利保障為中心，按照確立權利依據、確保權利實現、提供權利救濟的線索實施民生財政。

一、民生財政權利進路的形成背景

（一）觀念基礎：民生問題的權利化

目前，民生問題被普遍置于權利視角進行討論，民生問題的權利化已經成為一種主流話語和研究范式，這構成了包括民生財政在內的所有民生問題解決方案的觀念基礎，對民生財政實施進路的選擇勢必產生直接的影響。

從國內情況來看，作為一個“本土”語境下生成的概念，民生與權利長期以來是陌生和疏離的，它更多體現的是植根于中國民本主義傳統中的善良情結與人文關懷。民生的解決之道無外乎是依靠個體自身的力量以及訴諸政府的責任，而缺乏權利的觀念；權利強調的是個人的義務與為政者的內心自發或道德良知，而不會凸顯個人應得、政府應予的利益訴求。如果說權利文化的缺失根源于傳統社會經濟、政治的基本格局，那么，當人們的經濟生產方式發生轉變、個人相對于國家的主體地位得以確立時，權利的觀念便具有了生成的根本動力，尤其在當前經濟發展保持持續增長而社會民生狀況不容樂觀的現實背景下，訴諸于權利觀念已經成為人們解決民生問題的重要途徑。目前，國內學者普遍將民生問題置于權利視角進行分析，提出民生問題的實質是權利問題，民生問題出現的癥結在于權利配置失當或權利保障不力的觀點，并對與民生有關的權利內容及其性質進行具體分析，主張解決民生問題必須從權利保障入手，完善相關法律制度，強化依法行政與司法救濟。

對民生的關注不是某一國的獨特現象。盡管西方語境下缺乏對應的民生概念，但并不缺少對民生的理論分析，福利經濟學、社會政策等理論都可以視為詮釋民生問題的重要學理依據。從民生的內容來看，民生與福利并無本質區別，民生就是中國式的福利。這些理論對福利認知的變化——即從個人效用、偏好、幸福、功利意義上認識福利到從個人自由與權利意義上認識福利，為詮釋西方語境下民生問題的權利化提供了最佳注腳。諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森認為，要對社會福利做出全面的判斷就必須擴展據以做出判斷的信息基礎，因此，除了個人效用之外還應當關注大量的非效用信息，比如個人權利與自由。通過考察個人權利或自由是否得到保障抑或被剝奪來判斷社會福利狀況進而提出社會福利改進的路徑，而不是單純看個人的主觀效用是否得到滿足。由此，個人權利成為福利經濟學研究最多的問題之一，呈現出福利理論的權利轉向趨勢，權利觀念開始影響福利理論的研究框架并成為其中的核心問題。

（二）現實需求：克服民生財政實踐的弊端

1.民生財政的道德泛化問題。民生財政往往依托于為政者施恩行善的道德良知而非義務主體應予或權利主體應得的法制約束。從現實來看，民生財政首先是在道德層面獲得了全社會的價值共識，無論對于政府抑或普通公眾而言，都認識到加大對民生的財政投入是讓經濟發展的成果惠及社會成員的基本途徑，是實現一個好的社會狀態的不可或缺的重要方式。其次，民生財政在很大程度上是借助道德的運行機制進行具體操作，民生投入的范圍、數量、方式、時機等具有較大的隨意性、偶然性，在遇到一些突發公共事件或嚴重自然災害時，民生的投入更是受一種道德力量的驅使，“救人于水火”或者“雪中送炭”的道德優勢往往蓋過了對于“救”或“送”背后法定程序的關注。再次，民生財政主要借助道德約束機制處理實施中的問題，比如對“未予”或“少予”進行道德評判或施以社會譴責、輿論壓力。

2.民生財政的形式化問題。民生財政容易專注于投入的形式而忽略民生是否改善的實質。從近幾年我國財政投入的各項指標來看，民生支出業已占據財政支出的重要地位，但如果僅僅關注投入指標而不重視財政支出決策的民主性、實施的法定性、結果的績效性，那么，財政實踐將流于形式，民生投入只是呈現出表面的繁榮。實踐中經常出現的情形是：財政支出往往在回避、漠視社會公眾內在需求的情況下做出決策，難以保障社會公眾尤其是社會弱勢群體獲得公平分享社會資源的機會，財政支出決策缺乏民主性；財政支出在非權責約束下運行，應當嚴格依照預算安排支出而不支出或者在支出過程中濫用行政權力，財政實施過程違反預算法定要求；財政支出重數量輕質量、重投入輕產出，財政支出效果與預算撥款不具有相關性，社會公眾缺乏以權利主體身份參與績效評價的機會，無法對財政支出形成問責約束的力量，最終導致民生財政的實施效果可能背離政策初衷乃至產生完全相反的后果，財政支出結果缺乏績效約束性。

3.民生財政的社會排斥問題。民生財政可能使受助者打上“劣等人”的恥辱印記，導致社會排斥問題。以濟貧法為例，濟貧法是西方國家通過財政手段扶貧濟困的最早法律形式。盡管該法確定了政府向貧困人提供社會救助的基本義務，但并未真正確立權利的觀念，有關的權利保障機制更是尚付闕如。“法律之所以產生，是因為意欲控制那些無法被雇傭并且可能引起動亂的窮人”，因而其規定的接受救助的條件極其嚴苛，受到救助的貧民被視為劣等資格的人不僅承擔強制勞動的義務，而且接受的救助無論在數量上還是形式上都予以嚴格限制，可以說“濟貧院的存在本身就是那些管理窮人機構中最殘酷最不人道的一種”，“實施濟貧法給窮人帶來的恥辱感已經深深地植根于大眾文化”。由此可見，權利缺位對接收救助者產生的社會排斥非常明顯。

4.民生財政的應急性問題。民生財政習慣于應急性救助而不重視權利保障。實踐中財政對民生的投入往往停留于應急性救助的層次，比如以“春風行動”、“送溫暖行動”等方式為生活困難的群眾提供必要的服務或現金幫助，或者在發生自然災害、經濟危機等緊急情況下提供一定物資支持。這些措施在總體上顯得零散和隨意，應急性較強，其內容主要表現為賦予相對人各種利益，行為方式本身多趨于指導性或協商性，缺乏權利觀念和有效的權利保障機制，對供給主體難以形成有效約束。

二、民生財政權利進路展開的現實模本：西方國家財政法制的考察

西方國家沒有民生財政的概念，但這并不妨礙其推行具有民生財政實質內容的相關制度。進一步以權利視角加以審視，可以發現這些制度中包含了一條財政為何向民生投入——權利依據、財政如何確保民生投入——權利實現、財政對民生的投入出現問題如何克服——權利救濟的以權利保障為中心的實施進路，其發展變遷的歷程為民生財政權利進路的展開提供了一個現實模本。

（一）確定權利依據

1.權利的類型化。從權利性質來看，實施民生財政的權利依據被視為一項積極人權，即個人享有的有賴于國家積極作為以確保其生存與發展、維護其作為人的尊嚴的權利；從權利演進的歷史軌跡來看，這種權利晚于消極權利進入權利譜系之中，是一種重新定位國家與個人關系的新型權利；從權利的具體內容來看，可以進一步細分為社會保障權、受教育權、就業權等，分別對應社會保障、教育、就業等與人們生活密切相關的利益訴求。

2.新型權利入法。民生財政的重要支出領域是社會保障，在法律文件中首次正式確立民生財政權利依據的就是19世紀后期德國的社會保障立法，其以立法的形式明確賦予工人、殘疾人與老年人在由本人或雇主事先繳費的前提下獲得現金給付的權利。德國開創的立法模式為其他國家確立民生財政的權利依據奠定了基礎。民生財政的權利依據在一些國家的憲法以及國際人權法上亦得到確認。

（二）構建權利實現的法律體系

民生財政的核心內容就是通過對社會公共資源的汲取及分配的財政收支活動達到保障與改善民生的目的，因此關于財政收支活動的相關立法成為影響權利實現程度的關鍵。在西方國家的財政收支立法中，特別稅法、財政轉移支付法對于權利的實現發揮了關鍵作用。在特別稅法方面，西方國家普遍開征社會保障稅，即以納稅人的工資薪金所得為征稅對象且“專稅專用”于社會保障支出的一種稅收形式。在財政轉移支付法方面，作為實現財政收入再分配職能的一項重要制度安排，財政轉移支付法一直是西方國家財政法律體系中與民生關系最為緊密的部分，其實現收入再分配的財政職能是通過政府與居民間以及政府間的轉移支付而實現的。

（三）提供權利受損的司法救濟機制

其一，因政府不履行法定義務而向權利人提供的司法救濟。具有代表性的如芬蘭就業機會案、美國的戈德伯格訴凱利案。芬蘭就業機會案中，法院認為市政當局的法律義務不只是遵循《芬蘭就業法》規定的促進就業的一般原則，而是應采取具體的措施和行動保障個人獲得平等的就業機會的權利。美國戈德伯格訴凱利案中，法院認為福利對有資格獲取者而言具有法定權利的性質，執行救濟金援助計劃的政府官員在未事先通知并舉行聽證會的情況下終止救濟金的發放是涉及裁決重要權利的行為，福利接受者有權要求正當法律程序的保護。

其二，因政府不適當履行義務而向權利人提供的司法救濟。具有代表性的如南非Grootboom案、印度PUCL案。Grootboom案中，法院認為兒童及其父母有權依據《南非憲法》規定獲得適當住房，而政府并沒有在其可獲得的資源條件下，為開普地區處于困境的人提供合理的支持，因而必須在限期內為該原告提供基本服務，保障其住房需求。PUCL案中，法院認為政府現有的執行和分配食物的計劃存在體制性的缺陷，應當實施恰當合理的計劃使處于貧困線以下的人免受生存威脅。

其三，因不公平的財政制度安排而向權利人提供的司法救濟。具有代表性的是美國教育財政訴訟。美國的教育財政體制是一種分權型的基本格局，由于過度依賴地方單一稅種，導致教育資源的分配失衡，貧困地區因相對較低的財產稅收無法提供與富裕地區同等水平的教育服務，于是社會公眾提起教育財政訴訟，試圖通過司法干預迫使教育財政體制變遷。比如在1971年的加州塞朗諾案中，法院認為僅僅依靠財產稅的加州學校財政體制，使生均經費在加州學區間分布不公平，違反了聯邦憲法第十四修正案和州憲法關于平等保護的條款，從而判決加州教育財政體制違憲。

（四）收縮民生財政的權利保障

進入20世紀80年代以來，西方國家啟動了一系列法制變革，降低民生支出，收縮權利保障的程度和范圍。主要表現為：弱化權利觀念，轉變權利保護重心，實施稅制改革，改變支出方式，強調預算平衡，降低福利支出，司法尊重立法安排。

三、民生財政權利進路面臨的質疑與回應

（一）關于權利依據的模糊性問題

如何在立法文件中清晰準確地界定民生財政的權利依據，這是實踐中面臨的首要難題。從既有的規定來看，大都是立足于抽象的憲法層面，運用“應當”、“必須”等字眼來表達對于權利保障的價值判斷，而對于義務主體、義務內容及具體履行方式等內容并不做具體規定，權利主體也不能直接訴諸特定的司法程序機制尋求權利救濟，由此產生了權利依據的模糊性問題，這種狀況無疑會折損權利概念隱含的實效意義，使之變成僅具有理想色彩的抽象符號。

解決權利依據的模糊性問題應當首先通過相關領域的立法明確規定權利的內容和財政保障方式，一是由民生財政支出領域的立法（如就業促進法、社會保障法、教育法等）對特定的權利內容（比如就業權、社會保障權、教育權）及財政保障的基本原則進行規定；二是由規范民生財政收支活動的法律（如預算法、財政轉移支付法）就財政促進權利實現的基本手段——財政支出的比例、方向、方式、法律責任等做出具體規定，使民生財政的實施能夠建立在內容明晰的權責基礎之上。其次，訴諸于司法程序使權利內容在個案審判中得以明晰化。在建立違憲審查程序的前提下，可以將憲法規定的關乎民生的基本權利納入司法救濟渠道，通過要求相關主體履行義務或承擔責任的方式對特定權利內容加以明確。就我國現有制度框架而言，建構違憲審查程序的現實條件尚不具備，更具有操作性的途徑是利用并完善行政訴訟機制，通過確定行政機關的義務與責任使抽象的權利具體化。

（二）關于權利實現程度的有限性問題

民生財政實踐中之所以降低對就業權、救助權、教育權等保護的程度甚至取消權利概念，一個很重要的原因還在于認為賦予上述權利后會導致權利人不切實際的“漫天要價”，比如向政府部門申訴或者向法院起訴要求政府即刻提供住房或工作，這會對稀缺性約束下的財政資源配置產生巨大壓力，也會對不同權力部門固有的職責定位構成嚴峻挑戰。即使規定了權利，權利的賦予與具體利益的享有也并不必然具有對應性。那么，是不是在民生財政的實施過程中就不宜強調相對人的權利了呢？

首先，權利——無論是上述新型權利還是傳統權利，都面臨財政資源稀缺性的制約，因而都存在實現的限度。從權利保護都需要耗費公共成本的角度來看，所有權利都是積極權利，并且受制于資源的稀缺性，所有權利都不是絕對性的，都只能獲得相對的保護。不能因新型權利的相對性就否定賦予權利的必要性。其次，新型權利相對于傳統的自由權、財產權而言，對資源的稀缺性更敏感、對財政的依賴程度更強、要求財政給付的訴求比排斥國家干預的訴求更強烈。因此，資源的配置有一個優先性問題。民生財政作為解決這一優先性安排的總體性措施，體現了在資源配置上向社會保障、教育、就業等領域優先支出的政策考量，而強化這種支出的權利依據有助于將這種政策措施上升為具有約束力的制度安排。再次，作為民生財政的權利依據并不旨在提供具體的結果保障，它的意義在于：整體賦權，無論個體自身的資源稟賦有何差異，其基于公民資格的身份都應當享有這種權利；機會均等，權利重在確保社會成員獲得有尊嚴的生活的平等機會，而非重在解決住房或崗位的實際擁有問題；權力約束，促使公共權力部門對于民生保障擔負法定義務或責任，使民生保障不再停留于道德或政策層面。

（三）關于權利實現的價值沖突問題

民生財政的權利進路遭遇的第三個障礙是認為權利的實現有悖于自由。在自由主義傳統觀念看來，新型權利的產生難以對應自由價值觀，而往往是推行某種家長式統治的結果；權利的實施還產生了福利依賴，淡化了個人責任的觀念；同時導致政府財政權力擴張而不受控制，最終危及個人自由。

但是，該種權利與自由并非是一對完全矛盾的概念，阿瑪蒂亞·森認為自由是“人們能夠過有理由珍視的那種生活的可行能力”，評價自由的標準并不在于是否免于政府的干預，而在于個人是否擁有過自己希望實現的生活狀態、獲得自我發展的能力。醫療保健、公共教育、就業保障等政府干預的匱乏并不代表個人的自由，恰恰說明自由實際處于嚴重限制的狀態。因此相關領域權利的存在不僅不會與自由沖突，相反是實現自由不可或缺的條件。當然，如何避免權利實施中可能產生的負面效應是在完善民生財政的權利進路中應當認真對待的。

（四）關于權利引發的財政負擔問題

質疑民生財政權利進路的第四個方面的原因是基于財政負擔的考慮，認為民生財政的權利進路會讓政府不堪重負，如果淡化乃至取消權利觀念有助于減輕財政負擔。

應當承認，由于權利意味著對義務履行方的約束力，而義務履行的主要方式是財政支出，因此民生財政的權利進路會帶來財政支出的穩定性、持續性，無論經濟增長與財政收入狀況如何，不得隨意改變財政支出的方向及額度，由此就容易產生財政收支矛盾。但是，權利問題并不是加重財政負擔的根本癥結。首先，要求財政給付并不等同于財政必須直接、立即支出，在權利訴求與財政支出之間是存在諸如稅收激勵而非直接支出等若干“緩沖”機制的，可以避免因“直達”帶來財政不堪重負的問題。其次，財政負擔的形成有多種原因，即使維持乃至降低民生支出的水平，在經濟不景氣、財政歉收或者其他支出大幅提高的背景下，仍有可能面臨財政入不敷出的情況。再次，以淡化或取消權利來減輕財政負擔的做法還會面臨社會的壓力，甚至可能危及社會秩序穩定，因此，有關權利的制度安排應當謹慎調整。最后，專注于權利問題解決財政負擔容易掩蓋政府財政權力過大的根本問題。如果取消權利，但采取盲目擴張政府職能甚至不切實際地追求政績的方法實施民生財政可能導致更沉重的財政負擔。產生弊端的根由往往不是權利過大而在于權力過大；在民生財政實施進路的選擇上，爭議的焦點并不在于要不要賦予權利，而是如何在約束政府的前提下使政府的支出更加有效。

（五）關于權利的不可訴性問題

質疑就業權等新型權利具有可訴性的原因主要有：（1）權利的有關規定欠缺有效的法律后果要素，使司法機關難以進行合法性判斷并追究有關主體的法律責任；（2）對權利的保護涉及政策取舍的價值判斷，該問題屬于立法機關決策裁量的范圍，司法機關一般對此保持謹慎克制的態度；（3）對權利的保護依賴于大量專業技術知識對事實進行查明，司法機關難以勝任；（4）對權利的保護依托一定的訴訟程序機制，如果相關程序機制缺位，那么權利保護的運作基礎就不存在。

權利的不可訴對于發展民生財政的權利進路的確存在消極影響。因為缺乏司法的制約與平衡，對權利的保護問題就幾乎等同于立法機關的政策裁量乃至進一步演化為預算編制中的技術操作問題，而在預算編制中政府又起到實質性的主導地位，立法對預算的控制處于弱化甚至虛化的境地，最終個體的關乎民生的權利幾乎完全由政府部門的財政權力操縱決定。因此，在缺乏有效制約力量前提下發展權利進路，不僅背離了權利進路旨在克服民生財政各種實踐弊端的初衷，而且最終變相擴大了政府的財政權力，不利于權利的保護。對此，應當從以下方面進行分析：第一，對新型權利是否可訴不能做出一致、整體的判斷。司法介入的程度取決于立法的規定、司法自身的能動性、權利保障的傳統、經濟社會發展的現實需求乃至各種政治力量的博弈，因而司法的態度往往是變動不居的。第二，司法介入的方式可以多元化。司法可以避開可能產生較大爭議的政策裁量問題，而僅在抽象的層面上表明保護權利的一般立場；司法可以避開就政府的不作為做出直接判定，而就政府剝奪既得利益的作為要求其糾正；司法還可以避開財政資源配置是否妥當的實體性判斷，而著重解決財政資源配置中程序是否公開透明、相關信息是否及時充分披露等問題。第三，已經存在的不可訴問題并不是完全無法逾越的障礙。比如因立法規范不明確或程序機制缺位而導致的不可訴性是可以通過完善立法或建立相關程序機制予以解決的。第四，司法之外的其他替代力量可以彌補司法救濟的空缺。

四、民生財政權利進路的重構

（一）以定位準確的新型權利為實施依據

對這里新型權利的理解應當是：權利的主體限于個體，因此該權利屬于人權的組成部分，與傳統人權在主體上是一致的；權利設置的目的在于解決人的生存發展面臨的現實問題，這與傳統人權旨在解放個體自由的抽象意蘊有所區別；權利內容是個體要求獲得與生存及發展相關的物質幫助或社會服務的利益，包括社會保障權、受教育權、就業權等，該權利內容具有動態性、多樣性、地域性，與一國或地區的經濟發展水平密切相關，這與傳統人權的靜態性、單一性及普遍性的特性形成對照；權利實現方式表現在相對于傳統的自由權、財產權對財政有更強的依賴，但不宜將該權利定位于積極權利，權利的實現方式可以多元，既包括財政直接的轉移支付，也包括其他間接的手段。

（二）注重平衡個體權利與政府財政權力的關系

權利能否實現有賴于財政對稀缺資源的配置，資源配置本身是依托于政府財政權力而進行的，權利對財政的依賴程度越深，政府財政權力行使空間越大，權力運行中產生負面效應的可能性就越大，對權利的保障反而無益。因此，實施民生財政應當注重平衡個體權利與政府財政權力之間的關系，既不能因強調個體權利保護而忽視政府財政權力擴張的問題，亦不能因注重政府權力控制而導致其喪失保障民生所需的財政能力問題，同時還要克服權利保護的絕對化、片面化的誤區，防止權利濫用。有必要將政府財政權力控制在為個體提供如最低生活保障、義務教育、保障性住房、基本醫療等最基本和必需的資源以及確保權利依法行使上，同時通過選擇減稅而非增支，選擇市場化的支出方式而降低轉移支付性支出的比例，選擇降低支出數量同時提高支出績效，選擇結果與過程并重，確保政府財政權力在受到約束的情況下為個體權利提供更好的保障。

（三）構建確保權利實現的多種法律機制

1.多層次的政府義務機制。權利的實現不是僅與某種特定的政府義務相對應。民生財政除了應當積極謀求公共資源在相關主體間的公平分配以實現權利之外，還須對權利保持謹慎克制與尊重保護的態度，包括不擅自變更、減損甚至剝奪個體的權利資格及其已經獲得的利益；制止他人對權利產生或可能產生妨礙或危害的行為；為權利主體提供民主透明的財政運行環境，包括為其提供參與財政決策的機會。

2.多元主體的參與供給機制。權利的實現并不與政府義務完全對應，而是可以借助多種主體及多種方式。其一，政府采購，比如政府向專門的職業培訓或繼續教育機構購買就業培訓服務；其二，提供財政激勵，比如政府為符合政策導向的企業或非政府組織提供稅收減免激勵、財政補貼激勵、財政擔保激勵等；其三，提供票證，比如政府向社會公眾提供享受相關服務的支付票證，持有者可在指定范圍內自由選擇一定服務機構并用票證上的資金支付相應費用。

3.富有實效性的效果評價與激勵約束機制。權利的實現不能僅僅注重財政支出的增加，還應注重既有支出的效果評價與激勵約束，完善績效評價的指標體系與方法體系，賦予社會公眾參與績效評價的機會，發揮績效評價的激勵約束功能。

（四）提供權利救濟的多種保障機制

實施民生財政應當重視運用司法的力量及司法之外的替代機制，為權利提供多種救濟方式。其一，宣示一種人權價值。法院可以通過宣示人權價

值表明對權利的基本態度，在立法規定尚付闕如或者并不明確的情況下，司法的介入在一定程度上可以起到統一思想觀念、明確價值取向的作用。其二，實施合法性審查。法院對于政府是否履行權利的尊重保護層次的義務可以進行合法性審查。其三，實施合理性審查。法院可以對現有的政府分配資源的措施做出合理性判斷，比如采取的措施是否全面協調、是否具有可行性、是否有效、是否公平、是否在資源配置的優先性安排中考慮了最急迫的需求、是否滿足了社會公眾對于資源分配過程的民主透明的期待等。其四，確定立法裁量的邊界。法院可以對當事人提出的合理的政策請求權做出回應，要求立法機關或行政機關在其可利用的資源范圍內制定合理的立法或采取其他措施。這就意味著盡管權利受制于資源的有限性有一個逐步實現的過程，不可能向法院主張要求即刻獲得某種利益，但是為實現這一目標而采取的措施卻是應當即刻付諸實施的，政府不得無限期延遲其福利供給的義務。立法裁量的邊界僅僅在于考慮既有資源規模條件下如何安排資源分配的優先順序以及在分配方案之間進行權衡比較并最終確定措施的具體內容。其五，發展非訴訟的替代解決機制。權利的救濟不一定都要納入司法渠道予以解決，可以借助行政申訴、勞動仲裁、信訪等非訴訟方式依法進行。

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